地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護執(zhí)法中的法律問題的探討

摘 要 本文就地震監(jiān)測設(shè)施、觀測保護執(zhí)法中遇到的法律空白、自由裁量過大等幾個現(xiàn)實問題進行分析，并提出相關(guān)措施和建議。

關(guān)鍵詞 地震 監(jiān)測設(shè)施 觀測環(huán)境 法律保護 行政執(zhí)法

基金項目：本文是甘肅省地震局2016—2017年政策法規(guī)研究課題。ZY2016002。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，研究方向：防震減災(zāi)法、經(jīng)濟法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.026

地震監(jiān)測、預(yù)報專家常說，“地震監(jiān)測、預(yù)報的數(shù)據(jù)鏈就是掌握人民生命和財產(chǎn)安全的生命線。”這足以說明科學(xué)、準確、連續(xù)、及時的地震監(jiān)測資料的重要性。地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境的保護是為地震監(jiān)測、預(yù)報工作保駕護航的基礎(chǔ)性工作，隨著社會經(jīng)濟的不斷高速發(fā)展，地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境遭破壞的現(xiàn)象愈來愈多，造成很多臺站停測、斷測的現(xiàn)象越來越嚴重，這方面的行政執(zhí)法工作量也越來越大。本文從地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護實際出發(fā)，就其中的幾個法律問題進行探討，以期為今后相關(guān)工作提出有效意見。

一、地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境的概念和范圍

《防震減災(zāi)法》第92條第一款、第二款分別就地震監(jiān)測設(shè)施、地震觀測環(huán)境做了規(guī)定。《地震監(jiān)測管理條例》第16條中對地震監(jiān)測設(shè)施進行了列舉介紹，其他更詳細的規(guī)定見于各省的省法規(guī)、省條例，如《甘肅省地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護規(guī)定》第2條。綜合之，地震監(jiān)測設(shè)施是指包括地震臺站監(jiān)測設(shè)施、地震遙測臺網(wǎng)設(shè)施和其他地震監(jiān)測設(shè)施。地震觀測環(huán)境是保障地震監(jiān)測設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的空間范圍 。關(guān)于地震監(jiān)測信息所要求的地球物理場、地殼形變場、地應(yīng)力場、地球化學(xué)場觀測環(huán)境保護范圍，詳見《地震標準匯編2009》相關(guān)規(guī)定，此處不再贅余。

二、現(xiàn)有地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護的法律依據(jù)解析

關(guān)于地震監(jiān)測設(shè)施、觀測設(shè)施保護的現(xiàn)有立法分布在憲法、法律、行政法規(guī)和省法規(guī)、省規(guī)章中。《憲法》第12是對社會主義公共財產(chǎn)保護的規(guī)定，地震監(jiān)測設(shè)施是屬于公共財產(chǎn)，憲法中綱領(lǐng)性地對其保護做了規(guī)定。法律類的以《防震減災(zāi)法》第23、24、84、85條為主，《行政處罰法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等其他法律也為其保護做了相關(guān)規(guī)定。行政法規(guī)類的主要是《地震監(jiān)測管理條例》為主，其他相關(guān)行政法規(guī)做補充，如《國家重點建設(shè)項目管理辦法》。以下以法法律所禁止的行為為主線，對相關(guān)法律依據(jù)進行解析。

（一）禁止侵占、損毀、拆除或擅自移動地震監(jiān)測設(shè)施

《防震減災(zāi)法》第一款對此做了原則性的規(guī)定，并規(guī)定了縣級以上地方人民政府負責(zé)地震工作的部門或者機構(gòu)確保地震監(jiān)測設(shè)施正常運行的義務(wù)。

（二）禁止破壞地震觀測環(huán)境

《防震減災(zāi)法》第23條第二款對此作了原則性的規(guī)定，并規(guī)定了國務(wù)院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)會同有關(guān)部門，按照相關(guān)規(guī)定劃定地震觀測環(huán)境保護范圍，并納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的義務(wù)。

（三）新建、擴建、改建建設(shè)工程禁止破壞地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境

《防震減災(zāi)法》第24條對此類行為做了相關(guān)規(guī)定。其中該條中的國家重點工程，按照《國家重點建設(shè)項目管理辦法》之相關(guān)規(guī)定來判斷。國家重點工程建設(shè)因任何原因受到影響都會對國家和社會產(chǎn)生不利影響。因此，在建設(shè)國家重點工程時，確實無法避免對地震監(jiān)測和觀測環(huán)境造成影響的情況下，可以允許采取相應(yīng)的補救措施。該補救措施分為兩類：第一類是增建抗干擾設(shè)施，這類措施不需要對原監(jiān)測設(shè)施進行拆建、重建，在原地對原有地震監(jiān)測設(shè)施增設(shè)抗干擾的手段；第二類是新建地震監(jiān)測設(shè)施，是對原地震監(jiān)測設(shè)施進行拆遷，異地重建。究竟采取哪一種措施來保護地震監(jiān)測設(shè)施，保障地震監(jiān)測環(huán)境，由有關(guān)地震工作主管部門或者機構(gòu)，根據(jù)實際情況確定。

對任何法律行為的約束其最后實質(zhì)執(zhí)行都落到法律責(zé)任上，《防震減災(zāi)法》第84、85條都是對地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護的法律責(zé)任規(guī)定，具體有行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

三、目前地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境法律保護中存在的問題

（一）法律空白

任何行為的規(guī)范，首先對其范圍的定義非常重要。地震監(jiān)測設(shè)施的定義和保護范圍非常明確，容易辨析。地震觀測環(huán)境是一個相對性的概念，按照《防震減災(zāi)法》所解釋是指保障地震監(jiān)測設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的空間范圍。該空間范圍分為兩類：

1. 國家標準有規(guī)定的。國家有關(guān)標準規(guī)定了最小距離劃定的，《防震減災(zāi)法》第23條，《地震監(jiān)測管理條例》第27條規(guī)定由縣級以上人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)及其他相關(guān)部門共同劃定。目前國家已經(jīng)發(fā)布的標準有GB/T1953.1-2004《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求第1部分：測震》、GB/T1953.2-2004《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求第2部分：電磁觀測》、GB/T1953.3- 2004《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求第3部分：地殼形變觀測》、GB/T1953.4-2004《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求第4部分：地下流體觀測》。有關(guān)最小距離按照相應(yīng)的國家標準規(guī)定執(zhí)行即可，如鐵路運輸系統(tǒng)局地震臺站電磁觀測設(shè)施的最小距離規(guī)定中，軌道與地磁觀測點觀測儀器的距離應(yīng)不小于0.8KM。

2. 國家標準未作出規(guī)定的。國家標準的制定是需要經(jīng)過一段實踐經(jīng)驗的總結(jié)，然后經(jīng)驗總是具有“滯后性”，有些國家標準對地震監(jiān)測設(shè)施保護的最小距離尚未作出規(guī)定的，《地震監(jiān)測管理條例》第27條規(guī)定由縣級以上人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)會同其他相關(guān)部門，按照國家有關(guān)標準規(guī)定的測試方法、計算公式等，通過現(xiàn)場實測確定。但只有說通過現(xiàn)場實測確定，如何進行現(xiàn)場實測，如何對國家標準未作出規(guī)定的最小距離進行確定，相關(guān)確定程序在現(xiàn)有法律中找不到，是法律空白。而這個程序非常重要，沒有相關(guān)規(guī)定可能造成在地震觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法過程中執(zhí)法主體消極不作為，亂作為，標準劃定空間出入范圍過大，行政相對人對地震觀測環(huán)境保護范圍不明確造成的無法避免的破壞。endprint

（二）自由裁量過大

《防震減災(zāi)法》及《地震監(jiān)測管理條例》中關(guān)于地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護的法律責(zé)任有行政責(zé)任，民事責(zé)任和刑事責(zé)任。涉及地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護的行政處罰主要為罰款。《防震減災(zāi)法》第84條、85條對破壞地震監(jiān)測設(shè)施、危害工作環(huán)境的處罰對象為個人和單位，罰款的前提是“情節(jié)嚴重”，然而在《地震監(jiān)測管理條例》等其他法規(guī)中并未找到“情節(jié)嚴重”的相關(guān)界定標準，使得在執(zhí)法過程中出現(xiàn)自由裁量的情況。此外，對個人和單位的罰款區(qū)間分別為“兩千元以下”、“二萬元以上二十萬元以下”，區(qū)間過大，如何來上下浮動，出現(xiàn)自由裁量。

地震監(jiān)測預(yù)報是一項公益性的事業(yè)，而實際執(zhí)法案例中，很多建設(shè)工程也是公益事業(yè)，《防震減災(zāi)法》第24條中的“國家重點工程”大量存在，實際執(zhí)法中，以行政處罰結(jié)案的案例并不多，多為協(xié)商的“柔性”執(zhí)法模式，與相對人共同商討增建抗干擾設(shè)施或新建地震監(jiān)測設(shè)施，以行政監(jiān)督、行政指導(dǎo)、行政合同的方式結(jié)案。關(guān)于此類“柔性”執(zhí)法，我國法律相關(guān)規(guī)定較空白，有大量的自由裁量和談判空間，如雙方相對人不能很好地把握尺度，很容易滋生怠工、腐敗等問題。

（三）執(zhí)法隊伍不專業(yè)

地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護中涉及地震臺站、州（縣）地震局、省地震局、中國地震局職能部門寄有關(guān)科研院所。臺站是地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境遭到破壞時的第一知情者，然而很多臺站沒有相關(guān)的執(zhí)法人員，對相關(guān)法律法規(guī)不熟悉也是其管理短板，很容易造成“有法不依無人管，執(zhí)法不嚴無人管，執(zhí)法不糾無人管”的現(xiàn)狀，出現(xiàn)臺站人員與破壞地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境的相對人交涉無人理睬的尷尬狀態(tài)。目前臺站向省地震局、州（縣）地震局報告、轉(zhuǎn)接的執(zhí)法模式無法體現(xiàn)執(zhí)法的高效、便民。

（四）宣傳、預(yù)防不夠

地震監(jiān)測、預(yù)報是一項專業(yè)性很強的公益性活動，需要公眾廣泛參與。《地震監(jiān)測管理條例》第29條、30條規(guī)定設(shè)立明顯的標志標明地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護范圍，然而，很多公眾不知道保護其的緣由和重要性，這就要求地震部門在公眾宣傳上再下功夫。

地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境的保護涉及規(guī)劃、建設(shè)、國土資源等多個部門，地震部門對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的及時備案不夠，溝通不完全造成了很多工程建設(shè)在規(guī)劃、審批中沒有考慮到地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護的特殊要求，未領(lǐng)會防震減災(zāi)“以預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”的方針。

四、如何完善

（一）完善相關(guān)法律

法律本身具有滯后性的特征，建議在地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護相關(guān)法律空白的情況下，先以規(guī)范、制度或標準的方式避免法律空白和自由裁量過大帶來的弊端，等時機成熟時，已立法的形式再確定。如國家標準未做出規(guī)定的地震觀測環(huán)境保護的空間范圍在實際現(xiàn)場實測確定時，一般是由地震監(jiān)測環(huán)境保護標的地的縣級以上人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)會同同級建設(shè)、規(guī)劃、國土資源、水利、測繪等有關(guān)部門進行現(xiàn)場實測確定，實測流程如下：

1.選定權(quán)威專家組。一般由地震部門、相關(guān)部門共同商討選定權(quán)威組進現(xiàn)場實測。

2.儀器標定。進行地震觀測環(huán)境保護范圍劃定所用的測量儀器，均使用相關(guān)規(guī)定的標準儀器，在進行現(xiàn)場實測前，由專家組進行統(tǒng)一標定。

3.現(xiàn)場測量、收集數(shù)據(jù)。專家組依據(jù)相關(guān)標準規(guī)定的測試方法進行現(xiàn)場測量，收集相關(guān)數(shù)據(jù)。

4.專家計算得出結(jié)論。專家組通過現(xiàn)場測量、收集到相關(guān)因素的數(shù)據(jù)，依據(jù)相關(guān)標準定的計算公式進行計算，得出結(jié)論。

5.向相對人公布保護范圍。經(jīng)過以上程序進行測試、計算得出的觀測環(huán)境保護范圍，由縣級以上人民政府負責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)及其他相關(guān)部門共同認可后向相對人公布。

（二）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

加強臺站一線工作人員相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)，每個臺站至少配備兩名以上有執(zhí)法資格的執(zhí)法工作人員。加強與市、州（縣）相關(guān)執(zhí)法隊伍的建設(shè)，實現(xiàn)橫向、縱向的無空白、多層次鏈接的執(zhí)法。

（三）積極宣傳，努力預(yù)防

防震減災(zāi)是一項公益性事業(yè)，關(guān)系到每位公民的切身利益，各級地震工作主管部門或者機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，向公眾多渠道、多形式地宣傳，努力做到家喻戶曉。同時，地震工作主管部門或者機構(gòu)應(yīng)積極與當(dāng)?shù)匾?guī)劃、建設(shè)、公安等部門聯(lián)系，做好宣傳和預(yù)防工作。

（四）鼓勵科技創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各種城市建設(shè)對地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境的破壞在所難免，我們在做好地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護工作的同時，鼓勵加強科學(xué)創(chuàng)新非常有必要，提高地震觀測儀器自身的抗干擾能力，改進和提高在強干擾信息的處理方法和能力才能從根本上適應(yīng)越來越苛刻的觀測環(huán)境。

注釋：

張建毅主編.防震減災(zāi)法教程.北京：清華大學(xué)出版社.2014.61.

中國地震局.地震標準匯編2009（第一冊）.206.

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