跨行政區劃改革試驗

田黃靈+吳彥彩

2014年12月28日，作為跨行政區劃檢察院改革的試點，上海市人民檢察院第三分院正式掛牌成立，成為全國首家跨行政區劃檢察改革試點院。該院檢察長陸建強認為，三分院成立后，通過對跨地區行政訴訟案件和跨地區重大民商案件、重大職務犯罪案件、重大環境資源保護和重大食品藥品安全案件以及知識產權案件、海事案件等特殊案件的專業化監督，助力了上海自由貿易試驗區建設、科創中心建設、食品安全城市建設和生態宜居城市建設。

上海市人民檢察院第三分院在改革探索中，發揮鐵檢系統原本就有的“去行政化”的體制基因和“跨行政區劃”的優勢，把分布在長三角“三省一市”的五個鐵檢基層院納入改革視野，創制性地提出了“鐵檢基層院”與“上海三分院”在改革試點中的關系是工作聯系體、改革結合體、命運共同體，三位一體的思路。

按照“局部爭取、加強實踐、提高能力、留好端口、準備對接”的工作思路，加強與所在地省院的溝通，提出跨行政區劃民行檢察監督的具體設想。現杭州、南京、徐州鐵檢院均已開始辦理具有跨省轄市行政區或省級行政區情形的民事、行政案件。

截至2017年5月25日，上海檢察三分院共受理新增管轄案件484件853人，中央政法委改革試點方案中確定各類跨行政區劃檢察院特殊案件管轄已全部覆蓋。其中，涉及海關案件324件484人，食品藥品安全監督案件23件87人，知識產權監督案件36件55人。該院成立以來，已辦理了“11·25”日本神戶牛肉案、生產銷售假嬰兒乳粉案、以工業氯化鈉冒充藥用氯化鈉的生產假藥案等一批重大有影響案件。

2017年5月1日起，上海市第三中級人民法院、上海鐵路運輸法院開始進行集中管轄跨行政區劃民商事案件的工作試點，三分院的跨行政區劃特殊案件的辦案范圍有了進一步的拓展。

高鐵的安全關系千家萬戶。三分院利用鐵檢機關跨行政區劃的優勢，在總結杭州院工作經驗的基礎上，在浙江、江蘇、安徽、上海三省一市著力開展“高鐵沿線安全隱患專項檢察監督活動”。他們帶領并指導杭州、徐州、合肥、南京、上海鐵路檢察院深入實地全面排查，依法打擊刑事犯罪，就安全隱患問題提出檢察建議，保障鐵路運輸安全。同時，用支持起訴、督促起訴等方式推動鐵路單位維護合法權益，促使侵權單位和個人停止侵害、恢復原狀、賠償損失等。

監督活動得到了上海鐵路相關部門和所在地方檢察院的支持，上海鐵路局先后兩次匯總梳理該局管轄范圍內高鐵沿線外部安全隱患的數據，上海市檢察院第三分院對數據進行分類整理后下發各基層鐵路運輸檢察院。各級鐵檢機關與隱患屬地檢察機關建立協調溝通機制，很快形成“路地”檢察機關聯手，線上線下同步的態勢。該專項活動得到高檢院鐵路運輸檢察廳的高度肯定。今年3月，高檢院鐵路運輸檢察廳專門下發通知，要求全國鐵檢機關開展“推動解決鐵路線下安全隱患專項活動”。

盡管三分院的探索實踐取得了階段性成效，但他們也向記者坦承了在改革中遇到一些問題和困難：

首先，目前的跨行政區劃檢察院改革仍局限在上海市行政轄區內區之間的“跨”，與中央提出的“建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的改革要求還有較大的距離；其次，鐵路基層檢察院、法院管理體制的不同導致同步檢察監督行使困難。加之三分院的新增管轄沒有突破省際的局限，造成了對上海市以外鐵路基層法院新增管轄案件審判活動監督的不同步；再次，跨行政區劃檢察院的改革，涉及整個訴訟格局的變化，也牽涉到一些工作機制的配套問題，有待于進一步的探索研究，等等。

對此，三分院相關部門建議，結合跨行政區劃檢察院發展的趨勢，及時修改相關法律，進一步明確跨行政區劃檢察院的功能定位、案件管轄范圍、訴訟層級設置、內外部管理體制和工作機制等，為改革提供有力的法律保障。endprint