遂平縣農村土地承包經營權確權登記頒證現狀的調查和思考

遂平縣農業局農經站 張淑霞

遂平縣農村土地承包經營權確權登記頒證現狀的調查和思考

遂平縣農業局農經站 張淑霞

農村土地承包經營權確權登記頒證工作事關億萬農民的切身利益，事關鞏固農村基本經營制度，事關農村改革發展穩定全局。2008年中央一號文件首次提出開展土地承包經營權確權登記頒證工作。2013年中央一號文件提出了支持和鼓勵承包土地向專業大戶、農民合作社和家庭農場流轉的方針。根據《河南省農村土地承包經營權確權登記試點工作方案的通知》和《農村土地承包法》等法律以及農業部下發的意見通知，經與上級領導協商，遂平縣農業局農經站確定在和興鎮藕花村、花莊鎮陳莊村開展試點先行工作，深入剖析遂平縣農村土地確權登記頒證試點工作對于全面實施和完成全縣農村土地確權登記頒證工作具有重要參考價值。

一、遂平縣土地確權登記頒證基本情況

遂平縣農村土地承包經營權確權工作于2015年在和興鎮藕花村、花莊鎮陳莊村開始試點，期間摸索和積累的經驗為全縣于2017年全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作奠定了基礎。遂平縣共有18個鄉鎮、管委會、辦事處，191個行政村，農村（二調）耕地面積6.73萬hm2。遂平縣藕花村現有14個村民組，780戶農戶，3100人，承包耕地面積320 hm2；陳莊村現有13個村民組，520戶，人口1700人，承包耕地300 hm2。遂平縣確權登記頒證試點工作堅持公開公正的原則進行規范化操作，主要采取以下措施。

（一）精心組織籌備，夯實筑牢基礎

1.領導重視、健全組織。縣委、縣政府高度重視，成立了以縣長為組長的農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作領導小組，縣委農辦、財政局、農業局、國土局、林業局、法制局、檔案局等有關部門負責人為成員，辦公室設在農業局。農村土地承包經營權確權登記頒證試點鄉鎮成立了相應的領導組織。

2.宣傳動員、發動群眾。確權頒證工作政策性強，涉及群眾的切身利益。一是縣委、縣政府精心組織召開了由試點鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、分管副職和農業中心主任，縣直各部門主要領導參加的確權工作動員大會，統一思想，落實責任。二是充分利用電視、廣播、標語、展板、橫幅等形式加大確權政策宣傳力度。通過廣泛宣傳，充分調動農民群眾參與確權工作的積極性，為全面開展確權工作奠定堅實的思想和群眾基礎。三是強化隊伍培訓。為確保試點工作有序進行，縣確權辦舉辦了由試點鄉鎮主管副職、農業中心主任、村黨支部書記、群眾代表及確權辦全體人員參加的培訓會。通過培訓讓參與確權工作的同志準確理解和正確把握政策界限，熟悉掌握具體操作規程。為確保規范操作，縣統一制定了工作流程，印制了確權工作調查表格。縣確權辦印刷了《遂平縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組致全縣農民朋友的一封信》3000多份，發放土地確權明白紙2000多張，張貼土地確權標語100多張。

（二）強化協調配合，穩妥有序開展

1.相關部門協調配合明職責。縣財政及時解決確權工作費用，確保確權工作順利開展；縣確權辦定期深入鄉鎮、村、組，及時了解掌握確權工作進展情況，現場解答基層干部和農戶遇到的具體問題；縣國土局積極提供最新的土地調查成果和農村集體土地所有權確權登記成果，指導處理有關權屬矛盾糾紛；縣信訪局認真做好確權工作中群眾信訪調解和疏導工作；縣宣傳部認真做好對確權工作中好的工作方法和先進典型進行宣傳報道；縣婦聯積極跟進確權工作，切實維護農村婦女在確權過程中的合法權益。

2.干部群眾聯合調度促落實。一是加大督導力度。縣確權辦每周進行一次督導，及時掌握工作進展情況，對各階段工作情況進行通報，對發現的問題及時提出處理意見，確保確權試點工作按時保質保量完成任務。二是鄉鎮主要領導定期召開進度督導會，及時掌握第一手工作情況。三是在具體操作中，實行鄉鎮干部包村、村干部包組、群眾代表包戶的“三包”責任制，形成聯動推進的工作格局，確保工作進度。

（三）嚴格操作規程，確保群眾權益

在試點工作中，遂平縣經過組織發動、調查摸底、組織測繪、登記頒證及驗收總結等5個階段及19個步驟，即成立工作機構、制定工作方案、搞好宣傳動員、開展人員培訓、查清承包底數、查清農戶狀況、梳理矛盾糾紛、一輪公示、勘測定界、二輪公示、問題修補、三輪公示、制作地圖、補簽承包合同、建立登記薄、頒發證書、建立信息系統、歸類存檔、總結經驗，切實把好“六道關”，一環緊扣一環，在每步流程中用一布置、一檢查、一督辦、一通報的“四個一”扎實穩健地推進各階段工作任務，切實做到確實權、頒鐵證、保穩定。

1.嚴把項目資金關。搞好確權登記頒證工作，關鍵要有過硬的專業技術隊伍，遂平縣試點工作經費全部配套到位后嚴格組織招投標，通過公共資源交易中心，公開發布了航拍和測繪招標工作。

2.嚴把調查摸底關。村里成立了領導小組，支部書記任組長，村會計具體負責，并從各個小組里面抽選4名有威信、對工作熱心的同志負責本組的土地確權工作。工作組深入到村、到組、到戶進行走訪調查，查清農戶信息和成本地塊信息，確保農戶信息真實，成本地塊界址清楚、面積準確，做到不遺不漏、不假不虛，讓農戶簽字認可。對于戶主外出的，通過打電話、發短信等方式聯系戶主，對于無法聯系的戶主，采取寄送委托書委托親屬代為核實，確保信息絕對真實。

3.嚴把指界測繪關。村組干部組織農戶配合測繪公司工作人員，根據調查登記表內容和基礎工作底圖，對農戶承包耕地的地塊、面積、空間位置進行實地指界確認，技術人員直接在基礎工作底圖上勾繪地籍草圖。指界時，工作人員、戶主、四鄰和村組干部必須到場，共同確定地塊位置和四至界線，勘測后勾繪，確保地塊面積精準、四至明確。

4.嚴把公示審核關。堅持公開、公平、公正原則，各關鍵流程公示到位，農戶認可后方可進入下一環節。農戶承包信息表和承包土地地籍草圖由村把關審核后，張榜公示7天以上。公示期間若農戶有異議，測繪公司與村組干部一起現場核對，及時進行核實修正，并再次進行公示。待公示無誤后，由農戶簽字確認，制作地塊分布圖，形成規范的確權登記數據。

5.嚴把問題處理關。對在土地確權工作中遇到的問題，在充分尊重實情和民意的基礎上，按照“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的原則，依法妥善解決。對一些普遍性的問題，根據省、市出臺的政策解讀，確保工作中遇到的各類問題迎刃而解，政策答復口徑一致，做到準確把握政策界限，依法依規實施。

二、試點工作取得的成效

（一）化解了遺留矛盾

開展土地確權后，農戶承包地四至、空間、面積測量準確，把遺留矛盾進行化解，農戶手里有了土地承包經營權證書，不僅穩定了農村土地承包關系，也為“三權分離”激活農村土地要素奠定了基礎。

（二）規范了土地流轉

確權登記頒證后，農民吃了個“定心丸”，可以依法自愿將土地流轉給農民合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，促進了農業適度規模經營。

（三）明晰了土地產權

確權登記頒證后，農民土地承包關系穩定，農地產權主體間的定位清晰，權利之間的關系明晰，將大部分農民從土地上解脫出來，可以大膽地進城務工，走出去經商、創業，對于轉移農村剩余勞動力、打破城鄉二元結構、推進城鎮化發展進程有著重要的現實意義。

三、試點中存在的問題

（一）人員組織困難

農忙季節時，農民只顧地里干活，配合確權登記工作積極性不高；部分農民長期在外務工，農村老人多、婦女多、兒童多，開展確權登記頒證工作，需要農戶積極參與配合，開展各項工作實地組織困難，是造成確權登記進展緩慢的主要原因。

（二）中標公司力度不夠

由于測繪公司承包確權項目較多，專業技術人員分散，測繪公司新人較多，工作實踐經驗不足，邊工作邊學習，影響試點工作進度；測繪公司不能有效地與鄉鎮溝通，工作中遇到問題不能及時上報，造成矛盾積累，影響工作進度。

（三）農村土地承包遺留問題多

遂平縣農村開展二輪承包距今已20年，有的承包農戶基本信息變化較大，有的農戶常年外出務工信息不能及時解決，加之歷史沉淀的矛盾糾紛，時間長、跨度大、解決難，在一定程度上影響了工作的順利進行。

（四）建設征地補償影響工作開展

部分鄉鎮的部分村涉及建設征地補償，直接牽涉農戶的切身利益，影響確權政策開展。

（五）配合聯動作用發揮不好

鄉村與測繪公司之間沒有形成有效的溝通銜接機制，在相互配合上存在斷檔和漏洞，聯動作用未能充分發揮出來，一定程度上影響了試點工作的開展。

四、對策

（一）準確解讀和執行法規和政策

科學有序推進土地確權登記頒證工作的一個重要前提就是農民群眾的支持和擁護。對土地確權登記頒證政策的正確解讀和有效執行是本項工作的關鍵。必須培養一批政策熟、業務精、能力強的一線工作人員，為全縣土地確權頒證工作全面推進提供人才。堅持發動群眾和尊重群眾意愿、堅持依法認真落實和執行農村土地承包法律政策。按照統一部署、分工協作、加強溝通、共同參與的原則，全面完成全縣土地確權頒證工作。

（二）加強對測繪機構的監管和對工作人員的技能培訓

此次農村土地承包經營權確權登記頒證工作測繪技術要求高，工作量大，對具備資質的機構的業務能力和管理水平有較高的要求，同時測繪公司要積極與相關部門溝通，配合相關部門，對工作人員進行針對性的政策和業務培訓，提升工作人員的政策執行能力和專業技術水平。

（三）抓好資料整理和規范檔案管理

確權登記頒證檔案管理工作與確權登記頒證工作同步推進、協調開展，確保確權登記頒證全過程檔案資料的完整、準確、規范和有效利用。測繪公司要以對歷史高度負責的態度，把檔案管理作為確權登記頒證工作不可分割的重要內容抓早抓好抓實，要把已經形成的檔案資料收集好、整理好，按照承包經營權確權檔案要求及時建立完善的數據庫，為頒發證書打好基礎。

（四）切實提高土地利用效益和增加農民收入

要鼓勵完成確權登記頒證的村推進土地流轉工作，推行適度規模經營，實現土地向龍頭企業、種植大戶、家庭農場等新型經營主體集中，提高土地利用效益，增加農民收入。同時，讓一部分農民從農業生產中解放出來，投入到二、三產業中，從而促進城鎮化發展。支持金融部門積極探索土地經營權抵押融資的方式，解決農民融資難問題，更好地服務“三農”發展。通過實實在在的工作，讓農民群眾真正體會到土地確權登記頒證工作的實際意義。