地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的博弈論分析及優(yōu)化治理研究

胡 勝，陳小林,蔡報(bào)純

(1.九江學(xué)院，江西 九江 332005； 2.武漢理工大學(xué)，湖北 武漢 430000)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的博弈論分析及優(yōu)化治理研究

胡 勝1，2，陳小林1,蔡報(bào)純1

(1.九江學(xué)院，江西 九江 332005； 2.武漢理工大學(xué)，湖北 武漢 430000)

近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急劇增長(zhǎng)、債務(wù)率高，普遍已發(fā)生債務(wù)違約，未來(lái)債務(wù)還款壓力大，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為影響我國(guó)金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題。本文運(yùn)用博弈論剖析地方政府巨額債務(wù)形成機(jī)理，分析地方政府因追求最大利益空間由正常舉債演變到過(guò)度舉債之原因，探討巨額債務(wù)發(fā)生違約的風(fēng)險(xiǎn)性。本文進(jìn)一步提出地方政府債務(wù)優(yōu)化治理建議：建立科學(xué)政績(jī)觀與獎(jiǎng)懲機(jī)制、設(shè)定地方政府債務(wù)適度規(guī)模與合理債務(wù)結(jié)構(gòu)、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息披露制度、加強(qiáng)土地財(cái)政改革、完善相關(guān)法規(guī)法制建設(shè)、建立專項(xiàng)償債基金和違約保險(xiǎn)機(jī)制等，這些措施將能加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與保障。

地方政府債務(wù)；違約風(fēng)險(xiǎn)；博弈論；適度規(guī)模；優(yōu)化治理

一、引言

美國(guó)學(xué)者喬納森·雷登依據(jù)多年研究指出，世界上無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，其地方政府如果有自主財(cái)政權(quán)利，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中都出現(xiàn)了財(cái)政赤字，其逾期債務(wù)或部分或全部由各自國(guó)家中央政府進(jìn)行最后負(fù)責(zé)償還[1]。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模也是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越巨大，其經(jīng)歷大致可以分三個(gè)階段。第一階段為建國(guó)初期到1978年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方政府舉債受到嚴(yán)格控制。1958年中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，規(guī)定各級(jí)地方政府根據(jù)實(shí)際需求發(fā)行短期地方公債，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此階段資金使用合理，立法明確權(quán)限，社會(huì)負(fù)擔(dān)不重。1968年全部還清所有內(nèi)外債，我國(guó)開(kāi)始步入了相當(dāng)長(zhǎng)的一段“既無(wú)外債也無(wú)內(nèi)債”時(shí)期。第二階段是1978-1992 年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔階段，地方政府具有一定程度舉債自主權(quán)，舉債主要方式是“撥轉(zhuǎn)貸”，債務(wù)使用范圍有嚴(yán)格規(guī)定。此階段債務(wù)權(quán)責(zé)規(guī)定不清晰，貸款違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重，與銀行造成了大量的壞賬[2]。第三階段為1992年至今，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府舉債自主權(quán)利較高。1994年稅收制度改革減少了地方政府稅收，地方政府公共財(cái)政支出沒(méi)有減少，公共項(xiàng)目投資甚至增加，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行不斷舉債來(lái)解決資金缺口，地方政府債務(wù)開(kāi)始不斷急劇膨脹，地方政府性債務(wù)問(wèn)題日益嚴(yán)重，截止2015年末我國(guó)地方政府債務(wù)已到16萬(wàn)億元。

我國(guó)“十三五”期間將嚴(yán)格按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，全面建設(shè)小康社會(huì)。地方政府一般都需要增加債務(wù)融資加大投入相關(guān)配套基礎(chǔ)建設(shè)等，繼續(xù)增大債務(wù)規(guī)模，但我們需要保持地方政府債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)一致，來(lái)促進(jìn)中國(guó)和諧發(fā)展。因此，我國(guó)地方政府已經(jīng)形成巨量債務(wù)，到期債務(wù)能否償還，巨額債務(wù)是否會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平[3]，是否或?qū)⒁l(fā)系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，值得我們進(jìn)行關(guān)注研究。本文運(yùn)用博弈論原理探討地方政府巨額債務(wù)形成機(jī)理，分析地方政府過(guò)度舉債違約的風(fēng)險(xiǎn)性，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)回顧及相關(guān)假定

地方政府債務(wù)違約引發(fā)金融危機(jī)在國(guó)際上也已頻現(xiàn)。1998年俄羅斯產(chǎn)生金融動(dòng)蕩及1999年巴西發(fā)生金融危機(jī)，都是因?yàn)槎砹_斯、巴西地方政府有巨額債務(wù)，政府財(cái)政赤字極高，導(dǎo)致債務(wù)違約引起。

(一)文獻(xiàn)回顧

博弈論作為一種分析工具，經(jīng)常被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分析相關(guān)問(wèn)題。國(guó)外學(xué)者Dixit Avinash K[4]、Bowdler[5]、Pitchford[6]等人運(yùn)用博弈論，研究了地方債務(wù)違約及中央政府救助行為等相關(guān)問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)許多學(xué)者也運(yùn)用了博弈論探討地方政府債務(wù)形成原因、過(guò)程及相應(yīng)化解管理方法。張文君運(yùn)用動(dòng)態(tài)最優(yōu)化模型證明地方官員政績(jī)考核機(jī)制、宏觀經(jīng)濟(jì)政策在地方政府債務(wù)規(guī)模增大過(guò)程中起著至關(guān)重要作用[7]。馬金華等從博弈視角下分析了地方政府債務(wù)的形成原因及應(yīng)對(duì)策略[8]。王軍強(qiáng)等以博弈論為工具，分析地方政府間舉債發(fā)展的重復(fù)博弈模型，建立中央政府與地方政府的靜態(tài)博弈支付矩陣，探討了中央政府和地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制博弈的均衡條件[9]。李經(jīng)緯等引入地方官員社會(huì)網(wǎng)絡(luò)從博弈論的視角分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)機(jī)制[10]。彭旺賢等通過(guò)建立有限次博弈條件下博弈模型及無(wú)限次博弈條件下博弈模型，分析地方政府過(guò)度舉債和金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相放貸的行為[11]。李璇借助“博弈論”理論，分析地方政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷為相關(guān)主體進(jìn)行擔(dān)保融資，長(zhǎng)期則形成巨大的或有債務(wù)缺口[12]。蘇英等通過(guò)博弈模型分析，對(duì)不完全信息下的地方政府融資平臺(tái)因風(fēng)險(xiǎn)偏好的不同而需要進(jìn)行不同的“分類監(jiān)管”[13],并根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)偏好選取我國(guó)部分省級(jí)政府融資平臺(tái)債務(wù)融資行為進(jìn)行分類評(píng)估實(shí)證分析。

(二)相關(guān)假定

建立一個(gè)博弈模型，至少需要三個(gè)要素：博弈參與人、參與人的戰(zhàn)略空間及支付函數(shù)。為研究問(wèn)題方便起見(jiàn)，本文進(jìn)行了相關(guān)假定。

1. 參與人

參與人是地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府。地方政府為債務(wù)人代表、金融機(jī)構(gòu)為債權(quán)人代表、中央政府為管理人代表。

2. 博弈戰(zhàn)略空間

假定地方政府分為不舉債、正常舉債、過(guò)度舉債三種狀態(tài)。正常舉債是指能正常償還債務(wù)利息和本金，過(guò)度舉債是指本金不可能償還，只能償還部分利息甚至利息也不能償還[14]。地方政府因?yàn)橥ㄟ^(guò)舉債可以擴(kuò)大自己的財(cái)政自由度，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，存在著無(wú)限擴(kuò)張債務(wù)的原始沖動(dòng)，通過(guò)各種手段進(jìn)行舉債。

金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略空間正常催還貸款及嚴(yán)厲催還貸款。一般情況下，金融機(jī)構(gòu)相信地方政府有穩(wěn)定的稅收來(lái)源，中國(guó)地方政府還沒(méi)有像美國(guó)地方政府那樣可以財(cái)政職能破產(chǎn)，地方政府債權(quán)不會(huì)導(dǎo)致自己破產(chǎn)或受到行政法律方面的追究。再加上我國(guó)銀行機(jī)構(gòu)主體是國(guó)有企業(yè)，與地方政府有特殊關(guān)系，因此貸款銀行都會(huì)與地方政府融資平臺(tái)予以貸款取得利息收入[15]。

中央政府監(jiān)管分為正常監(jiān)管及嚴(yán)厲監(jiān)管。地方政府過(guò)度舉債，無(wú)力償還利息與本金，貸款銀行面臨危機(jī)及可能引發(fā)金融危機(jī)等情況下，地方政府與金融機(jī)構(gòu)會(huì)請(qǐng)求中央政府?dāng)U大對(duì)地方政府財(cái)政援助，中央政府需要進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管，因此需要付出更多成本與財(cái)政援助。

3. 利益空間

地方政府：在中國(guó)目前的官員業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系中，經(jīng)濟(jì)GDP是一個(gè)重要考核指標(biāo)。舉債越多的地方政府會(huì)增加更多的投資項(xiàng)目，這樣可增加更多的GDP，從而也可能增加相關(guān)地方政府官員更多灰色收入機(jī)會(huì)，故地方政府利益空間可由經(jīng)濟(jì)GDP、官員政績(jī)、灰色收入組成。假設(shè)不舉債情況下利益空間設(shè)為Q，正常舉債情況下利益空間為Q+α，過(guò)度舉債情況下為Q+α+β。地方政府因過(guò)度舉債或考核不合格等被中央政府問(wèn)責(zé)后會(huì)付出成本γ，γ通常表現(xiàn)為官員被批評(píng)、降職、撤職等[16]。

金融機(jī)構(gòu)：金融機(jī)構(gòu)若不向地方政府發(fā)放貸款，便沒(méi)有相應(yīng)利息收入。金融機(jī)構(gòu)是希望地方政府進(jìn)行舉債，并積極放貸，一般也不限制地方政府?dāng)U大債務(wù)規(guī)模。金融機(jī)構(gòu)貸款本金M與利息I，分正常催貸與嚴(yán)厲催貸，嚴(yán)厲催貸需要付出過(guò)多人力、物力及可能需要免除部分利息、本金等，本文都統(tǒng)稱為催貸成本C1。

中央政府：中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管一般是正常監(jiān)管，需要付出正常監(jiān)管成本。隨著地方政府債務(wù)擴(kuò)張、風(fēng)險(xiǎn)增大，需要進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管，付出更多監(jiān)管成本。假定中央政府對(duì)地方政府正常監(jiān)管成本為C0，其包括信息收集和核實(shí)等成本。嚴(yán)厲監(jiān)管將增加成本k1，其包括中央政府將要增加更多信息收集，國(guó)家及地方各級(jí)審計(jì)署增加審計(jì)數(shù)量等等；在地方政府過(guò)度舉債、嚴(yán)重不能償債情況下，中央政府還有增加救濟(jì)成本k2。

4. 信息

全體參與人對(duì)對(duì)方的行動(dòng)不完全掌握。當(dāng)中央政府實(shí)行正常監(jiān)管時(shí)，地方政府自己決定不舉債、正常舉債或過(guò)度舉債等具體舉債方式，依法償還貸款，除非無(wú)力償還；當(dāng)?shù)胤秸e債時(shí)，中央政府也可以在正常監(jiān)管和嚴(yán)厲監(jiān)管的策略中選其一。地方政府的過(guò)度舉債行為被中央政府發(fā)現(xiàn)而嚴(yán)厲監(jiān)管、懲罰。

三、地方政府巨量債務(wù)形成原因分析——基于地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府的靜態(tài)博弈

2008年全球爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中央政府實(shí)施了四萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)危機(jī)措施，地方政府為了相應(yīng)配套項(xiàng)目大量投資，進(jìn)行銀行貸款、發(fā)行債券等債務(wù)融資，拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也導(dǎo)致我國(guó)各地方政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)。全國(guó)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)不斷增加(見(jiàn)表1)，其中地方政府負(fù)有責(zé)任的債務(wù)包括擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

表1 地方政府性債務(wù)規(guī)模 單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源:審計(jì)署網(wǎng)站。

(一)地方政府間的靜態(tài)博弈

假定一個(gè)區(qū)域內(nèi)僅有兩個(gè)地方政府甲和乙，經(jīng)濟(jì)情況基本相同，發(fā)展條件與獲取得利益空間基本一樣。兩個(gè)地方政府的靜態(tài)博弈矩陣如表2。

表2 兩地方政府之間的博弈矩陣

兩個(gè)地方政府均存在三個(gè)策略選擇，共有九個(gè)策略方案。策略組合一：地方政府都不舉債，總收益均為(Q，Q)，是一個(gè)納什均衡狀態(tài)；策略組合二：甲采取不舉債，乙采取過(guò)度正常舉債，各自利益空間為(Q，Q+α)；策略組合三是甲采取不舉債，乙采取過(guò)度正常舉債，利益空間為(Q，Q+α+β)；策略組合四、五、六是地方政府甲采取正常舉債，地方政府乙分別采取不舉債、正常舉債、過(guò)度舉債，地方政府甲獲取收益為Q+α，地方政府乙獲取收益分別為(Q)、(Q+α)、(Q+α+β)；策略組合七、八、九是地方政府甲采取過(guò)度舉債，地方政府乙分別采取不舉債、正常舉債、過(guò)度舉債，地方政府甲獲取收益空間為(Q+α+β)，地方政府乙獲取收益分別為(Q)、(Q+α)、(Q+α+β)。

地方政府甲和地方政府乙依次有三個(gè)博弈均衡空間(Q，Q)、(Q+α， Q+α)、(Q+α+β，Q+α+β)，依據(jù)囚徒困境原理和各自占優(yōu)策略，都會(huì)采取由不舉債到正常舉債，舉債會(huì)越來(lái)越多及至過(guò)度舉債。各自政府為了獲得利益空間最大(Q+α+β，Q+α+β)，都會(huì)尋找各種理由在可能情況下過(guò)度舉債[17]。

過(guò)度舉債的地方政府會(huì)比不舉債、正常舉債的地方政府取得更多GDP，取得更好的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)及灰色收入，獲得更大的利益空間(Q+α+β)。中央政府若不嚴(yán)厲科學(xué)監(jiān)管，地方政府債務(wù)逐漸劇增，乃至形成巨量債務(wù)，到達(dá)過(guò)度舉債狀態(tài)[18]。

(二)地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間的不完全信息博弈

金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的債務(wù)信息并不能完全了解，若沒(méi)有中央政府的強(qiáng)制禁令，也很難遏制處于強(qiáng)勢(shì)地位的地方政府債務(wù)的無(wú)限擴(kuò)張，更何況在初始階段貸款銀行可以隨著貸款增加獲得更多利息收入[19]。地方政府與金融機(jī)構(gòu)博弈利益空間見(jiàn)表3。

表3 地方政府與金融機(jī)構(gòu)博弈矩陣

金融機(jī)構(gòu)在地方政府不舉債的情況下，沒(méi)有任何利益，即策略1(不舉債，正常催貸)=(Q，0)，策略2(不舉債，嚴(yán)厲催貸)=(Q，0)；在地方政府正常舉債情況下，正常催貸獲得利益M+I，嚴(yán)厲催還貸款需要付出成本C1，故其利益空間減少到M+I-C1，其利益空間為策略3(正常舉債，正常催貸)=(Q+α， M+I)，策略4(正常舉債，嚴(yán)厲催貸)=(Q+α， M+I-C1)；在過(guò)度舉債情況下，金融機(jī)構(gòu)本金不能得到償還，利息也沒(méi)有或?yàn)椴糠掷0，即使在嚴(yán)厲催貸情況下可能多些利息I1，但也要付出催貸成本C1，故其得到利益I1-C1，策略5(過(guò)度舉債，正常催貸)= (Q+α+β，0或 I0)，策略6(過(guò)度舉債，嚴(yán)厲催貸)=(Q+α+β，I1-C1)。

地方政府占優(yōu)策略是過(guò)度舉債，金融機(jī)構(gòu)在地方政府不舉債、正常舉債情況下占優(yōu)策略是正常催貸[20]；在地方政府過(guò)度舉債情況下金融機(jī)構(gòu)會(huì)采取嚴(yán)厲催貸，但獲得利益不能確定，沒(méi)有完全占有策略。

(三)地方政府與中央政府的靜態(tài)博弈

隨著債務(wù)越來(lái)越多，帶來(lái)危機(jī)的可能性越來(lái)越嚴(yán)重，中央政府監(jiān)管會(huì)采取序列監(jiān)控措施，由正常監(jiān)管轉(zhuǎn)移到嚴(yán)厲監(jiān)管，也會(huì)付出更多成本。地方政府與中央政府的博弈矩陣見(jiàn)表4。

從表4分析出中央政府嚴(yán)厲監(jiān)管比正常監(jiān)管要多付出成本-k1及-k1-k2，中央政府正常監(jiān)管是完全占優(yōu)策略。地方政府與中央政府博弈最佳策略是(過(guò)度舉債，正常監(jiān)管)，利益空間是(Q+α+β，-C0)。當(dāng)?shù)胤秸荒苤Ц独ⅰ⒉荒軆斶€本金乃至利息也不能償還時(shí)，金融機(jī)構(gòu)向中央政府匯報(bào)并提出救助[21]，此狀態(tài)打破后成為(過(guò)度舉債，嚴(yán)厲監(jiān)管)，利益空間就變?yōu)?Q+α+β-γ，-C0-k1-k2)。

表4 地方政府與中央政府的博弈矩陣

可以推出，地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府最占優(yōu)策略是過(guò)度舉債、正常催貸、正常監(jiān)管，故地方政府債務(wù)越來(lái)越大，由正常舉債必然演進(jìn)為過(guò)度舉債。我國(guó)地方政府債務(wù)目前受到中央政府信用擔(dān)保，不會(huì)被財(cái)政破產(chǎn)，而四大國(guó)有銀行是提供地方政府債務(wù)的主力。四大國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)在不到嚴(yán)重危機(jī)情況下，只要有資金流動(dòng)性，一般會(huì)“放心”與地方政府貸款，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)為巨量債務(wù)[22]。

四、地方政府過(guò)度舉債的違約風(fēng)險(xiǎn)分析——基于地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府之間的的動(dòng)態(tài)博弈

(一)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府之間的動(dòng)態(tài)博弈結(jié)構(gòu)

地方政府進(jìn)入過(guò)度舉債的時(shí)候，金融機(jī)構(gòu)有兩種策略，正常催貸與嚴(yán)厲催貸。在正常催貸情況下，地方政府已經(jīng)無(wú)力償還本金，金融機(jī)構(gòu)最多只能得到部分利息收入，債務(wù)違約。即使地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)良好情況下發(fā)生了財(cái)政優(yōu)化調(diào)整，能夠償還本金與利息進(jìn)入正常舉債狀態(tài)下，在其隨后利益驅(qū)動(dòng)下又會(huì)大量舉債進(jìn)入過(guò)度舉債狀態(tài)，從而地方政府再次發(fā)生債務(wù)違約[23](見(jiàn)圖1)。

在金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲催貸策略下，地方政府向中央政府請(qǐng)求援助，中央政府可采取財(cái)政救助與不援助。中央政府不實(shí)施財(cái)政救助，債務(wù)違約；即使中央政府進(jìn)行財(cái)政援助，一般情況也不可能全部代替地方政府償還全部債務(wù)本金與利息，地方政府部分債務(wù)也違約。

圖1 地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府之間的的動(dòng)態(tài)博弈結(jié)構(gòu)

(二)地方政府過(guò)度舉債的違約風(fēng)險(xiǎn)分析

當(dāng)?shù)胤秸^(guò)度舉債，已經(jīng)不能按期償還本金M與利息I，最多只能償還部分少量利息I1(I1≮I)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)利益可能受到嚴(yán)重?fù)p失，資金流動(dòng)性出現(xiàn)危機(jī)，金融機(jī)構(gòu)需要向上級(jí)政府反應(yīng)相關(guān)情況。中央政府在得到請(qǐng)求后采取嚴(yán)厲監(jiān)管，可采取救助或不救助措施。中央政府不救助利益空間為(-C-k1)，救助空間為(-C-k1-k2)(見(jiàn)表5)。

金融機(jī)構(gòu)向中央政府申請(qǐng)?jiān)抑醒胝梢杂懙藉X(qián)的同時(shí)也給中央政府造成了麻煩，需要支付一定的成本C2。其利益空間為在中央政府不救助情況為(I1-C1-C2)，中央政府救助情況下，獲得財(cái)政救助k2，利益空間為(I1-C1-C2+k2)[24]。

中央政府必然對(duì)地方政府進(jìn)行相應(yīng)懲罰，如限制地方政府進(jìn)一步舉債、地方政府領(lǐng)導(dǎo)降級(jí)、撤職等措施，地方政府利益損失為γ，其利益空間變?yōu)?Q+α+β-γ)，當(dāng)中央政府決定采取財(cái)政救助的時(shí)候，地方政府會(huì)得到更大懲罰損失γ0，其利益空間變?yōu)?Q+α+β-γ-γ0)。

表5 地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府之間的博弈矩陣

從表5中可以看出在地方政府過(guò)度舉債無(wú)力還款情況下，金融機(jī)構(gòu)向中央政府反應(yīng)狀況，中央政府進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管，決定救助與不救助。策略1中央政府不救助情況下：(中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu))=(-C0-k1，Q+α+β-γ，I1-C1-C2)。策略2中央政府救助情況下：(中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu))=(-C0-k1-k2，Q+α+β-γ-γ0，I1-C1-C2+k2)。從利益空間角度來(lái)看，中央政府、地方政府占優(yōu)策略是不救助，金融機(jī)構(gòu)占有策略是希望救助。即使中央政府采取救助措施，一般情況下，中央政府財(cái)政救助k2肯定小于地方政府須得到償還的M+I，地方政府債務(wù)至少也要大部分違約。

總之，地方政府進(jìn)入過(guò)度舉債狀態(tài)后很可能導(dǎo)致債務(wù)違約或大部分債務(wù)違約。地方政府與中央政府關(guān)系是管理與被管理關(guān)系，地方政府因與中央政府帶來(lái)更多利益或麻煩而受到不同的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰[25]。由于國(guó)有商業(yè)銀行是公有制，一般只要不發(fā)生嚴(yán)重虧損到可能破產(chǎn)及嚴(yán)重的流動(dòng)性危機(jī)，就不會(huì)向中央政府請(qǐng)求援助。金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上可能不會(huì)選擇救助，除非金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)。

我國(guó)地方政府事實(shí)上普遍已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約，在2012年12月負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，除了天津市政府沒(méi)有逾期債務(wù)違約外，其余都已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約，其中廣西、湖南、云南等負(fù)有償還責(zé)任的逾期違約率高達(dá)4%以上(見(jiàn)圖2)。

圖2 全國(guó)及地方政府負(fù)有償還責(zé)任的逾期債務(wù)率

我國(guó)地方政府債務(wù)未來(lái)還款壓力大。地方政府2016年、2017年及2018年以后僅負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)(見(jiàn)圖3)是12608.53億元、8477.55億元、20419.73億元，未來(lái)地方政府債務(wù)還款金額較大。我國(guó)地方政府財(cái)政收入與支出(見(jiàn)圖4)可以分析看出，從1992年以來(lái)地方財(cái)政一直是赤字，2013-2015年地方財(cái)政收入與支出之差為負(fù)50729.18億元、負(fù)53338.91億元，負(fù)67236億元；2010-2015年地方財(cái)政都是赤字，地方財(cái)政收支沒(méi)有盈余，未來(lái)地方政府債務(wù)還款壓力十分強(qiáng)大。

圖3 地方政府2016-2018年政府未來(lái)償還債務(wù) (單位：億元)

圖4 地方年政府2010-2015財(cái)政收入與支出 (單位：億元)

五、結(jié)論與優(yōu)化治理建議

本文運(yùn)用博弈原理分析地方政府、金融機(jī)構(gòu)、中央政府各自最佳利益空間，探討了地方政府為追求最大利益空間，由正常舉債演變到過(guò)度舉債并形成巨額債務(wù)的原因，進(jìn)而剖析了地方政府過(guò)度舉債后產(chǎn)生債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)性。我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是地方政府債務(wù)總量快速增長(zhǎng)，存量巨大； 二是地方政府舉債超出自己財(cái)政能力，地方政府償債能力下降，普遍已經(jīng)出現(xiàn)違約行為[26]。我們需要采取系列措施進(jìn)行優(yōu)化治理。

1.樹(shù)立依法治國(guó)政績(jī)觀，配套合理獎(jiǎng)懲機(jī)制。我國(guó)中央政府改變過(guò)分看重GDP的政績(jī)觀，應(yīng)該建立長(zhǎng)效合理政績(jī)考核與晉升機(jī)制，遏制地方政府官員大量舉債動(dòng)機(jī)，擺脫地方政府的高額赤字[27]。監(jiān)管部門(mén)要構(gòu)建地方政府資金的投資效益評(píng)價(jià)體系，設(shè)計(jì)出衡量債務(wù)的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建地方政府債務(wù)合理獎(jiǎng)懲機(jī)制，在鼓勵(lì)地方政府舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要考慮績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)成本[28]。中央政府對(duì)盲目過(guò)度舉債官員及金融機(jī)構(gòu)官員要有更多懲罰措施如降級(jí)、撤職等，對(duì)合理舉債、經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能較好的地方政府要給予各類榮譽(yù)、更多晉升機(jī)會(huì)等。

2.為地方政府設(shè)定適度的債務(wù)規(guī)模與合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，全面調(diào)查地方政府債務(wù)實(shí)際規(guī)模，對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。地方政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)與地方財(cái)政收入、中央財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。地方政府應(yīng)通過(guò)建立地方政府債務(wù)適度規(guī)模指標(biāo)體系來(lái)保持債務(wù)合理結(jié)構(gòu)比例，保證債務(wù)適度規(guī)模，從而能更好地控制債務(wù)總量與債務(wù)結(jié)構(gòu)[29]。

3.制訂債務(wù)信息披露制度，公布債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息。地方政府財(cái)務(wù)信息披露制度是地方政府客觀反映政府資金、盈利和現(xiàn)金流量情況而制定的相關(guān)規(guī)則和規(guī)定，其目的是為財(cái)務(wù)報(bào)告使用者提供真實(shí)有用信息，為相關(guān)主體決策服務(wù)[30]。我們需要不斷完善《政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度》及《地方政府財(cái)務(wù)信息披露法規(guī)》等，明確地方政府債務(wù)信息必須通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)站等媒體形式定期公開(kāi)公布，有利于社會(huì)公眾知曉真實(shí)情況，優(yōu)化債務(wù)監(jiān)管[31]。

4.加強(qiáng)土地財(cái)政改革，增加地方政府財(cái)政收入。土地財(cái)政政策及相關(guān)法規(guī)是地方政府財(cái)政收入來(lái)源的保障，應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況與時(shí)代發(fā)展不斷完善[32]。政府需要不斷改良土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式，公開(kāi)透明土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定合理的土地價(jià)格，科學(xué)運(yùn)用土地資源，公平地處理土地問(wèn)題。這樣才能有效地增加地方政府財(cái)政收入，使地方政府債務(wù)更有可持續(xù)性[33]。

5.修訂《預(yù)算法》，設(shè)立《地方政府財(cái)政職能破產(chǎn)法》，完善法規(guī)法制建設(shè)。《預(yù)算法》需要進(jìn)行修訂與優(yōu)化，發(fā)揮預(yù)算約束作用，明確地方地方政府舉債權(quán)利與責(zé)任，規(guī)定中央財(cái)政救助條件與范圍，降低地方政府過(guò)度舉債請(qǐng)求救助可能性，強(qiáng)化地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)[34]。通過(guò)設(shè)立《破產(chǎn)法》及地方政府財(cái)政職能破產(chǎn)機(jī)制來(lái)進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)法制建設(shè)，使投資主體在與地方政府過(guò)度貸款時(shí)增加風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與破產(chǎn)危機(jī)感[35]，中央政府與金融機(jī)構(gòu)更能自覺(jué)依法強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

6.建立專項(xiàng)償債基金和違約保險(xiǎn)機(jī)制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保障。為了加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，地方政府可以建立償債基金及違約保險(xiǎn)機(jī)制，減輕和分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累[36]。違約保險(xiǎn)機(jī)制可實(shí)施差額保險(xiǎn)賠付制度，將貸款風(fēng)險(xiǎn)部分或全部轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司[37]。地方政府應(yīng)當(dāng)減少地方財(cái)政擔(dān)保舉債，在平臺(tái)公司與政府之間設(shè)立隔離機(jī)制，使地方政府融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，不由地方政府承擔(dān)償債風(fēng)險(xiǎn)[38]。我國(guó)目前已經(jīng)有幾個(gè)省份如上海、陜西等地建立償債準(zhǔn)備金制度，實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)反映良好，可以作為模板借鑒推廣。

依據(jù)審計(jì)署公告，2013 年，我國(guó)地方政府如北京、重慶、云南、湖北、上海、河北等省政府的債務(wù)率在80%-99.86%之間，其余都在80%以下。2015年地方政府總債務(wù)率為89.2%，國(guó)際債務(wù)率預(yù)警線是100%，這表明我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是在預(yù)警線以內(nèi)，一般不會(huì)引起金融危機(jī)。何況我國(guó)2017年“兩會(huì)”在“十三五”規(guī)劃基礎(chǔ)上，明確提出“牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心”及“深化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，全面做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定”等重要思想，在2017年中央政府將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策及穩(wěn)健的貨幣政策，注重消費(fèi)、投資、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策的協(xié)調(diào)配合。這樣將保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)在“十三五”規(guī)劃期間將在“穩(wěn)中求進(jìn)”中保持中高速增長(zhǎng)，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的政府債務(wù)管理水平也不斷提高，故我國(guó)地方政府債務(wù)將會(huì)健康運(yùn)行，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。參考文獻(xiàn)：

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(本文責(zé)編：辛 城)

Analysis of Local Government Debt Risk with Game Theory and Study on the Optimal Management of Local Government Debt Risk

HU Sheng1,2, CHENG Xiao-lin1, CAI Bao-chun1

(1.JiujiangUniversity,Jiujiang332005,China; 2.WuhanUniversityofTechnology,Wuhan430000,China)

In recent years, the scale of local government debt has increased sharply and the debt rate is high. The widespread debt defaults have occurred, the future debt repayment pressure is large,The local government debt has become a social problem which would affect the development of the financial security and economic stability in China.We should analyze the formation mechanism of local government huge debt on the game theory in the paper, discuss that the local government would inevitably evolve from normal debt to excessive debt in pursuit of the greatest profit space, look into the default risk after excessive debt. This paper would be put forward theoptimal governance measures of local government debt: establishing scientific performance concept and reward and punishment mechanism, setting the local government debt appropriate scale and reasonable debt structure, establishing the early warning information disclosure system of local government debt risk, strengthening land fiscal reform, perfecting relevant laws and regulations, establishing special debt sinking fund and default insurance mechanism, which would enhance the local government debt risk guarantee.Key words: local government debt; default risk; game theory; moderate scale; measures; optimal management

2016-10-14

2017-05-21

博士后特別資助基金項(xiàng)目(2014T0728)；江西省社會(huì)科基金項(xiàng)目(13YJ15)；江西科技廳軟科學(xué)基金項(xiàng)目(20151BBA10009)；江西省普通本科高校中青年教師發(fā)展計(jì)劃訪問(wèn)學(xué)者專項(xiàng)資金項(xiàng)目資助(2015)。

胡 勝(1971-)，男，湖北黃岡人，九江學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，武漢理工大學(xué)博士后，研究方向：金融風(fēng)險(xiǎn)管理。

F812.5

A

1002-9753(2017)08-0082-09