城市面臨的巨災挑戰(zhàn)

胡詠濤+朱天元

在中國，如今大約有7.7億的人口生活在城市中。城鎮(zhèn)人口自2010年以后開始超過了農(nóng)村人口，2015年城鎮(zhèn)人口的占比達到了56.1%，大大超過了新中國成立初期的不足10%。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，越來越多的人們走出了山村，前往城市去探尋新的發(fā)展機會。在城市化發(fā)展的過程中，人們一邊享受著高質(zhì)量與高密度的先進基礎(chǔ)建設(shè)以及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群帶來的高效；一邊面對著交通擁擠、環(huán)境污染等典型城市風險問題。如何擴大城市化帶來的紅利，有效控制管理城市化帶來的挑戰(zhàn)將是每一個城市管理者無法回避的問題。

這其中有來自高人口密度和流動與城市安全之間的矛盾，伴隨城市發(fā)展而快速擴張的居住商業(yè)區(qū)域和早期規(guī)劃還尚未及遷移的工業(yè)區(qū)域之間功能重疊帶來的矛盾，以及密集工業(yè)產(chǎn)業(yè)與相對滯后的環(huán)境管理之間的矛盾都是每個發(fā)展中的城市需要解決的矛盾。

在現(xiàn)今的城市之中，人口高度聚集在城市的各項功能設(shè)施中，如地鐵、大型綜合商場、大型賽事活動等。而這些功能設(shè)施因自身屬性而客觀存在的風險，如恐怖襲擊、踩踏事件、火災爆炸等都會借由密集人群這一城市特性進一步放大風險的影響效應。2014年的上海外灘擁擠踩踏事件導致80余人傷亡，2015年的深圳12·20滑坡事故造成90余人傷亡，以及2016年江西豐城電廠事故也產(chǎn)生了70余人傷亡。這些慘痛的傷亡事件給事故遇難者的親人家屬帶來了巨大傷害的同時，也給當?shù)卣庙懥司姟Ｈ绾芜M一步排查城市中的風險隱患，事件發(fā)生后如何為遇難者親屬提供及時的經(jīng)濟與精神上的支持，如何從硬件布局到加強軟件人員培訓從而杜絕未來的風險，都會是地方政府關(guān)心的主要問題。對轄區(qū)內(nèi)民眾的人身安全保障始終是政府首要的關(guān)注點。

城市的快速發(fā)展是中國絕大部分地區(qū)存在的客觀現(xiàn)狀，城市每五年一次的城市整體規(guī)劃設(shè)計有時都無法在第一時間跟上城市擴張的步伐。自1992年第一個國家級新區(qū)上海浦東新區(qū)開始，一個個新區(qū)在中國各地陸續(xù)開花。包括天津濱海新區(qū)、云南滇中新區(qū)、南京江北新區(qū)在內(nèi)，截至2017年4月，中國的國家級新區(qū)達到了19個之多。這些新區(qū)的發(fā)展步調(diào)在其所屬城市內(nèi)更快更有活力。然而快速發(fā)展的城市建設(shè)中，新區(qū)與老城的接壤，大片新興的居民居住區(qū)域和原先布局在郊區(qū)而現(xiàn)在卻屬于城區(qū)的工業(yè)地段產(chǎn)生了并存的現(xiàn)象。因經(jīng)濟、規(guī)劃等各種原因尚未及遷出的工廠，往往周邊會很快被新開發(fā)的地產(chǎn)樓盤所包圍。在近些年的工廠火災爆炸事件中，我們不乏聽到民眾對規(guī)劃的質(zhì)疑：為什么居民樓附近會有危險品生產(chǎn)或者是貯存的場所？最終這些受到火災爆炸波及的居民樓宇都通過開發(fā)商或者政府采取了回購、修復等高額經(jīng)濟開銷的手段來為受災群眾提供補償。合理的城市規(guī)劃和強有力的執(zhí)行，以及災后大量的救援應急資金準備都是值得城市管理者事先考慮的。對轄區(qū)內(nèi)民眾的財產(chǎn)保護更是在人身安全之后政府的下一個主要關(guān)注點。

“污染”一詞在近幾年的媒體報道和熱點關(guān)注中頻頻出現(xiàn)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，民眾對于生活環(huán)境的認知，要求都有了顯著的提高。然而中國大量城市中密集的工業(yè)園區(qū)，都存在著大小不一的環(huán)境風險。長江沿岸的城市工業(yè)廠區(qū)，中國海岸線上星羅棋布的工業(yè)廠房以及遍布中國各種城市地形地貌的工業(yè)設(shè)施都對執(zhí)政者從環(huán)境監(jiān)管的角度提出了挑戰(zhàn)。2005年吉林松花江污染事件，松花江污染流域長達80公里，甚至對松花江流域的城市居民用水都產(chǎn)生了較大的影響；2013年大連市新港中石油的火災爆炸，其渤海灣海上油污清理費用超過了11億元人民幣。在這些特別重大環(huán)境事故中，城市群眾都會在不同程度上表現(xiàn)出對當?shù)丨h(huán)境的擔憂。即使可能遠離污染地點數(shù)十公里，污染本身已經(jīng)被空間所隔離，但是城市轄區(qū)內(nèi)的民眾依然會對發(fā)生在這個城市的環(huán)境事故產(chǎn)生心理上的負擔。這些負擔層層累加傳遞，最后城市管理者必須得從風險管理、環(huán)境修復等多個維度交出一份令市民和社會滿意的答卷。繼人身安全和財產(chǎn)安全之后，公共環(huán)境維護和提升也是政府需要正視的關(guān)注點。

正如前文所敘述的，這些城市面臨的主要矛盾在當下中國是普遍存在的。深刻認識城市的風險屬性，建立科學化的風險排查管理機制，構(gòu)建災后財務的應急體系，這些都是減少、緩和矛盾，為城市快速發(fā)展提供保障的有效解決方案。

每一個城市都有屬于自己的文化和特色，在城市風險上也是如此。城市與城市之間也存在著不同的風險點。就如同東南沿海城市容易遭受臺風侵襲一般，每個城市在摸索適合自己發(fā)展的經(jīng)濟道路上也伴隨著符合自身城市屬性的風險。如江蘇省南京市存在著大量依附長江的化工企業(yè)，如何管控突發(fā)環(huán)境事故中造成的水污染是當?shù)爻鞘泄芾碇兄饕P(guān)注的風險；而在北京市，各類別的群體事件，無論是早晚高峰地鐵人群擁擠事故的風險，還是潛在的社會安全威脅風險發(fā)生的概率和事件會產(chǎn)生的影響力都遠遠高于全國其他城市。對于城市管理者來說，把握住屬于自己城市的風險屬性，清晰梳理城市的風險脈絡，樹立起城市相關(guān)風險的管控意識都將是城市風險管理中重要的一步。

自2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》通過以來，從縣級行政單位往上，針對造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，并陸續(xù)建立了地方應急管理體制。然而根據(jù)不同城市的復雜情況，依托于城市應急管理體制的全方位城市風險勘查在中國許多城市尚未完善。相關(guān)部門之間還是缺乏綜合性的風險勘查體系。對于城市中非國防類風險源，引入第三方商業(yè)機構(gòu)進行獨立的成科學體系的風險勘查，災害預防排查將有效地幫助城市了解、控制和預防城市中的突發(fā)風險。

風險可以進一步認知、管理和控制，但是可以預見的是在中短期未來的中國城市發(fā)展中，突發(fā)的災害還是無法完全避免。構(gòu)建起符合城市自身需求的災后財務應急管理，將受災群眾的受災心理預期和財務補助，防災減災建設(shè)支出相結(jié)合，使得災害事件的經(jīng)濟、政治、社會影響降到最低。城市居民在災害事件中的心理預期會隨著時間維度的變化而變化。在一場災難發(fā)生后，24小時內(nèi)往往人們第一時間關(guān)心的是自身與親朋好友的人身安全；在確保人身安全之后，人們將會把目光注視在自身的財產(chǎn)上；而當人們既有了人身安全保障又理清了自身財務的受災狀況后，災后周邊生活環(huán)境污染的問題也提上了日程；最后人們開始關(guān)注政府采取了哪些措施來確保災害不會再現(xiàn)。在這一系列的心理預期活動中，包括安撫遇害家屬治療受傷群眾，合理安置受災群眾，適當援助群眾的財產(chǎn)損失，快速清理和恢復地方生態(tài)環(huán)境，從硬件和軟件兩個角度投入對減少未來災害發(fā)生等財務支出，政府在每一個階段能不能及時給予充足的財務支持都直接影響到當次事件的影響范圍和規(guī)模。

通過對各種解決方案的合理利用，城市管理者將科學化的風險管理機制融入到城市管理的過程中，有利于進一步提高政府的執(zhí)政水平。保持與時俱進的風險管理意識將為城市的高速發(fā)展保駕護航。當然城市的建設(shè)和社會科技的進步都會給城市帶來更多未知的新興風險，而人們對新興風險的認知總是存在后置性，城市網(wǎng)絡風險的萌發(fā)，無人機領(lǐng)空風險的發(fā)展都是這樣的例子。風險一直存在并變化著，也正是因為這樣的特性，保持對風險的認知、管理，時刻準備好風險來臨時的各項資源，以不變的對風險的重視應萬變才是未來城市發(fā)展的必勝之道。（胡詠濤為瑞士再保險車險意外及責任險合約核保部中國區(qū)負責人，朱天元為瑞士再保險合約再保核保師）endprint