公法上無因管理致人損害的國家賠償責任

齊晨晨

【摘要】公法上無因管理是在借鑒私法上無因管理制度形成的一個法律概念，是指沒有法定職責或特定義務，在緊急情況下，公民為保護國家、社會公共利益，主動代替或協助行政機關履行相關職責的行為。公法上的無因管理必須符合一定的構成要件，鑒于無因管理人的管理意圖是出于維護公共利益而非私利，無因管理人的管理原因是由于行政機關的不作為或作為不能、無因管理人為行政機關分散了一定的風險等因素，國家應對管理不當的損害后果承擔賠償責任。當然，如果無因管理人存在干擾行政活動或重大過失的情形，無因管理人自身應對其債務承擔責任。

【關鍵詞】公法上無因管理 國家賠償 公共利益

一、公法上無因管理的含義

無因管理是指沒有法定或約定的義務，為避免他人利益受損，自愿管理他人事務或為他人提供服務的行為。傳統意義上來講，無因管理是個民法概念，或者說是個私法概念。然而，由于現實生活中已經出現了大量與公權力密切相關的符合民法中“無因管理”基本構成要件的法律事實，許多學者提出了公法上的無因管理。何謂公法上的無因管理？是指沒有法定職責或特定義務，在緊急情況下，公民為保護國家、社會公共利益，主動代替或協助行政機關履行相關職責的行為。在公法上無因管理的法律關系中，代替或協助行政機關履行職責的是管理人，行政機關是受益人。

二、公法上無因管理的構成要件

首先，無因要件。這是指管理人的管理行為沒有法律上的原因，也就是沒有法定授權或委托的情形，如果管理人管理公共事務是基于行政機關的委托實施的，如受交警部門委托，某公民臨時維護交通秩序，則不構成公法上的無因管理。

其次，主觀要件。管理人在從事無因管理時主觀上存在保護國家、集體或其他公共利益的目的。

再次，客體要件。公法上無因管理的客體是指處于或面臨緊急危險的國家、集體或其他社會公共利益。這里有兩點需要注意，一是無因管理的對象是國家、集體或其他社會公共利益；二是公共利益必須面臨或處于緊急危險的狀態，公權力的國家壟斷性決定了在通常情況下公民一般是無權行使該權力的，只有在緊急情況下才能代替或協助行政機關行使。

最后，客觀要件。公法上無因管理的客觀表現是管理人代替或協助行政機關實施一定的管理行為或提供一定的公共服務。

三、公法上無因管理引起損害的國家賠償原因

（一）管理人實施無因管理的目的是為了維護公共利益

1968年美國教授加勒特·哈丁在他的著作中提出了“公地悲劇”模型，盡管這一理論是用來說明公民在使用公共資源時不加節制的現象，但也指明了普通大眾對公共利益漠不關心的現實。特別是我國目前存在著誠信缺失、道德滑坡的現象，在這樣一種社會氛圍下，公法上的無因管理便顯得尤為可貴，因為管理人實施無因管理不是出于私心，而是為了公益。如果把出于此目的的管理不當的賠償責任歸于無因管理人，則會極大地打擊見義勇為、積極協助公務的自愿者的積極性，挫傷高尚的品德和良好的社會風尚。

（二）管理人實施無因管理的原因是行政機關不作為或能力不足

公法上的無因管理主要存在兩種情形：一種是行政機關不在場的情況下公民自己主動從事的無因管理；一種是行政機關，包括行使職權的公務員在場，但無力一人完成行為，由無義務的公民主動協助其完成的行政行為。在第一種情況下，行政機關作為不能致使公共利益無人看護，管理人是代替行政機關履行職責；第二種情況是行政機關無力履行好行政職責，管理人協助行政機關履行職責。可見，管理人實施無因管理的原因是行政機關的不作為或能力不足，那行政機關理應為自己的不作為或能力缺陷買單，對管理不當而造成的第三人損害承擔賠償責任。

（三）行政機關自己履行職責也存在著行政侵權的風險

現今社會是一個風險社會。盡管行政機關及其公務人員相較于普通群眾來說有著更為豐富的行政處理經驗或更為理性的行政處理方法，但在緊急情況下，行政機關自己履行職責也無法完全避免侵害結果的發生。也就是說，從某種程度上來講，無因管理人是分擔了行政機關承受的行政侵權的風險，因此，行政機關應當對無因管理人管理不當的損害結果承擔賠償責任。

四、公法上無因管理引起損害的國家賠償規則

（一）原則

基于管理人維護公共利益的目的、承擔的風險以及管理人行使行政權力的客觀表現，國家應對公法上無因管理不當的損害后果承擔賠償責任。

（二）例外

（1）管理人干預行政權。行政權屬于行政機關，管理人只有在緊急情況下才能短暫地代替或協助行政機關行使職權。因此，無因管理人的管理行為應當在適度的范圍內，不能無限擴張，干預行政活動，否則便違背了維護公共利益的初衷，導致行政效率降低。如果管理人的管理行為阻礙了行政機關的正常執法工作，甚至以“協助管理”之名，行“干擾行政”之實，則應由管理人自己對管理不善所造成的損害后果承擔賠償責任。

（2）管理人未盡合理的注意義務。在私法領域的無因管理中，管理人應承擔善良管理人的注意義務，如果由于重大過失造成本人利益受損，則本人可要求管理人承擔賠償責任。根據《國家賠償法》的規定，賠償義務機關在賠償后，可向有故意或重大過失的工作人員或受委托的組織或者個人追償。相應地，無因管理人在進行無因管理時也要承擔相應的注意義務，但考慮到無因管理人實施管理的公益性和非專業性，這種注意的要求相較于國家公務人員來講應當降低。有學者提出，管理人的注意義務應當以管理人自身為參照，而不是以“通常情況下一般人的注意事項”為標準。如果管理人證明自己在主觀上已經盡到基于自身的認知、判斷、預見能力在當時具體的管理情境下所能盡到的注意義務，即使與社會的一般標準有差異，均應認為其主觀上是無過失的，不應對其管理后果承擔責任。相反，如果管理人在管理時確實存在重大過失，則應由管理人對損害后果承擔責任。

參考文獻：

[1]沈巋.國家賠償法：原理與案例[M].北京大學出版社，2017，（1）.

[2]寧立波.論公法上的無因管理引起的國家補償[J].江漢論壇，2008，（1）.

[3]周海波.論公法上無因管理之行政補償[D].西南政法大學，2011，（5）.

[4]李曉新.論公法性質之無因管理[J].公法研究，2009，（10）.

[5]張弘.行政法無因管理研究——以公民為行政機關從事行政活動為分析視角[J].東方法學，2011，（4）.endprint