證后監管是固定源管理體系的核心要義

文 吳舜澤 葉維麗 吳悅穎

證后監管是固定源管理體系的核心要義

文 吳舜澤 葉維麗 吳悅穎

關注如何開展證后管理要遠遠緊迫于關注發證本身，把固定源納入新許可管理范疇，形成企業自我申報、自我監測、自我公開新機制，以排污許可制落實企業主體責任，建立健全固定源環境管理體系。

環保部先后印發了《排污許可證管理暫行規定》（環水體〔2016〕186號）、《關于開展火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環水體〔2016〕189號）、《排污單位自行監測技術指南》等文件，開始了氮肥、制革等一批工業行業排污許可證技術規范的編制工作，排污許可制度從國家政策設計層面已經逐步向固定源管理核心制度的方向邁進，總體進展符合改革預期。筆者認為改革進展至今，關注如何開展證后管理要遠遠緊迫于關注發證本身，要改變一些地方圍繞填表、申請進行許可而分散了對證后監管的認知的不正確現象，把固定源納入新許可管理范疇，形成企業自我申報、自我監測、自我公開新機制，以排污許可制落實企業主體責任，建立健全固定源環境管理體系。

發證過程中存在的問題

根據對已經核發的排污許可證分析以及對正在準備申請排污許可證的企業調研情況來看，地方在執行排污許可制度過程中存在一些需要引起注意的方面:

一是目前的排污許可證管理過于看重數據填報、收集，證后管理的基本要義和思路尚未全面傳達給企業。根據已經發放的排污許可證的申請核發過程來看，地方環保部門的工作重心在于培訓以及指導企業填報排污許可申請系統，而填報的重心在于收集企業生產工段基本資料、產排污節點、燃料原料組分、污染排放限值等數據信息。對一些企業申請排污許可證的過程進行觀察發現，有時信息填報本身掩蓋了排污許可證中本應對企業傳達的環境管理要求，影響了企業對申請許可證后需要履行義務的理解。由于對證后管理的認知不足，基層環保部門并沒有深刻理解排污許可制帶來的機制理念的新變化，地方環保部門現階段開展的培訓尚不足將“環保部門主體責任”到“企業污染防治主體責任”的管理思路轉變貫徹給企業。

在地方固定源排放管理體系構建的過程中，排污許可應當服務于區域、流域的環境質量要求，這是環境質量改善需求帶來的政策實施必要性；同時要考慮全國各地管理水平差異大、部分地區環境監測監管能力還相對落后的現狀，兼顧提高管理水平要求的可行性。

二是以排污許可證為核心的固定污染源管理制度建設相對滯后。目前，一些地方對制度關聯存在不同認識，也較為疑惑。這在新舊制度過渡期不可避免會存在，但需要加快建立、重構管理制度鏈條，明確相互關系，妥善處理過渡銜接。排污許可與環境影響評價管理關系，排污許可與總量控制、排污交易的關系，還需要予以明確界定。現階段在不同地區，這幾個方面的管理機構、職責分工均不完全一致。初始排污權與許可排放量之間如何銜接，兩者不同導向也存在一定的不盡銜接之處。推進排污許可證后監管，必須厘清執法監測與監督性監測的異同，并按照執法監測的思路要求分行業出臺技術規范，調整監督性監測頻次管理要求。對一些涉水企業自行監測現狀的調研發現，大部分企業按日開展監測的僅化學需氧量、氨氮兩項指標，其他指標一般按照季度開展監測。在監測基礎相對較好的江浙發達地區，其他指標也一般僅能做到按月監測；在監測基礎落后地區，氨氮指標也無法按日監測。從造紙企業證照管理力度及以往監測基礎來看，目前《排污單位自行監測技術指南 造紙工業》（征求意見稿）對造紙企業提出的自行監測要求（pH、懸浮物、色度、化學需氧量、氨氮要按日監測，五日生化需氧量、總氮、總磷要按周監測，AOX、二噁英每年度至少要監測一次）偏高，有可能難以全面落實，造成一些小型企業難以納入排污許可管理范圍，形成法不責眾的不利局面。

按照國家統一要求，今年6月30日前率先在火電、造紙行業核發企業排污許可證。 CNSphoto供圖

三是與相關固定源管理政策的銜接操作不完善。在固定源管理體系中，排污許可制度處于核心地位，是各項環境管理措施的載體，但目前亟需加強排污許可證填報、核發及管理過程與各項固定源管理政策的銜接，對有關問題明確解決原則。在國務院《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81號）與《排污許可證管理暫行規定》（環水體〔2016〕186號）等文件中都規定新建項目必須在發生實際排污行為之前申領排污許可證，且許可排放量在“污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求”等要求中從嚴選取，實際投產過程中會出現企業工藝、排放發生較大變化與排污許可載明內容不符的情況。另外，試運行企業有很大概率會發生超量排污的情況，帶來企業“生產即違證排污”的問題；一些被要求超低排放的企業，其許可排放量可能會明顯低于一些“后進”企業，需要妥善處理好與排放交易的銜接，處理不好有可能損傷企業主動減少污染排放的積極性。現行管理文件均未就這些可能發生的情況提出解決方法，這些政策銜接問題目前未能妥善解決。

地方推進需考慮三件事

首先，固定源管理思路要靈活，既要與環境質量密切結合，也要切合地方實際管理水平。在地方固定源排放管理體系構建的過程中，排污許可應當服務于區域、流域的環境質量要求，這是環境質量改善需求帶來的政策實施必要性；同時要考慮全國各地管理水平差異大、部分地區環境監測監管能力還相對落后的現狀，兼顧提高管理水平要求的可行性。根據目前排污許可證核發進展及地方反映的管理水平來看，部分環境形勢嚴峻的地區，應當認識到必要性是高于可行性的，工作重點應當是嚴格排污許可管理，為改善環境質量服務；部分環境質量稍有余裕而經濟水平不足的地區其必要性還應當服從可行性，在排污許可管理上宜簡不宜繁，實行“寬進嚴管”，按照排污許可制對其提出逐步改善提高要求而不是將其排斥于許可范圍外。總體來說，排污許可管理不宜一概而論，實行“一刀切”，部分管理要求應當下放地方自行決定。

其次，排污許可要與固定源其他管理措施充分融合，真正體現“行政許可”的內涵，明確許可內容、許可方式與管制方式。排污許可證核發的重點在于許可內容，許可內容僅為政府對排污企業許可的污染物排放方式、排放濃度限值與排放量。排污許可后續管理的重點是按證排污，是指企業通過自行監測、提交執行報告等各種手段證明自己按照許可要求進行了合法的污染排放，進行了臺賬記錄及信息公開；環保部門則通過執法監測、隨機抽查等盡職免責方式監督監管企業的污染排放行為，一旦發現違法違規行為，進行嚴厲處罰，同時要求排污企業采取整改措施以達到許可要求。許可要求應當緊密圍繞排放標準開展，將許可排放量作為環境影響評價批復量的前置條件，從而實現固定源的等量減量替代，避免因新增企業排放管理的缺失而帶來環境質量的退化。作為管理的核心，排污許可還應當加強與環境統計、排污收費（環境稅）、排放交易等銜接，以使這些固定源管理政策發揮應有功能。

第三，不應當過分追求許可證填報的技術性細節并要求收集數據的全面性，避免將排污許可變成排污申報或者二次環評，當前應當盡快把排污許可制度的全面核發及后續管理作為工作重點。通過排污許可證信息管理平臺登載的各類生產工藝、污染治理技術、企業管理水平,只是輔助企業實現許可內容的手段而非最終目的，不應當過多關注、過細要求。在許可證頒發及管理過程中，固然要對涉水行業的大氣排放、涉氣行業的污水排放、企業無組織排放等以往較少涉及的空白領域加強研究技術支持，但本階段管理的重點還是應當以水氣介質各自的特點為主，不將管理重心放在跨介質的污染問題上。涉氣企業以行業管理為主，抓住大氣污染排放嚴重的重點行業；涉水行業則建議以流域管理為主，明晰廢水排放口對水體斷面質量的影響。對于已經實現達標排放的區域或流域，再提出更為精細化的管理要求，解決尚無標準規范的內容，例如火電行業的廢水排放問題、造紙行業的鍋爐廢氣排放問題和皮革行業的污水處理設施臭氣排放問題等。

排污許可改革與精細化管理建議

針對排污許可實施過程中存在的問題及對關鍵要點的思考，改革推進及精細化管理的開展應當考慮以下幾方面內容：

河南省濮陽市，中石化中原油田石油化工總廠員工正在污水排放口取水為花木澆水、除草。CNSpohot供圖

一是要加強宣貫，對企業提出的管理要求需要持續深化固化。長期以來生產企業對環保要求的信息接受是十分被動且滯后的，企業的環保欠賬累積較多，環保部門通過排污許可改革提出的全新管理理念需要持之以恒地傳遞。排污許可改革對企業自行管理提出了新要求，而這些要求應當通過規范的宣傳、全面的推廣、反復的培訓進行磨合。尤其對影響企業生產成本最多的自行監測要求，在行業排污許可技術規范編制過程中應當與企業充分溝通協商；在規范發布后還應當反復告知企業，督促其按照要求履行環保義務。

二是要加強證后監管執法，對持證排污的相關違法行為進行界定、清理、處罰、威懾，樹立排污許可證作為執法依據的地位。地方環保部門應當充分認識到核發排污許可證不是管理的結束，而是管理的開端。排放標準、許可排放量、環境影響評價、排污收費、排放交易等各項政策都將以排污許可證為載體進行管理，載入排污許可證的內容即是企業滿足排污許可要求所需要實現的環保手段。一方面要在排污許可日常管理中將固定源的各項政策融會貫通，將許可證在監管過程中真正應用起來；另一方面要通過相關法律法規文件的規范，對各類違反排污許可證要求的行為進行界定與清理，對違法行為切實落實經濟處罰與刑事處罰，樹立排污許可管理的威懾力，使企業充分意識到排污許可證的重要性。

三是要建立地方排污許可臺賬，明確固定源的排放量流轉情況，掌握區域內的固定源許可排放總量。不僅排污企業需要建立管理臺賬，對于區域、流域而言，其所容納的排污許可量之和也是固定源管理的重要依據。建議在環境質量達標區域實行建設項目的等量替代，在環境質量不達標區域實行建設項目的減量替代，通過地方排污許可臺賬的設立明確替代指標的來源，從而嚴格控制新增污染源排放，保證環境質量不退化。

四是要給第三方服務留有空間，但要規范管理。排污許可制度改革開創企業承諾守法、自證合規的道路，必將推動第三方技術市場的繁榮，應當正視這種對第三方市場的需求，積極支持環境服務業發展。企業污染防治設施運營、年度執行報告編制、自行監測計劃實施等，均可委托有專業技能的第三方機構協助完成，提高專業性與效率。從美國對產品復雜、專業性強的石化等行業排污許可證管理情況來看，大量涉及行業污染排放的專業內容均由聘請的行業相關技術人員開展管理與技術支持工作。專業性的服務能提高精細化管理的品質，能夠使地方政府從海量審核任務中解脫出來，將重心轉移到執法監管方面，推動固定源環境管理體系的建設。

（作者單位：環境保護部環境規劃院）