立案登記制改革：成效、問題及對策
——基于對三地法院調研的思考

王亞新

立案登記制改革：成效、問題及對策
——基于對三地法院調研的思考

王亞新*

著眼于如何從有限的調查樣本推導出一般性結論這個方法論難題的解決，指出民事與行政收案的大幅度增加還不是實行立案登記制改革的最大成果。這項改革更為根本的積極意義在于使受理階段就開始從實質內容上限制當事人訴權的種種“理由”或“土政策”失去正當性，從而基本上解消了導致“告狀難”的大多數“關卡”。將推行立案登記制所面臨的課題區分為內在于這項改革自身的矛盾或結構性難點和技術層面的若干問題，并探討了可能的對策。

立案登記制 “告狀難” 民事案件 行政訴訟

自2015年5月起全國法院系統開始全面實施立案登記制改革，至今已有一年多的時間。①作為這項改革的基礎或一般背景，2014年的十八屆四中全會決議就已提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。”此后，中央全面深化改革領導小組第十一次會議于2015年4月1日審議通過《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，最高人民法院還據此制訂了《關于人民法院登記立案若干問題的規定》，為這項改革的具體實施提供了司法解釋的規范依據。關于筆者在立案登記制即將全面實施之際對這項改革的一個解讀，參見王亞新：《推進法治中國建設的重要一步》，載《光明日報》2015年4月16日。筆者在這項改革實施近一年的時間點上受有關方面委托，作為首席專家組成團隊，對這項改革的實施情況進行了調研。本次調研意圖在把握全國法院實施立案登記制改革前后受理第一審案件數量變化等一般資料的基礎上，針對調查對象地域的若干具體法院進行更深入細致的數據收集、訪談和實地考察，并把調查訪談的范圍擴展到當地律師協會、調解組織、行政復議機關和信訪部門等機構和個人。調查對象地域選取了A省、B直轄市和C自治區三個省、市、區。A省是經濟相對發達的東部省份，近年來全省法院年收案總量占到全國法院收案總量的十分之一左右；B市為我國唯一位于中西部的直轄市，經濟發展迅速但城鄉地區差異較大；C區則是我國西南部以農業為主、工業化和城鎮化的發育均相對受限的地區。這三個省市區基本能夠反映我國“經濟發達/欠發達”、“城鎮化工業化程度較高/農業為主”、“法院歷年收案較多/較少”等情形并存的地區發展不平衡狀況。通過這項調研活動，我們期待對以下一系列問題提供自己的解答：立案登記制改革已取得什么樣的成就、預期的目標是否大體實現？實施過程中積累了哪些經驗、有了什么教訓或遇到怎樣的難點或“短板”？如何應對改革的“短板”或可以提出哪些對策？本文立足于實地調查取得的詳實數據和豐富事例等第一手資料進行分析。希望能夠比較完整地描繪立案登記制改革在司法實踐中運作的真實狀況，總結歸納推行這項改革遇到的難點，并對其中的重要問題進行探討分析，提出相應的政策建議或完善的方案。②關于從立案審查制轉向立案登記制的理論問題及實踐中的難點，這項改革全面實施以后發表的不少文章都有涉及，但基于實證調研的成果仍比較少見。作為有代表性的相關文獻可參見，陸永棣：《從立案審查到立案登記——法院在社會轉型中的司法角色》，載《中國法學》2016年第2期；蔡虹、李棠潔：《民事立案登記制度的法理省思》，載《法學論壇》2016年第4期；唐力、施高翔：《我國民事訴訟程序事項二階化審理構造論——兼論民事立案登記制的中國化改革》，載《法律科學》2016年第5期，等等。

立案登記制改革涉及到法院受理的五大類案件。其中的刑事自訴案件、國家賠償案件也因這項改革的推行，在各地的許多法院都有較大幅度的增長，其效果及意義值得重視。不過，由于這些類型的案件絕對數十分有限且限于篇幅，本文以下將不再涉及，而把考察的對象主要集中于民事和行政兩類一審案件的受理或立案。

一、立案登記制的含義及案件受理數的增加

將原來實行的立案審查制改為立案登記制，意味著對于原告提交的訴狀及其相關材料只做形式性審查。除極少數特殊種類的起訴外，只要符合法律上對起訴的形式要求，原則上都予以立案，僅在形式不符合法律規定時才以一次性明確告知需修改補正的地方和期限的方式要求原告補正。如果補正符合要求則予以立案，對于當事人堅持不補正或補正不符合要求仍堅持起訴的，作出不予受理的裁定或決定。比較立案審查制和立案登記制二者的特點，前者是原告提出訴狀后，法院首先對這種單方提出的材料進行審查把關，經受理立案送達被告，才形成“兩造對立”的訴訟格局，且由法院單方面進行的立案審查往往基于具有實質性內容的條件；而立案登記制的特點則是法院對于原告提交的訴狀原則上都予以登記，在送達到被告之后，由被告對原告的起訴是否滿足應當進入實體審理的條件提出辯駁意見，形成兩造“攻擊防御”的爭議局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，對案件是否符合這些實質性的訴訟要件進行審查。這樣的立案程序中所謂“登記”有兩層意思，一是指接收原告當事人提交的訴狀予以登記，另一則是指在法定期限內進行審查并予以立案。由于對絕大多數起訴都能夠做到當場立案，兩層意思幾乎同時達成，就是立案登記制最理想的狀態。如果登記后在法定期限內仍不能判斷是否符合法律規定，也必須對起訴予以立案，此后經審查如判斷不能滿足法定起訴條件，還可裁定駁回起訴。

根據相關文件及規定，我們把這項改革的主要內容歸納為以下的流程圖。

從實地調研的情況來看，各地法院基本上都按照中央的改革部署自2015年5月1日起在本轄區內全面推行了立案登記制。還有少數法院主動汲取十八屆四中全會決議相關內容，在更早的時期就開始自行試水這項改革。如B市某區法院自2014年4月即已先行實施立案登記制。三地的高級人民法院高度重視，均根據本地實際情況就實施立案登記制改革制訂了相應的程序或操作規則。在這項改革啟動前后，許多法院進行了把立案大廳改造為訴訟服務中心等“軟硬件”升級的工作。我們走訪的法院立案大廳看到的情況表明，當事人提起訴訟的環境普遍改善，窗口的服務更加便民，起訴的程序趨于透明。根據三個調研省區高院提供的數據，原告起訴當場就得到登記立案的比例與改革前相比有較大程度的提高。當場登記立案率在A省為97.79%，B市為99%，C區略低，但是也超過了90%。最高人民法院公布的數據則表明，立案登記制改革實施以來全國法院的當場登記立案率平均已達到95%。另從在法院內外的座談訪談等了解到的信息來看，法院已不會在登記階段汲汲于起訴條件的實質性審查，也很少再于技術性的枝節上糾纏難為當事人及其代理人，“立案難”的問題基本解決，當事人在這個方面的“獲得感”比較普遍。例如在A省據一位受訪的律師介紹，他代理的一個涉及公司解散的商事案件，多年來起訴了若干次，反復與法院溝通都沒有得到立案，但2015年5月1日以后再次提起訴訟，很快就被法院受理了。

立案登記制的運行示意圖

這種情況反映到相關數據上，還體現為自改革實施以來各類案件受理數的大幅度攀升。首先，從全國的情況來看，立案登記制實施的2015年，法院系統受理案件數量有較大增加已成不爭的事實。據最高人民法院相關部門于2016年3月公布的數據，2015年全國法院新收各類案件17659861件，同比上升22.81%，新收增幅為近10年來最高。新收案件中，各類一審案件數量達到11444950件，同比上升20.6%。新收一審案件中，占9.84%的刑事一審案件1126748件，同比增長8.29%，屬于穩中略升；占比為88.23%的民商事一審案件10097804件（一審二審再審總計新收11044739件，同比增長21.8%），考慮到本身的案件基數，絕對數的增加很明顯；僅占1.93%的行政一審案件220398件，同比增長上升55.34%，增幅最大、增量也很可觀。新收各類執行案件4159949件，同比增長32.55%，其中新收民商事執行案件為3496716件。③關于全國法院的相關數據，參見最高人民法院研究室：《2015年全國法院審判執行情況》，載《人民法院報》2016年3月18日。可以發現，以往被抱怨“告狀難”較集中的民商事案件和行政案件均出現了較大幅度的收案增長，許多以前往往被法院“關在門外”的案件也能夠順利進入訴訟程序，“告狀”或立案困難的現象就基本面而言已經消失。

與全國的法院一般情況相比，作為調研對象的三地中，收案規模常年最大的A省法院2015年收案增長率低于全國平均水平，但B市法院、C區法院的增長率均高于全國平均水平。與全國情況一致的是，三地新收民事案件、執行案件對收案增量的絕對數貢獻最大，行政案件同比增長幅度最大。比較意外的是，A省法院行政收案增幅不僅低于全國的平均水平，也低于同期本省民商案件、執行案件新收的增長比例。據當地受訪者的說明，這是因為該省法院系統從來就是全國法院受理行政訴訟案件的先進或典型，以前對于此類案件的受理也沒有刻意抑制，所以才未因立案登記制改革出現收案“暴漲”的現象。C區法院的行政案件收案比例則基本和全國平均水平持平，B市法院的行政案件收案比例遠遠超過了全國平均水平。

關于全國和三地法院2015年受理案件、尤其是民事、行政和執行案件的情況，可參見下表。

全國及調研省區法院2015年新收案件情況

我們在調研省區發現，民事案件雖然增加的絕對數最大，增加的幅度也相當可觀，但并不一定自2015年5月立案登記制正式開始全面實施時才明顯地表現出來，民事收案數量的增加是近一兩年來的一般趨勢。我們認為這主要是因為，從十八大四中全會明確提出立案登記制改革的任務以來，法院系統普遍對決策層解決人民群眾“告狀難”問題、切實保障當事人訴權的決心或政治決斷有了更為清醒的認識和充分的思想準備。在抱怨立案困難的呼聲相對集中的民商事領域，過去就一直存在如建立以方便當事人為宗旨的訴訟服務中心等意在緩解“告狀難”的種種改革嘗試。2015年5月以前又有一些法院主動開始新一輪立案改革試點，其他法院的民事案件起訴與受理實務在審查上也逐漸趨于寬松。此外，最近幾年來經濟發展速度減緩，有些地方甚至出現較明顯的經濟下行趨勢，結果導致勞動爭議、民間借貸資金鏈斷裂及其他合同糾紛等社會上的糾紛發生絕對數增加。這些因素與法院逐步放寬受理民商事訴訟案件的審查條件、降低糾紛進入訴訟程序的“門檻”等傾向疊加，也反映到民事收案數的增長之中。對于主要以民事裁判文書為依據的執行案件收案增加的現象，亦應以經濟形勢的影響作為背景才容易加以理解。

立案登記制改革在全國正式開始實施帶來的最大沖擊，主要還是體現在行政訴訟領域。在決策部門有關立案登記制的改革方針指引下加以修訂的行政訴訟法，還適當擴大了行政訴訟案件的收案范圍。這也成為當年行政訴訟案件收案數量大增的一個重要因素。在調研省區中，除A省存在上文已經涉及的特殊情況因而行政案件的增長并不十分顯著外，B市與C區兩地法院一審行政案件的收案數量則以2015年5月1日為界呈現出“爆發”式的攀升。B市法院系統從5月以后逐月受理的行政案件數量比此前都有從40%或50%到數倍的增加。例如，該市中心城區法院自2015年5月1日至年底受理的一審行政案件數量比同期增長了76%；最為突出的是一個郊區法院2015年5～8月受理一審行政案件量同比增長幅度高達1018%，全年同比增長544%。C區法院5月以前一般每月受理兩三百件行政案件，但5月到7月受理的一審行政案件則達到五、六百件，此后雖有回落，但都保持在三、四百件的高位。其中作為自治區首府的市兩級法院自2015年到2016年2月受理的一審行政案件比起同期來有高達138%的增長。總的來看，因立案登記制的實施，2015年全國法院受理的一審行政案件比上一年增長近56%，作為調研省區法院的同一數據，B市增長82%、C區增長54%、A省也有14%的增長。

不過，我們在調研中看到的另一個顯而易見的事實，就是收案數量的增長比率在不同地區分布得很不平衡。一般說來，民事案件的增長在省會城市或者直轄市主城區所轄法院表現突出，但到了位于小城鎮或農業地區的法院則增長十分有限。在A省的省會城市中級法院舉行的座談會上，某個較邊遠的基層法院甚至表示2015年其民事收案數量反而略有下降。即使總體增長幅度很大的行政案件，在轄區內行政機關較少的法院如A省某開發區或C區邊遠地區某些縣的法院，往往就只有少量的增加了，因為行政訴訟級別管轄的調整也有的法院行政收案還出現略有下降的情況。考慮到全國范圍內千差萬別的實際情況，相信這種不平衡具有相當的普遍意義。另一個值得注意的現象是，隨著案件受理數量的大幅增加，不予受理裁定（不予立案決定）、駁回起訴裁定的數量也有較大幅度的增加。例如A省全省法院的統計表明，民事案件不予受理裁定增長了154%、行政案件不予受理裁定增長了201%；B市全市法院的統計表明，2015年5月至年底行政案件不予受理裁定263件，同比增長426%。當然，這些裁定從絕對數量來看仍然有限。不過，對于這個現象應做積極的解讀，即給以書面的裁定相對于立案登記制改革前曾經出現過的不受理卻又不出裁定、不給理由等不規范做法相比，不僅符合法律規定，也意味著為當事人提供了便于提起上訴等訴權的程序保障。

二、改革取得的成效

無論如何，對立案登記制改革實施以來取得的成效進行評估，必須充分顧及并設法解決如何從有限的調查樣本推導出帶有一般性的結論這個方法論難題。僅從局部的現象或根據有限的數據做機械推論是不可靠的。深入分析現象、數據等第一手資料所顯示的因果聯系，并且努力洞察其背后的深層機制乃至規律，才有可能作出實事求是、恰如其分的評估。

基于這樣的理解我們認為，立案登記制改革推行近一年，帶來民事和行政案件一審收案數大幅度的增加雖然顯而易見，卻不應僅將此視為這項改革最主要的成果。法院對起訴條件的審查由實質性改為形式性，幾乎相當于在登記與立案之間劃上等號，其更加根本的積極意義在于基本上解消了受理階段就開始從實質內容上限制當事人訴權的“關卡”，也大體上消除了種種名目繁多在技術或細節上“刁難”當事人的“土政策”或借口。就民事案件的受理而言，從“年底不收案”的所謂慣例到以訴狀不規范、材料不具備為由反復讓原告往返法院卻遲遲難以受理等等以前可能在某些時期、某些法院司空見慣的現象，在立案登記制改革推行以后就很難獲得正當性，或者說可能給仍舊打算這樣操作的法院人員帶來巨大風險。當然不是說各地法院的立案操作上完全不再存在類似問題，下文還將對此具體分析。但是在立案登記制改革展開的大背景下，此類問題已真正成為程序操作改善進程中的“細枝末節”，而不再構成立案實質審查給當事人行使訴權設置的內在障礙。在“方便法院”還是“方便當事人”這個圍繞訴權經常發生矛盾沖突的選項上，天平開始真正向著“方便當事人”的一側傾斜。這才是立案登記制改革為當事人帶來“獲得感”的最突出體現。

同時，以前曾造成法院在案件受理上采取猶豫態度的一個重要因素，即所謂“誰家的孩子誰抱走”，一旦起訴得到受理今后任何可能與此相關的信訪都將由法院負責承擔該案件受理與信訪負擔之間的牽連，該情況在包括信訪制度在內的一系列司法改革背景下也大體消解。這一點意味著在很大程度上去除了法院尋找種種理由輕易不予立案的動機，也在一定范圍內促進了原來“信訪不信法”的當事人從信訪轉向行使訴權的法治軌道。從在調研省區進行訪談的情況來看，B市和C區兩地都出現了較為明顯的“信訪轉訴訟”現象，體現在數據上則為訴訟案件增加的同時，2015年的信訪數量相比同期有從7%到近13%的下降。

與民事案件相比，行政案件的立案受理不僅呈現出高達50%到數倍的漲幅，而且大量行政性糾紛進入訴訟程序也有著更加特別的重大意義。自從1990年我國制定行政訴訟法，歷史上破天荒地引入這項“民告官”的制度以來，雖然也有過案件受理數增長較快的時期，但總的來看其發展受到種種制約，近若干年來法院在第一審程序受理的這類案件數量始終徘徊在每年十余萬件左右。與此相應，據2014年修訂行政訴訟法時權威部門透露的信息，目前我國每年涉及行政爭議的信訪案件達到400萬至600萬件之多，遠遠超過行政訴訟案件和行政復議案件的數量。④參見孫乾：《“民告官”信訪案件年超400萬件，遠超行政訴訟案》，載《京華時報》2014年11月5日。由于法院對于自身與行政機關之間關系的考量，有時就是由于來自于黨政領導的直接干預，許多“民告官”的起訴明明符合法定條件卻不能得到受理，或者即便受理也盡量通過動員撤訴或調解等協調的方法處理，一度成為不少地方司空見慣的現象。立案登記制改革帶來行政案件收案數急劇增加，意味著對這種低迷徘徊狀態的重大突破或沖擊。法院不能再以實質性審查為借口把符合法定條件的行政案件關在門外，也不再方便或者有恃無恐地采取如“不收材料、不予答復、不出具法律文書”等違反程序規范的辦法。同時，法院能夠放心地受理這類案件，還與十八大三中全會以來中央提出的諸如地方法院人、財、物由省級統管、設置跨行政區劃的法院并調整跨區域的管轄等改革緊密相關。這些改革在某種程度上都可以理解為有利于排除外部對法院處理案件的干預，屬于能夠給立案登記制的推行創造條件的配套措施。尤其是2015年3月30日中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的紀錄、通報和責任追究規定》的重要文件，要求對干預司法的行為實行“全程留痕”。⑤相關消息可參見2015年3月30日新華社電、同年3月31日《光明日報》等媒體報道。對于立案登記制改革尤其是行政訴訟案件的受理來說，防止領導干部干預司法的這項制度構成了一道有效的“防火墻”或者“高壓線”。這些不同改革之間的聯動或者相互支撐，可以理解為在走向“法治中國”的建設進程中能夠發揮作用的有效機制，對其潛在的重大意義怎樣估價都不會過度。

根據我們在調研省區的觀察，行政案件受理數量的大幅度增加還給行政復議制度等相關執法領域帶來良好的影響。無論在三地的何處，我們都了解到法制辦等政府有關部門履行的職責中，以前通常量都很小的行政應訴案件數已開始超過了傳統的行政復議。在B市和C區，我們訪談的政府法制辦工作人員表示，正是因為司法審查的“倒逼”機制，自立案登記制改革實施以來，隨著行政訴訟案件受理數和行政機關應訴的大量增加，行政復議程序自身的糾錯率上升，行政機關辦理的復議案件質量開始有明顯的提高。而政府對于法制辦等部門的重視程度，包括在人、財、物等方面給予的支持等，與從前相比也有了一點“不可同日而語”的感覺。

三、民事訴訟領域遇到的問題及可能的對策

立案登記制改革的推行在取得上述成績、發揮了保障當事人訴權作用的同時，也伴隨著若干難點或問題。為了更具建設性地考察改革的問題或難點這個方面，有必要先對內在于改革的矛盾悖論或改革必然帶來的代價等性質的問題與操作過程中可以逐步完善的問題；根本性、結構性的問題與技術性、支流性的問題；改革自身的問題與其他因素配套或因外部關系引起的問題等“二項對立”的命題進行區分。

作為內在于立案登記制改革的一個悖論或矛盾，就民事案件而言，首先可以指出的是這項改革的宗旨在于最大限度地開放權利救濟渠道，降低案件受理的“門檻”，減少當事人行使訴權付出的成本。用一句話講就是盡可能讓法院“敞開大門”，讓社會上發生的民事糾紛只要符合起訴條件都能夠“細大不捐”地進入訴訟程序。而這樣做的結果必然是訴權得到切實保障的同時也有許多日常生活中瑣細零碎的糾紛涌入法院。其實，我國社會從傳統上看，與西方封建社會相比在很早的歷史階段即已形成人際關系濃密卻又極富于流動性，因而“摩擦系數”很大但各種靈活多樣成本低廉的糾紛處理解決手段亦非常發達的特點。盡量向所有人低成本地提供糾紛解決的公共服務，也是公權力“親民、便民”獲得民心的一種重要的正當性依據。就目前的社會治理方式來看，還不可能改變這種“摩擦系數”大導致從細碎糾紛到較大沖突隨時隨處易于發生，而相當一部分的這些糾紛必須由司法來吸收的現實。不僅立案登記制，包括2007年以來大幅度降低訴訟費用、多種伴隨著糾紛涌入法院效果的立法修訂等改革動向，其實都體現了盡可能讓所有人都易于利用司法服務的公共政策。從比較法的角度看，應對大量糾紛涌入法院的一種制度安排就是程序分化或司法的分層，如從普通法院的訴訟程序分化出家事法院、勞動法院、小額法院等多種所謂“限權”法院的特殊程序。但我國缺乏采取這種制度安排的傳統，程序分化尚在探索過程之中。⑥關于民事訴訟制度上和實務中程序分化的概念及功能，參見王亞新：《民事訴訟法修改中的程序分化》，載《中國法學》2011年第4期。另一方面在我國歷史上，司法服務向一切糾紛開放的公共政策總是與社會自身處理消化絕大部分日常生活中瑣細糾紛的機制緊密聯系。目前仍有部分地區法院的民事收案數量變化一直不大，或許就是這種機制的體現。不過在城市化、工業化程度較高的地方，在法院“案多人少”的同時，重構社會自身處理消化糾紛的能力或者多元化糾紛解決機制的建立卻日益成為一個緊迫的議題。在這種情況下，加上法院正在逐步推行指向職業化的法官員額制改革，實行立案登記制放開收案帶來的瑣細案件增加在部分地區的法院構成了較大的壓力。

面對這種壓力或者為了消解立案登記制改革伴隨的這一內在矛盾，眼下最為直接的應對策略就是實行案件分流，并切實建立健全能夠在訴訟程序內外有效銜接的多元化糾紛解決機制。關于這一點存在著基本的共識，最高人民法院制訂的《關于人民法院登記立案若干問題的規定》第15條也明確規定在進行立案登記制改革的同時要推動多元糾紛解決機制的發展。就我們了解的情況來看，調研省區三地的基層人民法院均在這方面做了一定努力。最常見的方式是引入人民調解組織進駐法院訴訟服務中心、設置律師代理申訴接待窗口等展開訴訟咨詢，法院則引導訴前調解、訴訟委托調解以及對調解協議的司法確認。其中A省的法院和地方政府普遍對這些工作尤為重視，提供了比較充足的經費和人力保障，取得的成效較為明顯。不過，由于前些年的司法政策過于強調“調解優先”，在促進非訴訟的糾紛解決這方面也出現過某些偏差。部分法院對于立案受理階段的案件分流或訴前調解等設置了過高的考核指標，結果導致一些當事人對自己的起訴因反復調解而遲遲不能得到受理，或者對立案階段事實上被前置了法律外的程序環節表示不滿或抱怨。這些也反映為對“告狀難”的抱怨在實行立案登記制改革之后形成反彈，尤其隨著訴前調解率等指標的逐漸淡化，以及訴前調解成功而未轉化為法院調解、司法確認裁定即不被納入司法績效統計等問題的出現，就表現為案件分流不足和訴前調解、立案調解等多元化糾紛解決在一定程度上的萎縮。發展多元化糾紛解決機制的目標之一原本在于緩解“案多人少”的矛盾，但從調研實踐來看卻出現了相反的情形，即在案件分流多元解決方面做得較好的往往是一些收案量不那么大的法院。一些案件壓力大卻又明顯缺乏人手的法院受制于有限的時間和精力，反而無暇顧及多元化的糾紛解決。我們還在B市某基層法院聽到抱怨，由于當地勞動仲裁機構對立案登記制改革的誤解，認為未經仲裁的勞動爭議反正法院都必須受理，因而更頻繁地采取不予仲裁的不作為方式把部分本該由仲裁處理的勞動案件推給法院；多個受訪的基層法院反映，因有意無意地依賴法院立案，當地公安交警隊對輕微交通事故糾紛的調解力度也有所下降。這些情形也從一個側面說明了在社會上廣泛形成真正重視多元化糾紛解決機制建立健全的一般意識可能遇到的困難。

這樣看來，如何不致讓當事人重新產生“告狀難”的感受及抱怨，又能夠促使其盡可能地利用訴訟內外多元化的糾紛解決機制，構成繼續推行立案登記制改革必須面對的一個兩難問題。我們認為，一方面，決不應該回到重新設置訴前調解率等考核指標，結果是不得不或隱或顯地對當事人的意愿強加干預，事實上造成拖延阻礙立案的舊路。另一方面，從程序分化、案件分流的規律入手，可規定對牽涉婚姻家庭的案件、勞務糾紛或未經仲裁的勞動爭議、物業糾紛、水電氣、供暖及電訊等收費糾紛、小額訴訟案件等若干往往比較瑣細零碎、特別適合于“繁簡分流”的案件種類試行調解前置。可以采取“案多人少”壓力突出的部分法院先試先行，再以程序規則或地方法規加以規定等做法，最終應當在立法層面形成制度。與此相應，政府必須對通過多元化糾紛解決的社會治理負起責任，投入必要的資源加快建立健全多元化糾紛處理解決機制的步伐，大力促進全社會對這種機制的重視和參與。法院自身除在建立健全多元化糾紛解決機制的進程中發揮主導性作用外，還應在案件“繁簡分流”的基礎上繼續探索家事、勞動、公司等專門程序分化的途徑，并妥善處理法官員額制改革中職業化指向與處理消化大量日常生活糾紛的任務之間潛在的矛盾。

四、行政訴訟立案的難點

立案登記制改革所面臨的另一個根本性難點，則主要與行政訴訟案件相關。就我國的現實情況而言，同樣作為公權力，司法與行政相比卻顯然不在同一個量級，而且這種力量對比高度不均衡的態勢在可預見的未來也不會有根本的改變。立案登記制改革的推行對于行政訴訟領域來說，意味著適當地強化了司法審查對于行政權力的制約作用，結果是以前不易為法院所受理的許多行政案件進入訴訟程序。根據過去的經驗，如果法院受理了不易解決的行政案件，受制于與行政機關“彼強此弱”的關系，常見的處理往往是通過種種方式的協調設法說服原告撤訴，甚至于在并非被告真正有理的情形下仍然作出原告敗訴的判決。但是，從2015年有關全國行政訴訟案件的統計來看，實行立案登記制改革的這一年來在一審行政案件受理數增長55.34%的基礎上，作為被告的行政機關一審敗訴率卻達到13.78%，與此前這項數據多停留在一位數上的趨勢形成鮮明對比。同時，一審行政案件的撤訴率從上一年度的30.23%降為21.35%，亦反映出法院并未刻意回護作為被告的行政機關。⑦參見何海波：《從全國數據看新〈行政訴訟法〉實施成效》，載《中國法律評論》2016年第2期。法院行政審判的這種表現可圈可點，與上文所述立案登記制改革推行以來在行政訴訟領域取得的成績相為表里而令人振奮。

不過，我們在各個調研省區都發現，不少行政案件雖然收了進來，但如何處理出去卻依然使法院感覺十分棘手，采取各種辦法避免讓行政機關“感覺難堪”仍是一般的傾向。作為這樣的辦法之一，行政案件受理之后再以裁定駁回起訴的情形，在調研省區三地都有比較明顯的表現。例如C區2015年受理的行政案件中有646件以裁定駁回起訴，與上一年度的278件駁回起訴裁定形成鮮明對比。B市第一中級法院2015年5月1日至年底受理451件行政案件，而裁定駁回起訴的有121件，與2014年的11件裁定相比增長了十余倍。對于這種現象有兩種能夠同時成立的解讀。一種是相對于以前輕易把起訴的原告“關在門外”，或者甚至不收訴狀、不說理由、不給裁定的做法而言，立案受理后予以裁定駁回在行政訴訟領域同樣是一種程序上的重大進步。不過在另一方面，很難說所有以裁定駁回的起訴都屬于不該進行實體審理，或者說原告完全缺乏勝訴機會的案件。這樣的觀察同樣能夠適用于不少以原告撤訴或者被告勝訴而告終結的行政訴訟案件。與民事案件相比，行政案件容易帶來對法院與作為被告的行政機關“官官相護”的疑問或抱怨之根本原因，就在于上文所述的兩者之間力量對比明顯的不平衡。立案登記制改革在某種意義上正是試圖適當平衡這種力量對比關系的一個重大舉措，而且改革的推行在行政訴訟領域帶來的重大沖擊說明，這項改革已經初步達到了頂層設計的初衷。不過又必須看到，立案登記制改革不可能從根本上改變我國目前公共權力配置的基本態勢。或者不妨說，這一改革促進司法審查對行政權力的制約已差不多到達了其能夠發揮作用的最大范圍，但離司法與行政之間良性的制衡又相互促進這種理想狀態還有很長的路要走。事實上，僅憑立案登記制一項改革“單兵突進”去達成這樣的目標也不現實。因此，我們認為今后必須注重配套的改革措施，在跨地域實行案件管轄的法院設置、司法機關“人、財、物”與地方脫鉤而由省級統管、切實杜絕領導干部干預案件等等改革都取得實質性進展之后，立案登記制才能更加充分地發揮通過保障當事人的訴權以制衡行政權力的濫用等重大功能。只有到了司法審查真正成為促進依法行政的有效方法和強有力的支撐那樣的階段，才能夠說建設“法治中國”的大業進入了嶄新的歷史階段。

五、有關改革的若干技術性問題

上述的兩個難點都可以算內在于立案登記制改革本身的全局性、根本性問題，以下針對這項改革涉及到的若干技術性問題稍加討論。

首先是立案登記制改革可能引發“濫訴”的問題。關于何為所謂“濫訴”的概念或定義，在民事訴訟中主要表現為虛假訴訟，涉及到對這種行為的防范及遏制，而在行政訴訟中則多指“惡意訴訟”或“輕率訴訟”的現象。從項目組調研了解的情況來看，普遍的反映是民事訴訟中對于何種起訴可定義為“虛假訴訟”很難作出判斷，也沒有聽到調查對象法院在立案環節發現有虛假訴訟的事例。由于典型的虛假訴訟，如雙方串通虛構案件事實侵害公共利益或第三人利益以牟取不法利益等情形一般都很隱蔽，即使到了審理階段乃至結案后也往往難以發現，在立案環節“隱而不顯”無法察知是很正常的現象。在這個階段法院立案人員能夠做的，主要就是有疑問時注意觀察掌握一些“蛛絲馬跡”，并將這種信息在法院內共享，尤其是加強與立案后進行審理的法官溝通。

在行政訴訟領域，我們在各地都聽到了有關“濫訴”的反映，即有個別當事人或小群體反復提起如信息公開等類型的訴訟，其數量可達到數百起的規模。法院往往對其提起的大部分訴訟都采取裁定不予受理或駁回起訴的處理，也有少數起訴被判決駁回。關于行政訴訟的濫訴問題，可以某一法院的兩名當事人為例稍作分析。這兩名當事人作為原告向法院頻繁大量地提起主要訴求為信息公開的行政訴訟，法院以其主觀上存在非法目的（利用法院調查取證、向行政機關施壓、干擾行政執法、追求更優的補償利益）為由認定為是濫訴行為，最終裁定駁回起訴，并且嚴格限制其再次提起類似的信息公開行政訴訟。這樣處理就個案的特定情況而言，或許存在相當的合理性。但我們認為需要注意的是，行政機關有依法行政的義務，人民群眾有監督政府依法行政的權利。某些信息（例如拆遷行為），行政機關有義務依申請向利害關系人公開，原告作為直接的利害關系人（例如被拆遷人），享有知情權，享有申請信息公開的權利；某些信息（例如政府部門、領導個人的職能分工），行政機關更是有義務主動向社會公眾公開，原告作為社會公眾的一員，自然也有權利申請公開這些信息。兩名當事人提起的訴求中，有些是不合理的（例如公開所謂“官員包二奶”情況、公開法官司法考試的成績等），有些卻是合理的。如果僅以當事人可能出于主觀上的不當目的，就對具體訴求不做甄別、不加區分地認定為是濫訴行為而不予受理、駁回起訴，甚至對其科以制裁、處罰，限制當事人之后的訴權，就有失當的危險。例如行政機關沒有公開依法應當向社會公眾主動公開的信息，當事人以其作為社會公眾的一員提起信息公開訴求、要求信息公開，應當屬于有利害關系，即使其可能具有其他目的，也不應否認這一訴請本身具有訴的利益或帶有一定的公益性。法院有必要在當事人的起訴目的是否合法、是否足以造成擾亂行政工作秩序的后果和具備訴的利益之訴訟請求對于建設法治政府、“倒逼”政府依法行政具有的積極意義等因素予以綜合的考量。對于原告提起的訴請要有所區分，對于合理的申請和起訴應積極地回應或受理，對于不合理的訴請也應明確告知或予以駁回。在此基礎上，對當事人仍反復、大量地提起訴訟的情形，才有認定為濫訴的余地。

立案登記制改革牽涉到的另一技術性問題主要和起訴與受理程序的具體操作及其逐步的熟練完善相關，包括一系列的細節。⑧關于立案程序的具體操作及立案庭和審判庭銜接過程中可能出現的問題，也有文獻從若干法院制訂的實施細則角度進行了討論。參見曲昇霞：《論民事訴訟立案登記立案的文本之“困”和實踐之“繁”》，載《法律科學》2016年第3期。因此以下無法一一列舉并展開各別的詳細分析，而只能約略涉及。在改革以前的立案程序操作中，圍繞諸如起訴資料的接收和紀錄、確認當事人信息及送達地址、訴狀補正的告知方式、訴訟費的繳納等等程序或手續的細節，當事人或其代理人與立案庭窗口人員之間就經常發生意思溝通上的問題乃至障礙，以致于一些當事人將這些細小的矛盾摩擦視為“告狀難”或“立案難”的一種表現。在立案登記制改革實施以后，很多這樣的瑣細問題得到了解決，但因新的操作方式需要磨合并逐漸提高熟練程度，仍有一些技術性的問題“依然如故”或“改頭換面”地表現出來。例如，立案登記制的程序設計上并沒有將交納訴訟費作為案件登記受理的前提條件，調研省區的各個高級人民法院制訂印發的實施細則也都強調了這層意思。但是在實務中，有的基層法院卻還在將預交訴訟費作為發給案件立案受理通知書的前提，認為立案后因原告不繳納訴訟費“按撤訴處理”比較麻煩，還是“不交費就不立案”的做法在操作上更為方便。而且有時當事人因繳費手續的不方便而未及時繳納訴訟費，也可能造成在未能順暢立案上責任所在的模糊和相互指責。類似這樣的問題，都有可能通過法院內部加強督促管理和程序操作逐步熟練而走上正軌。此外，項目組在調研過程中還發現，若干基層法院的民事立案登記實務因派出法庭與法院立案庭之間分工不明而出現銜接不順暢，導致當事人產生怨言的情形。在不同法院的內部分工上，有的派出法庭擁有所轄地域案件的全部立案權，即法庭轄地之內的全部民事案件都應到該法庭起訴；有的派出法庭則對法院全部轄區的某些類型民事案件享有立案權。沒有委托律師代理訴訟的當事人本人對此往往難以分清，而有些法院又要求屬于人民法庭管轄的案件不能到法院機關立案，因此當事人常常要為一次立案往返奔波數次，增加了立案的難度。在A省法院的座談中，省高院的法官明確表示本省法院實施“立案雙軌制”，也即當事人既可以選擇到院機關立案，也可以在人民法庭起訴。不過，在與律師的座談中，數位律師仍然反映有部分基層法院和派出法庭尚未實施這一機制。B市高院的有關文件也明確規定法院機關和派出法庭不能以案件審理分工為由互相推諉而對起訴不予立案。但在實施過程中，個別基層法院還是存在不規范的做法。諸如此類操作上時有發生的問題雖然細小，但是累積起來也能夠給立案登記制改革的繼續推行帶來一定的困擾，在有些地方甚至可能使改革的便民效果“打折”，因此需要給以足夠的重視，尤其法院對于程序操作的持續完善應當負起責任。

最后需要討論的技術性問題與立案和審理兩個環節的銜接，以及與立案庭和審判庭的相互配合緊密相關。立案登記制改革的推行實施使大量案件比以前更為迅速地移交到審判部門，但在“案多人少”現象突出的法院，同時承接了更多案件的審判庭法官越來越繁忙。一方面是法官的工作時間和案件的審理期限都進一步拉長，不少案件的審理不得不一再突破審限；另一方面在當事人看來，從送達到排期開庭等立案后的程序進行越來越需要等待。從項目組調研的情況看來，原來部分法院是由立案庭負責分案和排期，現在這些程序操作基本都歸并到審判庭。但因審判庭人手絕對不足，“立案早、簽發傳票晚”的排隊送達現象也開始出現。立案受理后到首次開庭的時間上間隔很長，導致當事人抱怨開庭“遙遙無期”。有些情況下為了延緩審判部門的壓力和保證法院組織整體的正常運轉，所謂“使案件立得進來、判得出去”，立案部門不得不有意識地提高立案形式審查的標準，個別法院甚至人為拉長了單個案件的立案時間等現象也時有發生。據調研對象法院反映，造成這些問題的原因之一還在于審判資源無法完全投入到案件審理上。在案件審理之外，很多法官尤其是擔任院庭長職務的法官還要參加各種各樣的會議，不能把精力集中在自己的主業上。很多業務骨干直言自己用在審判上的時間只有五分之一左右，更有某位高院的副庭長表示，自己從去年同期至今，除了我們本次的調研開會之外，其已經參加了近200個會議。這些會議中有很多屬于可有可無，極大地浪費了寶貴的審判資源。當然，許多法院都在通過內部人力資源配置上的“挖潛”和強化審判管理等設法解決這些問題。但很顯然，看上去屬于“技術性問題”的立案與審判之間的銜接，歸根到底牽涉到立案登記制改革自身保障所有當事人訴權與大量細碎糾紛涌入法院的內在矛盾。因此，除了繼續在技術層面“挖潛”以緩解這些問題之外，最根本的出路恐怕還在于案件分流與程序分化、通過法官員額制等改革實現法院內人力資源的合理配置。

關于立案登記制改革的實施狀況，其實還有很多的成績、經驗和問題點可以討論。但相信上述的內容已經大致“覆蓋”了這項改革推行至今已體現出來的那些最為根本的成效，也沒有回避已

經發生或者還可能隨著改革的推進而繼續出現的問題。迄今為止的立案登記制改革是成功的、有效的，給廣大人民群眾和當事人帶來了切實的“獲得感”，但改革推進過程中伴隨的問題以及存在的某些“隱患”也需要給予充分的重視。作為頂層設計的司法改革整體中的一個重要環節，立案登記制還必須在與其他改革舉措的配套和相互支撐中才能夠得到進一步的完善，并發揮其重大作用。

王亞新，清華大學法學院教授、博士生導師。

清華大學法學院副教授陳杭平、博士生安海濤參加了全部調研活動和總報告的撰寫，對于本文的形成亦有貢獻。