快速城市化地區控制性詳細規劃編制方法初探
——以漳州臺商投資區為例

張文平

雅克設計有限公司廈門規劃分公司（361000）

快速城市化地區控制性詳細規劃編制方法初探
——以漳州臺商投資區為例

張文平

雅克設計有限公司廈門規劃分公司（361000）

《城鄉規劃法》確定了控制性規劃的法律地位，也給其的編制和管理提出更高的要求。本文嘗試針對漳州臺商投資區控規編制管理面臨的困境，通過對《福建省城市控制性詳細規劃編制導則》的解讀，對快速城市化地區控規編制進行探索，以期能對快速發展城市的規劃管理工作有所裨益。

快速城市化；控制性詳細規劃；臺商投資區

0 引言

《城鄉規劃法》確立了控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的法律地位，指出控規是作出規劃行政許可、實施規劃管理的直接依據。為了使控規能適應新形勢的要求，更好地指導城市建設，2012年9月福建省住建廳組織編制了《福建省城市控制性詳細規劃編制導則（試行）》（以下簡稱“導則”）。目的是在全省層面規范控規編制的內容和深度，增強控規編制的科學性和可操作性，為福建省控規編制提供相對統一的技術標準。

然而，當前快速城市化地區，尤其是漳州臺商投資區（以下簡稱“臺商區”）的控規編制,在面向實施管理的過程中面臨著諸多困境。而與此相對應的是，在《導則》推出試行的背景下,控規在規劃管理中的作用又有不斷增強的內在需求。為此，如何使控規更好地面向實施、管理成為我們亟待探索解決的現實問題。

1 控規編制面臨的困境

1.1 對總規落實不到位，總量突破嚴重

控規在編制過程中，由于缺乏對總體規劃確定的人口規模、用地規模、建設總量等指標方面的有效把握和宏觀控制，控規或多或少突破總規提出的控制目標。隨之產生的道路交通、公共設施、市政配套設施等方面問題突出，控規與總規之間銜接不暢、缺乏反饋，從而影響了總規的實施效果。

1.2 剛性有余、彈性不足

在快速城市化地區，城市發展具有極大的不確定性，使得控規不能適應城市發展節奏。控規的各項既定指標不能有效指導城市實際發展情況，甚至部分地區的控規剛編制完成就面臨啟動修改的尷尬局面。控規控制體系剛性有余而彈性不足，很難滿足城市建設發展需求，也影響了城市規劃的權威性。

1.3 規劃編制與管理脫節

目前，較多快速城市化地區，以漳州臺商投資區為代表，為了適應市場經濟發展需要，存在著控規編了不敢批、邊編制邊實施、編后反復修改的現象，將本應是“將來式”的規劃變成遷就現狀、遷就項目落地的“過去式”規劃。規劃編制與管理脫節現象嚴重，最終將導致控規失控。

2 《導則》提出的控規編制體系

鑒于福建省各地控規編制和管理實際情況，《導則》借鑒國內現階段控規編制經驗，提出控規編制體系分為單元控規和地塊控規兩個層次，可以說是福建省對控規編制和管理進行創新性的探索。

2.1 單元控規，統籌控制

單元控規以落實總體規劃為目標，以控制單元為平臺，對控制單元的主導用地屬性、整體控制指標（含人口總量、建筑總量等指標）、“五線”（即城市黃線、綠線、紫線、藍線、紅線）、“三大設施”（即公共管理與公共服務設施、道路與交通設施、公用設施）及社區服務設施提出規劃控制要求，并指導下一層次地塊控規的編制。

2.2 地塊控規，落實管理

地塊控規以落實單元控規為目標，以地塊為載體,依據單元控規對各類用地和設施的定性、定量、定位等控制內容進一步深化和落實，以作為地塊規劃建設管理的依據。地塊控規的控制指標不得突破單元控規確定的相關總量控制指標。

《導則》不僅創新性提出控規編制體系，同時在控制內容及深度、成果構成、動態維護等方面均有較大創新。控規編制采用“總量控制、分級規劃”的方法，逐級分解總規確定的人口、建設總量和“三大設施”的要求。這既保證控規的嚴肅性，又保持必要的彈性，提高控規實施的可操作性，也是適應市場經濟背景下滿足政府調控城鎮土地資源、引導經濟社會發展的內在需要。

3 漳州臺商投資區控規編制的探索

2012年1月21日，國務院批準設立國家級漳州臺商投資區。該臺商區地處廈門、漳州兩市交通聯系節點，作為對臺先行先試“試驗田”、廈漳同城化“橋頭堡”和漳州發展“排頭兵”。二十多年工業化和城市化的雙輪驅動，使臺商區成為產業集聚和輻射能力均較強的區域中心,迎來并跨入與廈門的“同城時代”。近年來，隨著城市化進程的突飛猛進，規劃受到空前重視。為了使控規更好地指導項目實施，臺商區的控規必須面向管理并結合實際情況進行編制。

3.1 初步建立控規體系

在《導則》指導下，臺商區共劃分為7個分區單元、47個基本單元，形成“分區單元—基本單元”兩大層級控制體系(如圖1)。合理地劃分控規編制單元將有助于提高單元控規編制效率，是單元控規編制、管理和實施動態維護的基礎。

圖1 臺商區控規單元劃分圖

3.1.1 分區單元控規

分區單元控規落實總規要求，重點確定分區單元的主導功能、人口容量及開發強度指標、“五線”、“三大設施”在空間上的用地控制等內容，以作為下一步基本單元控規編制的依據，具有“承上啟下”的作用。

3.1.2 基本單元控規

在分區單元控規的基礎上，基本單元一般由主干路網圍合而成，有明確的“四至”邊界，對應的主導功能有居住社區、各類中心地區、大型公園以及各類產業區等。該層面控規主要是進一步落實“五線”、“三大設施”以及社區服務設施的用地、使用功能、總體容量及開發強度等強制性要求，對地塊方面進行指導性的控制。

目前,臺商區控規管理單元已實現基本全覆蓋，各項配套設施全盤考慮。但也存在研究不足、編制粗疏、科學性和操作性不強等問題。

3.2 簡化編制地塊控規

地塊控規作為“依法批地”的直接依據，其最低編制范圍應以完整的基本單元為規劃范圍。然而，為了促進招商項目的落地實施，滿足城市規劃管理的需要，確保近期項目土地使用的合法性，臺商區就近期擬出讓/劃撥地塊編制了大量“簡化版”地塊控規(如圖2)——俗稱“小地塊控規”。

圖2 臺商區某地塊控規圖則

小地塊控規編制的內容和深度基本符合《導則》要求，一定程度上確實解決了現階段的規劃需求問題，在城市的建設管理中起重要作用。但由于小地塊控規不是成系統編制，缺乏全局觀念，“三大設施”難以配套到位,從城市的長遠發展考慮，不利于今后城市的科學管理和可持續發展。

3.3 推進動態維護機制創建

為保證各類控規成果的現實性，臺商區規劃管理部門目前積極建設“規劃一張圖”管理平臺,其目的是為推進控規動態維護機制創建奠定基礎。所謂“規劃一張圖”就是將所有規劃信息按一定的標準整合在一套方便查詢的數字化圖紙中。其工作重點在于以各類控規為底圖進行成果整合，解決彼此之間的矛盾。在此基礎上融合各類專項規劃，解決專項與控規之間的矛盾，形成“規劃一張圖”。最后利用信息化手段，將各類規劃成果建立在同一的空間規劃體系中，為規劃管理提供一張完整、統一、權威的規劃成果[3]。

隨著城市化進程的不斷加快，控規的一成不變讓其失去了指導城市建設的作用。我們需要對之前制定的控規成果進行修改、調整和完善，以適應快速城市化進程中城市建設遇到的各種不確定因素。只有動態地、科學合理地調整完善控規，才能幫助我們更好地引導和控制城市建設的發展[4]。

4 結語

對于快速城市化地區,控規能否適應市場需求，能否有效地引導和控制城市空間發展，是規劃編制和管理面臨的問題。本文認為控規不應作為一種終極不變的規劃，而應是在實施過程不斷調整完善，成為規劃管理部門有力的工具，從而使得控規能夠更加合理有效地引導城市健康發展。

[1]周嵐,葉斌,徐明堯.探索面向管理的控制性詳細規劃制度架構——以南京為例[J].城市規劃,2007(3):14-19.

[2]邱躍.北京中心城控規動態維護的實踐與探索[J].城市規劃,2009(5):22-29.

[3]殷毅,潘聰.建立“一張圖”管理平臺，推進控規體系建設[J].理想空間,2010(39):24-26.

[4]李川.新形勢下控制性詳細規劃編制的思路——《福建省城市控制性詳細規劃編制導則》制定[J].福建建筑,2012(2): 1-3.