轉(zhuǎn)型期政府購買公共服務(wù)存在的問題探析

溫朝東

摘要：近年來，政府購買的公共服務(wù)供給方式逐漸成為政府提供公共服務(wù)的新模式，但由于國內(nèi)對于政府購買公共服務(wù)的探索仍然處于起步階段，對于政府購買公共服務(wù)的概念內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)還存在很多的差異，再加上目前國內(nèi)缺乏對政府購買公共服務(wù)的綜合性立法，相關(guān)的配套機(jī)制也沒有建立起來，這就避免不了在實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)很多的問題。本文通過文獻(xiàn)研究法對政府購買公共服務(wù)的概念內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋，結(jié)合當(dāng)前政府在購買公共服務(wù)中所出現(xiàn)的問題，探索性地提出了對策和建議。

關(guān)鍵詞：政府購買 公共服務(wù) 問題 路徑

一、何為政府購買公共服務(wù)

政府購買公共服務(wù)概念在學(xué)術(shù)界存在許多不同的觀點(diǎn)和看法，大多數(shù)學(xué)者對于政府購買公共服務(wù)的概念都是依據(jù)英美國家的“購買服務(wù)合同或合同外包”①等相關(guān)概念，結(jié)合我國《政府采購法》中涉及政府采購項(xiàng)目條款中關(guān)于“服務(wù)”的界定范圍推及而來。就資金來源而言，“政府采購”與“政府購買公共服務(wù)”都具有公共性，并且兩種購買方式都是追求低成本、高效率的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；就采購目的而言，“政府采購”與“政府購買公共服務(wù)”又存在一定區(qū)別。政府采購更加傾向于政府自身所需要的服務(wù)，而政府購買公共服務(wù)的目的只能是滿足社會(huì)大眾各種所需的服務(wù)；就范圍而言，“政府采購”的范圍更大，不僅包括服務(wù)類產(chǎn)品，還包括機(jī)械、工程等。因此，不能將“政府采購”與“政府購買公共服務(wù)”混為一談。此外，政府購買公共服務(wù)不等同于政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)。首先，政府購買公共服務(wù)對于承接主體并沒有進(jìn)行明確的限定，政府可以向社會(huì)組織、企業(yè)、營利性組織、政府部門或個(gè)人購買公共服務(wù)，可供政府選擇的承接主體有很多，范圍也很廣。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，可供政府選擇的承接主體相對而言較少，不包括企業(yè)、個(gè)人。政府購買公共服務(wù)也不等于公共服務(wù)民營化。從政府購買公共服和公共服務(wù)民營化的實(shí)質(zhì)而言，兩者都是利用市場的低成本、高效率的競爭機(jī)制，來達(dá)到公共服務(wù)的有效供給。但政府購買公共服務(wù)與公共服務(wù)民營化存在本質(zhì)的區(qū)別。政府購買公共服務(wù)，是政府將公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程讓渡于市場，而政府本身所承擔(dān)的向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的責(zé)任歸屬并沒有改變，而公共服務(wù)民營化不僅僅是將公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)讓渡給了市場，更多的是將整個(gè)公共服務(wù)事業(yè)讓渡給了市場，政府不再承擔(dān)向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的責(zé)任。同時(shí)，政府購買公共服務(wù)主要采用“合同外包、憑單制”以及政府補(bǔ)助的方式，而公共服務(wù)民營化不僅包含“合同外包和憑單制”，還包括出售、無償贈(zèng)與等形式。

二、轉(zhuǎn)型期政府購買公共服務(wù)存在的問題

（一）政府購買公共服務(wù)缺乏制度性規(guī)范，微觀層面無法律保障

對比國外行政法規(guī)較為完善的國家和地區(qū)，我國在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制方面極其不健全。就現(xiàn)行的政府購買公共服務(wù)的情況來看，雖然中央政府和地方政府及其所屬部門都出臺(tái)了有關(guān)規(guī)范性文件，但各地沒有統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，并不能適應(yīng)所有的社會(huì)環(huán)境，因此在實(shí)踐過程中遇到了很多的問題。此外，政府購買公共服務(wù)相較于政府采購而言，其本身存在著一定的差異和特殊性。因此，現(xiàn)有的《政府采購法》是無法完全囊括政府購買公共服務(wù)在服務(wù)產(chǎn)品購買上的法律規(guī)制問題，并且相對于政府采購而言，政府購買的公共服務(wù)產(chǎn)品大多具有無形性、成本不確定、運(yùn)作周期長、專業(yè)性較強(qiáng)等特點(diǎn)，這就很難去評估和量化產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量是否符合購買要求，而《政府采購法》并未對這些微觀層面有所涉及。不僅如此，在實(shí)踐購買過程中，購買主體和承接主體之間還存在權(quán)責(zé)劃分模糊、責(zé)任不清的現(xiàn)象。

（二）政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容體系不健全，購買范圍不明確

從現(xiàn)有的各地區(qū)對于政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性文件來看，大多都沒有對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍作出充分的界定。如在《寧波市服務(wù)外包暫行辦法》中，大致規(guī)定了十項(xiàng)公共服務(wù)內(nèi)容，而實(shí)際所需要的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這十項(xiàng)，這就無法避免公共服務(wù)購買內(nèi)容的有限性。就上海、深圳等城市政府購買服務(wù)的情況來看，“購買的內(nèi)容主要局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數(shù)服務(wù)領(lǐng)域，而對于公共教育、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等廣泛領(lǐng)域，基本沒有實(shí)行政府購買。”②不僅如此，各級政府在購買公共服務(wù)時(shí)并沒有深入了解本地區(qū)社會(huì)大眾急需的公共服務(wù)內(nèi)容，以“甩包袱”的心態(tài)購買公共服務(wù)，使得購買內(nèi)容并不適用于該地區(qū)，造成資金浪費(fèi)，公共服務(wù)供給效率低下。

（三）各主體之間溝通不暢，購買流程不規(guī)范

首先，作為購買主體的政府并不知道市場上是否存在自身所需要的服務(wù)機(jī)構(gòu)，也無法確定該機(jī)構(gòu)所生產(chǎn)的服務(wù)是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果；其次，作為服務(wù)生產(chǎn)者的承接主體并不知道政府部門有哪些需要購買的服務(wù)項(xiàng)目，取得項(xiàng)目需要什么資質(zhì)，通過哪些途徑可以獲得關(guān)于項(xiàng)目的信息等。由于缺乏相應(yīng)的信息發(fā)布平臺(tái)和溝通渠道，使得政府和服務(wù)生產(chǎn)者之間無法進(jìn)行有效的溝通，政府信息與市場資源之間無法形成有效的對接。此外，由于相關(guān)法律制度的缺失，使得政府購買公共服務(wù)的過程極其不規(guī)范，主要表現(xiàn)在購買方式和購買合同兩方面。在購買方式方面，政府在選擇市場上公共服務(wù)承接主體時(shí)沒有相應(yīng)規(guī)范作為依據(jù)，常常把一些項(xiàng)目直接交由下屬的企事業(yè)單位進(jìn)行，公開的競爭性購買較少，不利于發(fā)揮市場的競爭性作用，從而提高公共服務(wù)供給效率。在購買合同方面，購買過程中無合同現(xiàn)象還存在，就簽訂合同的購買行為來看，合同所及的內(nèi)容相對比較簡單，沒有明確雙方主體之間所要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，也沒有明確提出評估效果的辦法和事后要取得的成果。

（四）社會(huì)組織發(fā)展滯后，承接能力有限

隨著新型社區(qū)體系的不斷發(fā)展，無形的公共服務(wù)需求也在逐漸增多，這就需要更多的社會(huì)組織來承接這些項(xiàng)目。在不考慮社會(huì)組織與人口比例的情況下，相較于西方國家社會(huì)組織而言，我國社會(huì)組織存在數(shù)量少，規(guī)模小，而且組織結(jié)構(gòu)不健全，組織內(nèi)部專業(yè)和專職人員較少，專業(yè)素質(zhì)相對較低，并且服務(wù)意識(shí)不高等問題。就目前我國社會(huì)組織的發(fā)展來看，我國社會(huì)組織的發(fā)展還處于起步階段，相對而言缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，也缺乏接受國際性社會(huì)組織培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，這就使得現(xiàn)階段我國社會(huì)組織在社會(huì)資源籌集上的能力較弱，從而無法滿足政府對購買公共服務(wù)的預(yù)期，也會(huì)造成公眾對社會(huì)組織服務(wù)評價(jià)不高。endprint

（五）購買過程評估體系缺乏，現(xiàn)有評估流于形式

政府購買公共服務(wù)過程評估體系包括三個(gè)方面：事前評估、事中評估和事后評估。事前評估主要是作為購買主體的政府對承接主體的資質(zhì)和生產(chǎn)服務(wù)策劃的評估，目的在于選拔出專業(yè)化水平普遍較高、籌資能力較強(qiáng)的承接主體，保證公共服務(wù)供給的效率；事中評估主要是對承接主體生產(chǎn)服務(wù)的過程的評估，主要在于監(jiān)督承接主體是否達(dá)到了事先約定效果，對于不足的地方提出整改意見，以保證政府購買服務(wù)的預(yù)期效果；事后評估主要是對效果的評估，考核承接主體所提供的服務(wù)是否達(dá)到了預(yù)期的效果，被服務(wù)主體是否滿意等的評估。由于評估指標(biāo)難以量化，因此就目前政府購買公共服務(wù)的情況來看，各級政府并沒有購買過程的評估體系，而且第三方評估體系和評估主體也極其缺乏。即使部分地區(qū)政府購買公共服務(wù)程序中存在事后評估，但就評估內(nèi)容、評估方式等來看，評估過程流于形式。

三、完善政府購買公共服務(wù)的策略

（一）加快立法，完善政府購買公共服務(wù)相應(yīng)的法律制度

為進(jìn)一步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，首先要改變這一供給方式無法可依的尷尬局面。要針對政府購買公共服務(wù)過程中所存在的問題，結(jié)合我國相關(guān)的法律法規(guī)，以補(bǔ)充或者出臺(tái)部門法規(guī)的方式將政府購買公共服務(wù)進(jìn)行法制化和規(guī)范化。在政府購買公共服務(wù)的實(shí)際操作過程中，不僅要出臺(tái)政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目管理機(jī)制，還要制定并且完善政府購買公共服務(wù)的程序機(jī)制、責(zé)任監(jiān)督機(jī)制以及績效評估機(jī)制等貫穿于政府購買公共服務(wù)整個(gè)過程的制度規(guī)范，配套相應(yīng)的法律制度，使得政府購買公共服務(wù)在各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有法可依，保證政府購買公共服務(wù)的有效性，保障承接主體的合法權(quán)利，并且避免社會(huì)組織、企業(yè)等其他主體“準(zhǔn)政府化”的趨勢，營造公平的市場競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)各主體共贏的局面。

（二）完善內(nèi)容體系，明確購買范圍

具體而言，首先應(yīng)當(dāng)將基本的公共服務(wù)納入政府購買公共服務(wù)內(nèi)容體系，比如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)文化建設(shè)等領(lǐng)域。原因在于這部分內(nèi)容具有很強(qiáng)的對外開放性，采用政府購買的方式可以極大地調(diào)動(dòng)市場對資源的整合和分配作用，將更多優(yōu)秀的資源和先進(jìn)的技術(shù)引入公共服務(wù)供給當(dāng)中，可以極大地提高政府的行政效率，同時(shí)也可以促進(jìn)市場的發(fā)展。其次，將基礎(chǔ)性公共服務(wù)納入政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容體系，比如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、社區(qū)公益性服務(wù)，公共運(yùn)輸管理事項(xiàng)等，可以采用政府購買的方式提供公共服務(wù)。原因在于，社會(huì)組織相對于政府而言更貼近普通公民的生活。作為社會(huì)組織成員本身也是社區(qū)的一員，更加了解社會(huì)大眾的需求所在，而且相較于政府，社會(huì)組織、營利性組織等更加專業(yè)，采用購買的方式能夠效率最大化 。最后，政府非核心職能應(yīng)納入政府購買公共服務(wù)內(nèi)容體系，比如政府法律咨詢服務(wù)、交通協(xié)管服務(wù)、維持治安等，可采用政府購買的方式供給。

（三）搭建供需對接平臺(tái)，規(guī)范購買程序

政府購買公共服務(wù)是政府采購的一部分，但是又不同于政府采購。因此，可以按照政府采購管理辦公室的做法，組建政府購買公共服務(wù)的辦公室。政府需要購買公共服務(wù)時(shí)，可以將購買服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容、取得項(xiàng)目的相關(guān)條件交由政府購買公共服務(wù)辦公室，通過互聯(lián)網(wǎng)和線下的渠道發(fā)布政府購買公共服務(wù)的相關(guān)信息，召集具有相關(guān)資質(zhì)的公共服務(wù)承接主體，了解承接主體的基本情況，交換政府與承接主體的相關(guān)信息，轉(zhuǎn)達(dá)各自的疑惑和要求，在政府與承接主體之間搭建信息溝通的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兩大主體之間的資源對接。具體而言，首先政府要通過訪談、問卷等調(diào)研的方式了解民眾的公共服務(wù)需求，然后制定相應(yīng)的方案，明確公共服務(wù)購買的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)；其次，利用政府購買公共服務(wù)辦公室，向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)信息，選拔合適的承接主體，簽訂相應(yīng)的購買合同，監(jiān)督承接主體生產(chǎn)公共服務(wù)的過程；最后，通過第三方評估的方式，評價(jià)承接主體生產(chǎn)服務(wù)的效果，以保證各主體之間的合法權(quán)益。

（四）發(fā)展社會(huì)組織，增強(qiáng)其公共服務(wù)供給能力

作為承接主體之一的社會(huì)組織，現(xiàn)階段在我國發(fā)展還比較滯后，承載政府購買公共服務(wù)的能力還比較弱。因此，要大力扶持和培育各種類型的社會(huì)組織，特別是關(guān)于社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)組織，完善其組織結(jié)構(gòu)，提高他們的專業(yè)化水平。具體而言，首先政府要從政策法制上支持社會(huì)組織的全方位發(fā)展，將社會(huì)組織的建立和運(yùn)行納入法制的范圍，要完善針對于社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、場地運(yùn)用等的扶持政策，加強(qiáng)社會(huì)組織成員的培訓(xùn)，提升社會(huì)組織自我管理、資源籌集的能力，建立準(zhǔn)入淘汰機(jī)制。對于公共服務(wù)能力較強(qiáng)，專業(yè)化水平較高的社會(huì)組織，經(jīng)由專業(yè)部門評估，可授予承接政府購買的公共服務(wù)的資格，而對于不符合相關(guān)條件的社會(huì)組織則要淘汰解散，從而促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展壯大。其次，社會(huì)組織自身要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，要吸納高水平的專業(yè)人才的加入，同時(shí)要不斷培訓(xùn)現(xiàn)有的組織成員，不斷提升其專業(yè)水平和服務(wù)能力。此外，社會(huì)組織自身要建立內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定提供社會(huì)服務(wù)，努力增強(qiáng)自身的公信力。

（五）建立動(dòng)態(tài)的評估體系

對政府購買公共服務(wù)過程進(jìn)行評估，是提升政府管理職能的基礎(chǔ)，是順利推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的前提條件，是保障政府購買公共服務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)落到實(shí)處的重要保證。因此，為保證政府購買公共服務(wù)的效率，就必須建立動(dòng)態(tài)的評估體系。首先，在政府向承接主體購買公共服務(wù)之前，各級政府必須評估民眾現(xiàn)階段所需的公共服務(wù)是什么，根據(jù)評估結(jié)果來明確購買的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。此外，要評估參與承接公共服務(wù)項(xiàng)目主體的資質(zhì)，對于不符合內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的承接主體，不予考慮。其次，在承接主體提供公共服務(wù)產(chǎn)品過程中，購買主體或第三方評估機(jī)構(gòu)要對承接主體所提供的公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行評估，檢查承接主體的操作是否符合合同規(guī)定，對其中存在的問題提出改進(jìn)要求，確保公共服務(wù)供給的每個(gè)環(huán)節(jié)都保質(zhì)保量。最后，在承接主體完成公共服務(wù)供給任務(wù)以后，政府和第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)該對承接主體服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行評估，通過專業(yè)化的手段進(jìn)行測評，檢查服務(wù)結(jié)果是否達(dá)到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，采用用戶評估的方法，讓公共服務(wù)使用者對承接主體所提供的公共服務(wù)進(jìn)行評價(jià)，兩者評估進(jìn)行有效綜合，從而得到更加真實(shí)合理的評價(jià)結(jié)果，確保公共服務(wù)供給的有效性。

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