政府主導下民族地區農村土地流轉現狀、問題及對策
——以阜蒙縣為例

滕 飛，張樹安

(1.大連民族大學，遼寧 大連 116600；2.大連理工大學，遼寧 大連 116600)

政府主導下民族地區農村土地流轉現狀、問題及對策
——以阜蒙縣為例

滕 飛1，2，張樹安1

(1.大連民族大學，遼寧 大連 116600；2.大連理工大學，遼寧 大連 116600)

以阜蒙縣為例，對民族地區農村土地流轉問題進行了調研，闡述了阜蒙縣農村土地流轉的現狀，分析了土地流轉過程中存在流轉合同周期短、組織形式多處于初級、合作社資金周轉壓力大等問題，并結合民族地區的特殊性提出了相應的發展對策。

民族地區；農村土地流轉；政府主導

農村經濟發展不僅受到人口流動影響，農村土地利用的效率問題也長期制約了農村經濟的發展。如何讓土地集中連片，實現規模化、集約化經營，是亟待解決的問題。《2016年政府工作報告》中提到：“要完善對家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體的扶持政策，鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地”。習總書記也多次指出：“要深入推進農村土地流轉”。以往因為國家政策等因素的制約，農村土地流轉案例少、規模小、效果無從估量。自2014年起，農村土地流轉問題得到政府的高度重視，各地方政府也積極出臺政策，推動實現農村土地流轉，并積極探索政府主導下農村土地流轉的成熟模式和成功經驗。而在城鎮化改革和產業融合的大趨勢下，政府主導農村土地流轉新模式的研究仍需深入。現有文獻對于民族地區土地流轉的特殊性研究較少。民族地區的現實決定了在土地流轉制度創新方面要有所突破,要在少數民族群眾能夠理解、能夠接受且能保證其利益的基礎上不斷創新流轉方式。民族地區的土地流轉工作能否做好,以及土地流轉過程中農民的土地權益能否得到保障是破解“三農問題”的起點,是構建和諧社會的基礎,是鞏固民族團結的必由之路。

阜新蒙古族自治縣(以下簡稱“阜蒙縣”)在貫徹落實國家和遼寧省農村土地流轉政策方面取得了豐碩成果。近年來，阜新蒙古族自治縣堅持以科學規劃為引領，以產業發展為支撐，以民族團結為基礎，探索農村土地流轉的可行模式和成熟經驗，被評為“省級土地流轉示范縣”。阜蒙縣農村土地流轉工作在取得較好成效的同時，也暴露了一些問題。在這種情況下,深入調研阜蒙縣農村土地流轉問題，摸清具體情況，有助于形成政府主導、市場引導、農民自愿、依法有償的流轉機制，為推進農村土地承包管理市場化、制度化、規范化，促進農業增效、農民增收和農村穩定提供實踐基礎。

1 阜蒙縣農村土地流轉現狀

阜蒙縣俗稱“蒙古貞”，地處遼寧省西北部邊緣地帶，隸屬遼寧省阜新市。截至2014年，阜蒙縣(圖1)轄1個街道，包括東梁鎮、佛寺鎮、伊瑪圖鎮等19個鎮，蜘蛛山鄉、臥鳳溝鄉等15個鄉，有蒙古族、漢族、滿族、回族、錫伯族、朝鮮族等21個民族。阜蒙縣土地資源較多，全縣耕地面積23.73萬hm2，人均占有0.37 hm2，高于全省、全市平均水平。

2015年，阜蒙縣新增土地流轉2.53萬hm2，全縣累計流轉土地面積6.89萬hm2；開展農村土地承包經營權確權登記試點工作；全年完成實測面積3.24萬hm2，矢量化面積3.24萬hm2，完成率均達到97.1%；向市農委推薦11家省級示范家庭農場，經省專家評審，有8家被確定為示范家庭農場；被評為“省級土地流轉示范縣”。

1.1 阜蒙縣農村土地可借鑒流轉模式

近年來，阜蒙縣充分發揮典型引路作用，通過開展代耕勞務、集體帶動、合作經營、家庭農場等模式，積極探索農村土地流轉實現途徑。具體模式如下。

1.1.1 鼓勵代耕勞務，形成農村土地流轉的初級模式 代耕作業是土地流轉模式的重要創新。這種方式以勞務形式獲得實際上的部分土地經營自由權，既容易獲得農戶支持，也能得到政府的扶持。阜蒙縣森茂農機合作社由桃李村11戶農機戶于2009年創辦，開展代耕服務，向農戶提供機械化服務，農戶繳納相應服務費。每年代耕服務作業面積2000 hm2以上，服務500多農戶，覆蓋全鎮18個村，并輻射周邊鄉鎮。到2013年底，累計實現代耕收入80萬元。僅2012年，流轉農民承包地2580 hm2，簽訂土地流轉合同580份。此外，充分利用惠農政策，享受種糧大戶補貼貸款50萬元，銀行貸款350萬元，國家農機具購置補貼200多萬元。2013年1月，森茂農機合作社被國家農業部授予“中國農機合作示范社”。這種模式在阜蒙縣各鄉鎮多被采用。

1.1.2 村委會牽頭，以集體帶動流轉 村委會在我國農村土地管理陣地中處于最基層、最前沿的“地位”。集體帶動個人，是土地流轉過程中較為成熟的模式之一。這種模式可以規避農戶個人風險，也利于農業產業化快速發展。阜蒙縣新德村村委會推動農民“抱團取暖”，走土地集約化道路。一是結合村情，成立合作社，以土地流轉方式建設29棟暖棚種植玫瑰，通過縣財政支持、村委會自籌、養殖戶集資方式建成生豬養殖暖棚。此外，玉米、苗木、花生等合作社也取得了很好的收益。二是發起農民成立資金互助合作社，以不超過同期貸款利息為限，為農民提供資金支持，年資金周轉量達到近百萬元。這種模式以基層組織信用為基礎，以政府背景為依托，形成村委—農戶為基礎構架的專業合作社，為土地流轉提供了資金支持、技術扶助及信用保障。

1.1.3 鼓勵個人合作，形成農村土地流轉的專業合作社 合作經營是農戶之間面對土地流轉風險的聯合行為，是由代耕勞務發展而來的土地流轉模式。阜蒙縣大固本村張樹春聯合15戶農民成立合作社，采取“合作社+農戶”模式，即農民以土地承包經營權入股方式加入合作社。合作社初期為社員提供土地代耕代種及農機農具推廣、技術培訓等服務。由合作社統一購進種子化肥農藥，統一品種、統一化肥、統一防治病蟲害，并同農戶簽訂正常年景保底單產11250 kg/hm2，超產部分由合作社與農戶平分的協議。當年，共有249戶加入了合作社，流轉耕地面積達800 hm2。2014年末，共有900余戶以土地承包經營權入股的方式加入合作社，流轉面積達2000 hm2。個人推動成立的合作社，有助于經營風險的分擔，但由于股權分散，有可能導致合作社經營中出現糾紛與問題。這種模式仍待進一步改進。

1.1.4 鼓勵家庭農場，形成家庭流轉農村土地的可靠模式 在土地流轉過程中，個人、家庭的能動性使得“家庭農場”形式在土地流轉中迅速發展，并得以壯大。阜蒙縣官營子村張慶年在合作社基礎上開展土地流轉，并投資創建家庭農場，當年簽訂土地流轉合同400余份，流轉土地933.33 hm2，實現年產值2500余萬元，盈利336萬元。2014年后，家庭農場進一步完善流轉協議，總面積達到1333.33 hm2。土地流轉后，規模經營降低了單位種植成本，提高了耕作效率，提升了農機裝備水平；經濟效益顯著提升，進一步增收3000元/hm2，效益提高了28.6%。家庭農場是擴大的農戶家庭經營模式，既具備傳統農戶家庭經營的所有優勢，又有助于克服農戶家庭經營存在的弊端。家庭農場是現代農業組織體系的基礎，是我國未來農業經營的發展方向。

阜蒙縣在農村土地流轉過程中形成并推廣了上述模式，這些模式雖然代表了土地流轉的不同階段、不同形式，但從根本上來講，農村土地流轉形成的集約化、規模化經營模式有效降低了經營土地成本，增加了農戶收入，緩解了人口流動、土地經營成本增高等問題，值得推廣借鑒。

1.2 農村土地流轉中阜蒙縣政府的主導作用

1.2.1 成立農村土地流轉專屬機構 為加快阜蒙縣農業建設步伐，推進土地流轉經營，規范土地流轉行為，2014年阜蒙縣農村土地承包經營權流轉服務中心成立。縣土地流轉服務中心成立以來積極開展各項工作，制定土地流轉信息收集發布、糾紛調解、登記備案、檔案管理4項制度；明確了村土地流轉信息員、流轉合同鑒證原則；制定了《農村土地承包經營權流轉流出意向意向簿》、《農村土地承包經營權流轉流入意向簿》、《農村土地承包經營權流轉臺賬簿》；起草了《農村土地承包經營權流轉抵押登記暫行辦法》及《關于進一步規范農村土地承包經營權流轉工作的指導意見》等文件，規范了農村土地流轉工作。

1.2.2 出臺農地流轉扶持政策 為提升阜蒙縣農村土地流轉工作成效，阜新市政府出臺了《阜新市人民政府關于全面推進農村土地承包經營權流轉工作的實施意見》(阜政發[2014]16號)，補助參與土地流轉的專業大戶、家庭農場、農民專業合作社和農業產業化龍頭企業等規模經營主體；阜蒙縣政府安排1000萬元，用于示范帶建設土地流轉貸款貼息；對當年新增流轉面積達133.33 hm2以上的村，縣政府給予一次性以獎代補資金2萬元；對當年新增流轉面積達333.33 hm2以上的村，縣政府給予一次性以獎代補資金5萬元。在政策推動下，2015年上半年全縣新增流轉2.53萬hm2，流轉面積累計10.52萬hm2，占全縣耕地面積的33%。由此可見，扶持政策起到了應有的效果。

1.2.3 規范土地流轉合同，保障農戶利益和土地有序流轉 為建立土地流轉登記備案制度，探索完善合同鑒證機制，阜蒙縣現已完成6699份6.67 hm2以上土地流轉合同的備案、歸檔，涉及面積0.73萬hm2。同時，縣土地流轉服務中心在工作指導與監督中要求各鄉鎮土地流轉工作要做到程序公開、價格透明、合同規范、手續健全。對流出土地的農戶要充分保護其應得收益，確保自愿、公平。經檢查驗收，全縣土地集中連片的農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、種糧大戶等規模經營主體，流轉土地手續合法、公平，符合規定。對合同合法性的規范，將保障農戶的利益和流轉的有序性。

1.2.4 農村土地承包經營權確權登記頒證工作 在土地確權工作中，阜蒙縣2014年起進行確權登記，涉及7000余農戶、0.8萬hm2土地，實際測量耕地面積1.274萬hm2，建立承包方檔案和登記簿6891份，實現入戶權屬調查和外業測繪成果的有效對接。2015年，確權工作范圍進一步擴大，共涉及49個村，25085戶，農地流轉合同面積近1.93萬hm2，已測量近1.33萬hm2。

1.2.5 開展土地流轉業務培訓 2015年，阜蒙縣委多次對全縣土地流轉管理部門百余名業務骨干進行培訓。培訓重點強調建立基于計算機技術信息發布和登記備案平臺的必要性，培訓各鄉鎮掌握土地流轉意向和流轉情況，建設縣級土地流轉數據庫，并要求建立獨立、高效的聯絡機制，落實阜蒙縣土地流轉服務等重要任務。

1.2.6 成功申報省級土地流轉示范縣 土地流轉工作業績得到上級政府的認可。2014年經《遼寧省農委關于確定省級推進土地承包經營權流轉促進土地集約化經營示范縣的通知》確定阜蒙縣為省級“推進土地承包經營權流轉促進土地集約化經營”示范縣。根據文件精神，阜蒙縣土地流轉應著力推進土地承包經營權流向家庭農場、農民合作社等各類規模經營主體，提高土地的集約化經營。在土地流轉中突出管理和服務、土地經營中突出規模和集約、政策導向上突出績效考評和持續性，盡快形成一批成規模、效益佳、示范作用強的示范項目。

1.3 民族地區農村土地流轉面臨突出問題

以往文獻表明，農村土地流轉相關問題主要表現為我國農地流轉面臨產權關系不清晰、土地流轉市場不健全、農村社會保障制度缺失等困境，應完善土地流轉制度、健全社會保障體系、積極培育農地流轉市場和推進農村勞動力轉移。以阜蒙縣為例，通過對政府、農民、農業企業的調研，發現存在以下問題。

1.3.1 土地流轉合同周期短，組織形式多處于初級階段 短期合同較多。農村土地承包經營權流轉中，農民往往面臨“兩難問題”，一方面愿意以土地換取收益，另一方面又擔心土地流出存在風險。土地流轉后，農民對土地上生產出來的農產品不再擁有支配權，一方面導致農民需要自行購買農產品，與其固有習慣不符，農民固有的守土情節也使農民對土地流轉積極性降低；另一方面，擔憂土地流轉價格會讓自己利益受損，法律意識的淡薄使得農民對土地承包經營權流轉的認識模糊，降低了農戶土地流出的意愿。所以除了村組織出租土地時一般會與企業簽訂比較長期的合同外，其他出租、轉包多不簽合同,即使簽訂合同，期限也很短。根據阜蒙縣多個村合同的統計，期限在3年以下的占90.5%，合同一年一訂的占78%。從以上的調查情況看，除非從事特種種植，土地流轉價格較低，轉出方沒有積極性，轉入方利潤較低，流轉雙方均缺乏流轉積極性。甚至一些農民還搞不清楚土地所有權、承包權和經營權之間的關系，因而不敢參與流轉(表1)。

此外，多數土地流轉處于代耕勞務階段。根據對阜蒙縣的調查，60%的土地流轉以代耕代種為流轉形式，這種形式存在較高的不穩定性，從另一層面可以驗證阜蒙土地流轉組織處于初級階段的現實。

表1 阜蒙縣土地流轉相關調查數據

注：數據來源于筆者調查整理。

1.3.2 合作社資金周轉壓力大，農村土地金融有待進一步發展 土地流轉需要大量資金。阜蒙縣的土地合作社發展尚處于初始階段，主要以代耕或村委會主導的形式出現。這主要源于農戶自身融資能力差，組織管理欠規范，資金使用效率低，抗風險能力很差等方面。多名土地流轉帶頭人指出，土地流轉投入資金大，不但需要向農戶繳納土地流轉金，還需購買種子、化肥、農藥等生產資料，雇傭勞動力，農機具購置、維修等，資金壓力大。

1.3.3 農村土地流轉市場需要進一步的配套規范 從整體看，我國農戶承包地經營權流轉尚處于探索階段，許多工作需要進一步規范。從流轉程序合法性上看，農村土地的流轉程序以及流轉糾紛的處理程序都有不完備之處。農民對土地的認識發生了變化，由于以前農村承包土地流轉政策不完備、土地流轉行為不規范引發的土地流轉矛盾糾紛不斷。從土地流轉價格來看，價格制定尚待改進與發展。多數土地流轉只是事先簡單約定價格，隨著農村經濟的發展、土地市場發育和物價上漲，土地的遠期價值難以準確評估，事先簡單約定價格，容易損害農民利益。土地使用產權改革中土地使用產權交易服務市場體系尚待完善。阜蒙縣土地流轉交易服務場所、機構等交易載體正在逐步完善中，原本土地使用產權轉入、轉出的信息傳播不通暢、土地流轉地域范圍小、缺乏大范圍、統一的土地流轉市場等問題正在改善。

1.3.4 農村土地流轉多限于社群關系，農業產業化有待發展 以阜蒙縣為代表的區域土地流轉行為多是自發的，農戶內部流轉情況較多，通過土地流轉發展現代農業的案例較少。建立現代農業產業合作社或者把土地流轉給農業產業化企業的情況在調研中較少。阜蒙縣農業產業化集聚度不強，產品競爭力偏弱。主要表現在以下方面：(1)企業規模小。全縣57家農產品加工企業中，年產值超過1億元的只有9家，多數企業規模較小。(2)加工業發展滯后。主要農產品加工轉化率為24.8%，低于全國5個百分點。(3)產品研發能力弱，企業產品同質化嚴重，未能形成較強品牌，也未能在上、下游產品開發上取得創新。(4)基地建設需進一步加強，規模化、標準化和質量品質都有待進一步提升。

2 政府主導下民族地區農村土地流轉問題對策

2.1 強化機構和平臺建設，改善土地流轉環境

為保證農村土地流轉工作的順利實施和有序推進，市政府應成立農村土地承包經營權流轉工作領導小組。各縣區也要成立相應機構，組織編制發展規劃，制定農村土地承包經營權流轉的優惠政策和實施方案。建立健全信息資源系統，完善流轉意向匹配平臺建設。鼓勵各鄉鎮積極發布土地流轉供求信息，促成農戶與流轉主體之間的土地流轉和信息溝通。鼓勵農戶、土地流轉委托方、經紀人及中介組織在土地流轉服務中心登記備案。建立健全專門的服務窗口，為流轉雙方提供全面、專業的信息資訊服務。包括與農村土地流轉相關的各種法律服務、價格評估服務、流轉土地經營及管理咨詢服務、金融及保險服務等。

2.2 保護農戶土地流轉收益，推進土地自愿有序流轉

加強土地流轉監管，嚴厲打擊違背農民意愿、違反土地政策、擾亂土地流轉市場秩序等非法流轉。確定土地流轉價格的指導意見，要充分考慮土地流轉者既不會再重復中低產田傳統生產，又要承擔生產風險和管理責任，所以獲得效益應高于中低產田而低于高產田。

2.3 規范土地流轉程序，加強土地確權與土地流轉管理

認真監督各鄉鎮土地流轉管理部門履行職責。監督各鄉鎮對流轉方案、流轉面積、“四至”等信息進行公示，確實存在爭議的，爭議解決前不得流轉。流轉合同簽訂后，必須在土地流轉管理部門備案。堅持土地流轉與土地確權登記相結合的原則，按照現有土地承包經營關系保持穩定并長久不變的要求，開展農村土地承包經營權確權登記工作，按照依法、自愿、有償的原則進行土地流轉。縣級完善土地流轉服務中心，鄉鎮完善土地流轉市場，村級完善土地流轉服務站。在全縣范圍內逐步完善規范有序、信息快捷、公平合理的縣、鄉、村三級土地流轉交易平臺。

2.4 配合有關部門，加強對土地流轉行為的信貸和財政支持

設立農村土地流轉專項基金，用于土地規模經營主體修建，直接用于種養業生產、管理、服務永久性建筑物相關用地手續費用和添置、更新機耕設備的貸款貼息等；配合扶貧部門和涉農金融機構工作，提供專業意見，通過“政銀保”合作涉農貸款等信貸政策，加大對農業規模化經營企業和大戶信貸投入力度，保證土地流轉政策的切實落實。對土地集中連片的農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、種糧大戶等規模經營主體，流轉期限在5年以上，并與土地流轉農戶簽訂了規范性土地流轉合同的，給予政策性補助。

2.5 繼續推進全縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作

為進一步響應2013年中央一號文件“用5年時間基本完成全國農村土地承包經營權登記工作”的要求，貫徹落實《遼寧省人民政府關于推進農村土地承包經營權流轉促進土地集約化經營的實施意見》(遼政發[2014]10號)對確權登記頒證工作“從2015年起全面實施，力爭到2017年基本結束”的計劃安排，阜蒙縣政府應制定土地確權年度工作計劃，利用4年(2014～2017年)時間完成全縣的土地確權工作，基本解決全縣農戶土地面積不準、“四至”不清的問題；阜蒙縣可在2年工作成果的基礎上總結經驗，并于2016～2017年全面鋪開剩余31個鄉鎮的確權登記工作。

2.6 加強全縣土地流轉的宣傳工作，培養示范典型，拓寬流轉渠道

發布、宣傳農村土地流轉須知，提高農戶對土地流轉和城鎮化的原則、規范、流轉方式、合同效力、登記備案必要性等各方面的認識；對農戶或農戶代表進行土地流轉相關政策法律的培訓，增強農戶法律意識，維護自身權益。繼續執行《阜新市人民政府關于全面推進農村土地承包經營權流轉工作的實施意見》(阜政發[2014]16號)和《阜新蒙古族自治縣人民政府關于沈阜13.33萬畝現代農業示范帶建設招商引資優惠政策和財政扶持意見》(阜蒙政發[2014]46號)土地流轉補貼政策。通過技術服務、資金傾斜、項目支持等措施，支持種植大戶、農事企業、合作社等發展設施農業和規模經營，起到帶頭作用和示范效果，帶動社會資本在農村土地流轉的參與度。

3 小結

土地流轉的本質，就是推進土地要素的市場化，必然會引發其他要素市場包括農村資本市場的發育。習近平同志一再強調，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。阜蒙縣農村土地流轉的寶貴經驗，為地方政府出臺有效的土地流轉政策，摸清實際情況，認清工作進展，找出實際問題，尋找解決方案提供了借鑒。阜蒙縣農村土地流轉問題相應對策的探索，也為阜蒙縣制定、完善“十三五規劃”奠定了良好基礎，有助于阜蒙縣的土地流轉政策制定，也可供其他地區借鑒相關經驗，推進土地流轉工作有序進行，并產生了積極的社會效應。

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(責任編輯：管珊紅)

Current Situation, Problems and Countermeasures of Rural Land Transfer in Minority Areas under Guidance of Government: A Case Study of Fumeng County

TENG Fei1,2, ZHANG Shu-an1

(1. Dalian Minzu University, Dalian 116600, China; 2. Dalian University of Technology, Dalian 116600, China)

Taking Fumeng county as an example, we investigated the rural land transfer in minority areas, stated the current situation of rural land transfer in Fumeng county under the guidance of the government, analyzed the existent problems in the process of rural land transfer, such as short period of land transfer contract, primary organizational form, and high-pressure capital turnover in cooperatives, and put forward some corresponding development countermeasures based on the particularity of minority areas.

Minority area; Rural land transfer; Government-led

2017-05-22

國家自然科學基金項目(71672024)；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目(20150321)；大連金州新區軟科學項目 (2015-2kx2-004)。

滕飛(1984—)，男，吉林樺甸人，講師，博士，主要從事創新創業管理研究。

S-9；F301

A

1001-8581(2017)09-0142-05