淺析行政公益訴訟制度的建立與發展

張宇+孫慧

摘要：隨著具有幾起公益訴訟性質熱點案件的發生，行政公益訴訟成為理論界探討的熱點之一。行政公益訴訟是保障公民權利、維護公共利益、促進行政機關依法行政的有效手段，我國對于建立行政公益訴訟制度的探討和努力從未停歇，可喜的是日前新的法律規定的生效標志著行政公益訴訟制度在我國已經初步建立。本文試從行政訴訟制度的概念和特點、起源、國內外發展對比方面進行探討，并且對該制度的未來發展作出展望。

關鍵詞：行政公益訴訟 行政訴訟法 公共利益 發展

一、引言

關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定已于2017年6月27日通過，新法自2017年7月1日起施行。其中將第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這一修改標志著行政公益訴訟制度在我國已初步建立。

二、行政公益訴訟的概念和特點

行政公益訴訟區別于民事公益訴訟，它主要適用于行政機關的濫作為或不作為的情況下，行政公益訴訟是指公民、法人或者其它組織認為行政主體行使職權的行為違法，雖與自己無直接利害關系，但對國家利益、社會利益或者個人利益造成損害或者損害危險時，為維護公益，而依法律規定并由特定機關依法向人民法院提起的訴訟。

行政公益訴訟的特點有四：

第一，行政公益訴訟原告主體范圍廣泛。權益受到行政行為損害的直接或間接相對人，包括公民、法人或者其它組織均可依法享有提起行政訴訟的權利。

第二，利害關系的不特定性。提請審查的行政行為可能未損害私人權利或利益或者并無直接利益損失，民眾訴訟中，而是基于主張保護公共利益的目的。

第三，可訴對象的雙重性。不僅可以對行政主體損害公共利益的行為提起訴訟，還可以對行政主體具有明顯損害公共利益的危險行為提起訴訟。

第四，受案標準的嚴格性。為防止原告濫用權利，降低行政效率，行政公益訴訟的提起必須以法律的特別規定為前提，嚴格公益訴訟受案范圍。

三、行政公益訴訟的起源與國內外發展對比

行政公益訴訟歸于公益訴訟，而公益訴訟起源于古羅馬，而羅馬法中既有公益訴訟的規定也有私益訴訟的規定，公益訴訟是指為了保護社會公共利益提起的訴訟，在法律無例外限制的情況下，允許市民以個人身份提起的訴訟。

行政公益訴訟作為新型訴訟方式，在一些發達國家發展的已經非常成熟。在美國，與我們主張的行政公益訴訟相類似的是被稱為私人檢察總長的制度。行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分，與普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的解決程序。而美國的公益訴訟的立法主要集中在環境保護方面，并且美國《聯邦行政程序法》中規定了因行政行為而使其法定權利遭受不法侵害的人，或受到有關法律規定的行政行為的不利影響或損害，都有權請求司法審查。美國在行政公益訴訟方面的發展不僅促進了本國公共利益的保護，也為其它國家公益訴訟的立法和實踐提供了經驗。在法國，行政公益訴訟被稱為“越權之訴”，本質上是一種對事不對人的訴訟，民眾可以向特定機關請求撤銷違法行政行為，從而糾正違法行政行為，促進法治，保護公共利益。在英國，行政公益訴訟被稱為“以公法名義保護私權之訴”，是指檢察總長在他人請求禁止令或者宣告令或者同時請求這兩種救濟時，為了阻止某種違法行為而提起的訴訟。按照英國相關法律的規定檢察總長有權阻止包括侵害公共利益的違法行政行為在內的一切違法行為，，而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻只根據請求人的請求而行動。在日本，行政公益訴訟被稱為“民眾訴訟”，是指請求糾正國家或者公共團體的違法行為，是以選舉人的資格以及其它與自己在法律上無利益關系的資格提起的訴訟，其目的不是為了保護國民私人利益，而是為了保護客觀法律秩序，制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。

在我國，近年來隨著經濟的高速發展，出現了多起針對污染環境、損害消費者權益等損害公共利益的事件而進行訴訟的案件，公益訴訟在這種社會背景下得以“正名”。今年新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》標志著行政公益訴訟制度的初步建立，行政公益訴訟的發展，反映了民眾權利意識的增強，有利于加強對社會脆弱群體的人權保護，維護社會公平與正義。

四、未來發展展望

第一，加強相關立法，進一步完善行政公益訴訟制度。

第二，對舉證責任進行合理分配。要根據行政公益訴訟原告主體的不同和案件的不同性質相應的調整舉證責任。

第三，完善審判程序。對于由檢察機關提起行政公益訴訟，要對案件管轄法院級別、進入程序后審理期限、適用法律等問題進行統一規定，審判程序中嚴格執法，將公共利益危害消除在萌芽狀態，一定要通過訴訟維護公共利益。

第四，強化對行政公益訴訟判決的執行監督。關于行政公益訴訟的探討最終要落腳到執行問題上，執行難仍是我國司法實踐中存在的難題，而行政公益訴訟中執行的對象又設涉及政機關，因此為維護公共利益必須加強對執行法院判決的監督。

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