檢察機關監督行政強制措施的必要性和可行性

摘 要 檢察機關對行政機關強制措施行為行使監督職能，能夠更好地維護社會和諧。本文詳細分析了檢察機關監督行政強制措施的必要性和可行性，以期為研究本課題的學者提供理論參考。

關鍵詞 檢察機關 監督 行政機關 強制措施

作者簡介：高廣權，新民市人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.041

一、檢察機關監督行政強制措施的必要性

（一）是規范我國行政機關實施強制措施的需要

《行政強制法》的出臺使得我國的行政強制權得到了一定程度上的制約和限制，為構建和諧社會起到了非常重要的作用。但是，該法的出臺不代表行政強制行業的各種問題都能夠很好地解決。行政機關的強制實施權還有很多需要規范的地方。

首先，行政機關的實施主體不太明確， 行政機關和人民法院都是我國的行政強制措施主體，在法律授權的條件下才能夠使用該權利，不然只能按照法律的相關規定，申請人民法院來強制實施，該授權模式的規定容易造成誤解。同時，一些具備公共管理職能的部門行使的權利也會有所不同，不是所有的公共管理職能的部門都能夠行使強制實施權的，這種混亂的分配模式很容易讓公民感到茫然，無法對其進行正確地判斷。這樣的混亂規定下，很多部門會搶著去管理一些比較簡單的和有利可圖的事情，對于難啃的骨頭，不同部門之間會推來推去，最終無法實施到位。除此之外，很多地方的強制實施隊伍綜合素質不高，沒有一定的文化素質和執法能力，執法的過程中嚴重損害了行政相對人的權益。

其次，暴力執法的現象屢見不鮮。《行政強制法》中對于強制實施的適當性做出了詳細的規定。適當性涵蓋了兩個方面的意思：一是能不用就不用強制方式實施，二是在合適的時間，用合適的手法，合理地行使權利。但是，在實際實施中，行政機關的部分人員會將這些原則和規定拋之腦后，出一點事情就把強制實施搬出來，更嚴重的會用暴力來解決問題，這一點在城管方面出現得比較多。城管的完整稱謂是城市管理監察大隊，主要任務是確保城市的秩序性。而現在的城管的做法顯然同城管的本職工作不太相符。近年來，各大新聞媒體對于城管惡意實施強制措施的報道數不勝數。越來越多的人稱城管為暴力組織和匪幫，這種尷尬的局面不得不讓相關部門深思，缺乏監督和沒有高質量的執法能力等都是其主要原因。

最后，在惡意實施強制性措施以后，也沒有合適的救濟方式。被實施強制措施的人申請行政復議的權利，也可以提起行政訴訟或國家賠償，而在實際運作中，這些法律法規有很多值得爭議的地方，如何救濟是主要問題，是指救濟行政強制措施行為呢，還是把行政決定也包含起來進行救濟？如果相對人對行政決定認可卻對強制實施行為存在異議，那么可以申請復議。而當相對人對行政決定都認為有問題，那么應該如何救濟呢？相關法規明確規定，在相對人在法定期限內沒有提起訴訟也沒有申請行政復議的情況下，行政機關可以做出行政強制措施決定，而此時已經超過了行政決定的救濟實踐。該條件下，如果相對人對行政決定和強制行為存在意義，那么申請復議或提起訴訟應該怎么解決呢？如果只審查某一部分的行政行為，直接違背了救濟的基本內容。而如果兩個部分一起審查，程序非常復雜的同時，也造成行政和司法資源的極大浪費。如果建立相對應的檢查監督制度，以此約束行政機關的強制實施行為，在行政機關實施強制措施之前就對行政決定進行監督，以此有效避免事后追究中遇到的各種問題。

（二）是維護行政相對人程序性權利的需要

行政程序權利指的是行政相對人為了主張、保障和行使實體權利而享受到的權利。行政過程中，相對人的程序性權利涵蓋了聽證權、被告知權、程序抵抗權、平等對待權和申訴權等。相關法律指出了相對人還具有陳述申辯的權利，但是在實際實施的過程中需要相對應的檢查監督制度來進行約束。

1.公告送達不利于當事人實現陳述權和勝訴權

《行政強制法》中說明，行政機關應該在告知相對人應該履行的義務以后再實施強制措施，在被告知以后，相對人還有足夠的時間行使其申辯權和陳述權，而在催告書無法送到相對人手中時，可以參考民事訴訟中的公告送達模式，該條件下，申辯權和陳述權沒有任何意義。在相對人知悉的情況下，行政決定才能夠生效。然而，公示在傳送的過程中，無論相對人有沒有看到公示的具體內容，一旦超過了法律規定的時間，則一律當做是送達完成了。相對人沒有看到公示也被當做已經看到，在這種情況下采取的強制措施的后果同民事訴訟公告送達的結果完全不一樣。民事訴訟中的公示內容大多數是關于程序性的事情，但是行政強實施的相關內容一般是關于實體性的內容，對相對人的人身和財產等造成威脅。所以這種強制實施的決定被實施的前提應該是相對人知情，不然就有侵害相對人合法權益的行為包含其中。原因是用公示送達的模式將催告書送到相對人手中，無法確定相對人是否知悉書中內容，不能保證其申辯權和陳述權。

2.聽證制度無法得到保障

在行政部門強制實施的流程中，《行政強制法》中詳細說明，在相對人知悉催告以后，沒有任何理由時依然不履行行政決定的情況下，行政機關可以采取強制措施。但是法律沒有說明聽證相關的條例，這就造成了相對人在強制實施前無法完全表達其訴求的局面。在相對人對強制措施完全不服的情況下只能采取別的途徑進行解決。這些別的途徑中，行政監察監督的力度遠遠不夠，不能充分發揮其監督的作用。行政訴訟非常麻煩，浪費時間和金錢，而且很多行政案件都很難立案。行政復議相比較來說更加節約時間且程序不復雜，但是行政復議屬于行政內部的監督，其復議的結果大多數無法滿足群眾的需求，最后群眾在不能得到救濟的條件下被迫放棄。比如在2008年的文昌龍樓衛星發射基地建設的征地及安置過程中，安置房的質量無法得到保障，很多群眾認為房子關系到幾代人的居住，不能草率了事，所以他們對此堅決不合作，相關部門完全不顧群眾的意見，只顧能否快速完成任務，采取強制措施進行拆遷，因為其為政策性措施，法院無法對其立案，檢察院也沒有任何權利去管制，最后被拆遷的群眾被迫接受不合理的安置措施，拆遷工作雖然告以段落，但是群眾有口難言的苦衷無處訴說，很有可能埋下隱患。endprint

綜合以上描述內容，應該建立完善的權力保障制度來確保強制實施權的有效實施，為相對人提供一些可行的權利。作為行政機關以外的公權力主體的檢察機關，應該對行政部門的強制實施進行必要的檢查和監督。用檢查監督權來確保行政機關不會濫用強制實施權，以此確保相對人的權益能夠受到保護。所以，檢察機關對行政機關行使檢查和監督的工作是非常必要的。

二、檢察機關監督行政強制措施的可行性

建設檢察機關監督行政機關強制實施的相關制度很必要的同時，也可行。無論是從現實基礎、國外成功經驗還是檢察監督本身的優越性等部分分析，都不難發現檢察機關監督行政強制措施具有可行性。

（一）檢查機關實行監督行政強制措施的現實基礎

首先，權力監督的思想已經根植于群眾心中。行政機關在強制實施的過程中不乏暴力實施的情況，這些情況產生的原因一方面是相對人不配合，另一方面是執法人員素質不高，這些都是表面的原因，深究其內在原因，主要是因為行政機關的強制實施權利非常絕對，使其目中無人。例如湖南嘉禾拆遷案中的行政機關集體濫用行政強制權，在建設局和當地政府還沒有完成項目審核和規劃的條件下，開發商就收到了建設用地許可證；還沒有繳納土地出讓費用的條件下就發放了土地使用證；還沒有根據流程進行聽證的條件下，給群眾送達了強制拆遷實施書；在相關責任人還沒有將拆遷工作落實到位的條件下，用危言進行恐嚇等。在各種利益的驅使下，這些有權利的部門和領導干部集體濫用權利，直接表明了權利過于絕對的危害性。所以，檢察機關對行政強制措施的檢查監督，有利于行政機關正確使用強制實施權利，這種權力監督的思想在現實的碾壓下，已經牢牢根植于群眾心中。

其次，檢察機關監督行政強制措施具有法律基礎。我國憲法中有詳細地規定和說明，我國的人們檢察院是國家法律的監督機關，其根據法律規定來行使監督權，不會受到任何行政機關、社會團體以及個人的影響。作為我國根本大法的憲法，賦予了檢察機關監督的權利，但是沒有對其法律監督做出詳細的說明。根據我國人大代表會議中一府兩院的政治體制來分析，政府、法院、檢察院是平等的關系，其為權力機關下的二級機構，以此說明，監察制度的出臺是為了賦予檢察機關法律監督權，涵蓋了對于審判權和行政權的檢查和監督。也就是說，檢察機關有依法檢查和監督行政機關強制實施的權利，如果不履行或不正當履行，都會承擔相對應的法律責任。

最后，檢察機關監督行政強制措施是實踐積累的有益經驗。從我國的古代開始，就有權力制衡的案例，我國古代沒現代有所謂的監察制度，但是從秦朝開始就設置了司法彈劾制度，其主要作用是對官吏的不當權利的行使進行上報。不同級別的御史都有糾察同僚和為百姓鳴冤的權利，這里的法律監督權涵蓋了糾察、監理和彈劾的權利，這同現代檢察中的法律監督的理念是類似的，都是通過權利來制衡權利。新中國的監察制度主要是貫徹了列寧法律監督的思想，將前蘇聯的檢察制度進行延伸，檢察機關于審判和行政機關相互獨立，對國家政策和職務人員的行為進行合法的監督和檢查。有法律法規明確指出，檢察院行使的法律監督權涵蓋了糾正行政違法的部分，分析之前的檢察機關的職權范圍和實踐經驗，其沒有對行政機關強制實施直接實施檢查和監督，但是檢察機關對其他行政行為實施的檢查和監督的經歷，可以直接成為檢察機關監督行政強制措施的經驗。

（二）國外行政檢察中可以借鑒的實踐經驗

檢察機關監督行政機關的實踐在國外已經行使很多年了，無論是大綠法系還是英美法系國家的檢察權中，都會對一些行政權做出檢察監督的說明，這些說明和實踐經驗都能夠為我國檢察機關監督行政強制措施所參考。

例如在英國，總檢察長和檢察官就具有監督政府的職能，涵蓋了糾察地方的行政機關的違法行為，督促相關部門和地方履行法律規定，在政府相關部門沒有遵循法律要求來實施任務時，檢察機關也可以對受害人實施救濟。再比如在法國，檢察機關可以涉獵一些行政許可，例如對酒店和咖啡店的營業資格進行審查和監督。除此之外，法國檢察機關的行政監督還能用在監督司法救助機構實施任務，監督戶政官員和公立精神病醫院等內容上。

實現檢察機關監督行政強制措施不只是理論意義上的可行，同時在國際上都有成功的實踐經驗作為參考的。一些國家的檢察機關具有很寬泛的針對行政機關的監督范圍，可以糾察行政機關的各種違法行政行為。也有一些國家把檢察機關的監督行政機關的權利設定在其他的重要領域。比如法國，對于檢察機關的權利范圍設定在社會公益的行政部分，這種設定也表現了檢查權對行政權的制衡作用，可以一定程度上保護相對人的權益，可以拿來參考和借鑒。同時應該按照我國國情進行設置，如果把檢察監督權設置在所有的行政領域中，其監督效果可能無法達到預期，且行政效率也可能大打折扣，同時使得權責分配出現問題。所以，對于國外的一些優秀實踐經驗可以適當借鑒，正對一些關系到人身自由的行政處罰和具有上海行知的行政強制措施等特殊的行政行為，一定要采取檢察監督，詳細的監督辦法可以參考英國的糾查糾正和俄羅斯的轉口立法等經驗。

綜合以上描述內容，在國外有很多關于檢察機關監督行政強制措施的實踐經驗可供我們參考。除此之外，國際監察制度的改革正一步步深入到行政監督部分，也為我國的檢察機關監督行政強制措施找到了出路。

（三）檢察監督自身的優越性

在我國，檢察機關扮演著法律監督的權利，在督查和糾正違法行為的過程中確保我國法律的正常運行。現階段的我國的行政機關實施強制措施時，其受到行政機關、審判機關和社會公眾的共同監督，而檢察機關的監督權利相較于這些部門和機關來說都更加強大。

首先，同行政機關的監督相比較，檢察機關擁有更多的優勢。第一，行政機關對自身進行檢查，顯然存在內部監督的不足。而檢察機關作為獨立的檢察監督主體，其對于檢察和監督權利的實施會更加到位，對百姓來說更有公信力。第二，檢察機關的身份可以一定程度上威懾職務犯罪的行為，檢察機關的公訴權可以用來偵查和控訴，以此遏制刑事犯罪行為，這種威懾力可以有效降低行政強制措施人員的職務犯罪可能性。第三，檢察機關行使檢察監督權利會在最短的時間內表現出效果，降低各種費用和精力的損失。以往的行政復議監督中，相對人如果對行政強制措施不太滿意，會向行政機關的上級申請復議，上級在手里以后需要時間來核實和調查，在調查之后才能給出處理的建議。這些復雜的流程浪費了很多時間，很有可能對相對人造成了一些損失。而檢察機關直接監督的情況下，這些復雜的過程全部省去了，檢察機關可以在事中進行監督，發現違法行為及時采取措施，很大程度上降低了相對人的損失，從而提高了監督效率。endprint

其次，同審判機關的監督相比較。審判機關的職責是通過行政訴訟來對行政機關進行檢查和監督。在我國，行政訴訟是相對人的一個特別重要的權利救濟渠道。但是，在群眾中廣泛流傳的一句話是民不敢告官，行政部門當然不愿意被當作被告，法院也不會去受理這種地位懸殊的訴訟，久而久之，訴訟沒有任何勝算，群眾一方面沒有上告行政部門的膽識，另一方面覺得告也告不贏，索性不用白費功夫。地位的巨大差距使得審判監督無法順利實現，及時群眾有膽識愿意去訴訟，在這條路上也會遇到各種無法解決的困難，最終浪費了更多的人力和物力，所以大部分群眾會選擇放棄。而審判機關形式監督的職能時非常被動，如果沒有人對行政機關行使訴訟權，那么審判機關也不會主動對其進行監督。

最后，同社會公眾的監督相比較。社會公眾的監督渠道是通過社會輿論來對行政機關產生沖擊，該監督方式在一些特殊情況下會造成一定的波瀾，迫使政府及時解決問題。但是社會輿論監督具有一定的局限性，輿論監督中的個案一般是造成了非常大的財產損失或者人員傷亡這類嚴重問題才能夠引起重視。除此之外，社會輿論也是一把雙刃劍，水能載舟也能覆舟，如果民意被輿論所控制，很有可能會適得其反。所以，社會公眾的監督模式的作用極其有限，不能站在全局的角度來解決問題。相較而言，檢察機關的監督職能更加專業和具有正對性，且檢察機關的監督職能不只是對于一些特殊案件，其能夠監督行政機關的所有違法強制實施行為，這種專業性和全局性的監督更有效果。

三、結論

綜合以上分析內容，檢察機關監督行政強制措施具有必要性的同時，也具有可行性。政府相關部門應該根據實際情況出臺檢察機關督促行政強制措施的相關法律法規，以使檢察機關更好地行使其職能，有效監督行政強制措施行為，最終維護社會和諧。

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