環保督查來了

文丨 鄧海建（整理）

環保督查來了

文丨 鄧海建（整理）

截至8月14日，先期進駐的四川、青海、海南、山東、吉林、浙江、新疆（含兵團）等省（區）已受理群眾環境信訪舉報3090件，經梳理并合并重復舉報后交辦地方2361件，各地已辦結146件；累計責令整改367家，立案處罰81家，罰款220.92萬元；立案偵查2家，拘留6人；對黨政領導干部約談62人，問責62人。根據安排，環境保護督察進駐時間約1個月左右。

“水光瀲滟晴方好，山色空濛雨亦奇。”

好山好水，方能詩意棲居。因此孔子說，仁者樂山，智者樂水。中國幅員遼闊，自然環境千差萬別，可謂鐘靈毓秀、風景瑰麗。千百年來，自然與人類、環境與發展，既相輔相成，又矛盾掣肘。疏干沼澤、圩湖筑垸，圍海造田、修塘筑堰……長期的人類活動在很大程度上加速或延緩了自然景觀的演變過程，強烈改變著自然面貌。

嚴格意義上說，現代環境問題大概有二：一是自然環境運行規律使然，大道始終，有生有滅；二是人為負面因素破壞使然，攫取無度，放任風險。公共話語中的環境保護與環境治理，顯然更側重于后者。中國環境問題，已然到了不得不治的境地。黃土高原水土流失嚴重，烏蘭布和沙漠等風沙漫延，300年前祁連山“野牛出飲、數以千計”的情景難以重現，大興安嶺的黑貂麋鹿皆已絕跡……森林倒下了，藍天褪色了，水質渾濁了，空氣生霾了——當“宜居”二字需要標配空氣凈化器和凈水器等家居商品的時候，生存的健康焦慮、發展的可持續危機，演化成民生攸關的重大社會課題，橫亙在追夢筑夢的路上。

“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。

5年來，中國環保工作史無前例地長出牙齒、秀出肌肉，這背后的語境，是中國共產黨把生態文明建設寫入了黨章，納入了行動綱領；在頂層的推動下，黨的十八屆三中、四中全會將生態文明建設提升到制度層面，十八屆五中全會又將“綠色”寫入了新發展理念；于此同時，《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》等陸續出臺，我國生態環保的頂層設計初步完成。

有了以上背景打底，2017年中央環保督察頻發振聾發聵之聲，也就不足為奇了。

山雨欲來風滿樓。

環境問題是基礎問題，可謂牽一發而動全身。早些年，網絡上就流傳“中國環境十大問題”：大氣污染、水環境污染、垃圾處理、土地荒漠化和沙災、水土流失、旱災和水災、生物多樣性破壞、WTO與環境、三峽庫區的環境、持久性有機物污染。

根據環保部最新公布的《2016中國環境狀況公報》：2016年，全國338個地級及以上城市中，有84個城市環境空氣質量達標，占全部城市數的24.9%；254個城市環境空氣質量超標，占75.1%。2591個縣域中，生態環境質量為“優”“良”“一般”“較差”和“差”的縣域分別有548個、1057個、702個、267個和17個。這些權威扎實又叫人憂思的數字，指向中國環境保護壓力山大的不爭現實。

環境問題，當然不僅僅關涉自然環境，還關系到發展方式的轉變、民生權益的兜底、公權生態的廉潔。站在對歷史與人民負責的高度，才能更好理解中央環保督察的重要性和迫切性。而日前，第三批中央環保督察反饋結束，遼寧省委常委會被批連續兩年沒有研究環保工作，山西省更是被指“全省散煤煤質管控處于失控局面”……反饋意見措辭嚴厲，直指高級決策層，實為罕見。被督察的七省市已有4660人遭問責，力度不斷加碼。

這場被媒體稱為“有史以來國家層面直接組織最大規模”的環保執法行動，堪稱十八大以來生態環境保護的一個縮影。正如專家所言，從歷史發展角度看，我國環保督察制度經歷了從“督企”（2013年前）到“督政”（2014年始），再到“黨政同責”的中央環保督察（2016年開始）的演變歷程，督促地方黨委、政府履行環境保護職責、解決重大環境問題。

“環境欽差”之前世今生

以中央之權威，督察地方環保之作為。

2017年8月20日，以“中央環保督察”為關鍵詞查詢，在百度可以檢索到281萬條次信息；以“中央環境保護督察”為關鍵詞查詢，在百度檢索到的相關信息條次達614萬。中央環保督察作為輿論熱詞之火，可見一斑。

中央環保督察為何在民間被稱之為“環保欽差？”

這個問題大概可以從三個層面考量。第一，層次高，級別高；第二，無特區，不留白；第三，找問題，追責任。

2015年7月1日召開的中央全面深化改革領導小組第十四次會議上，審議通過了《環境保護督察方案(試行)》。環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”，也是在這次會議上得以明確。同年8月，中辦、國辦印發《環境保護督察方案(試行)》(廳字〔2015〕12號)，決定從2016年開始，每兩年左右對各省(自治區、直轄市)黨委和政府及其有關部門開展一遍環境保護督察，并下沉至部分市級黨委和政府及其有關部門。

中央環保督察組由環保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關領導參加，是代表黨中央、國務院對各省(自治區、直轄市)黨委和政府及其有關部門開展的環境保護督察。督察結果移交中央組織部，作為省級領導班子和領導干部考核評價、領導干部任免的重要依據。

2016年1月4日，被稱為“環保欽差”的中央環保督察組正式亮相，首站選擇河北進行督察。近日，第四批中央環境保護督察全面啟動，分別負責對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)開展督察進駐工作，實現對全國各省(區、市)督察全覆蓋。

如果以上解讀尚且流于概念化、形式化，那么，我們不妨從具體督察組的構成中，品味督察的“不同尋常”之處。比如，第一批、第二批中央環境保護督察組組長人選均由中央高層領導審定，副組長均由環境保護部副部長擔任。國務院主要領導不僅要審定督察方案，還對督察提出具體要求。中央第三環境保護督察組中成員中，亦有新成立的國家環境保護督察辦公室的人員。

喊破嗓子不如甩開膀子。中央環保督察究竟是南郭先生還是武林高手，實踐最有發言權。

以第三批中央環保督察為例，督察組向7省市交辦的31457件環境問題舉報已基本辦結，立案處罰8687家，拘留405人，約談6657人，問責4660人。反饋報告措辭嚴厲——“為應付檢查做表面文章”“不作為、亂作為問題多見”“一些地市和部門環境法制意識淡薄”……

從群眾舉報的環境問題數量看，第一批中央環保督察組共向內蒙古等8省區交辦群眾來信來電舉報1.3萬件；第二批7個中央環保督察組向北京等7省市轉辦的環境問題舉報超過1.5萬件。與前兩批相比，第三批進駐7省市的督察組受理轉辦的群眾舉報數量翻了一番。

來得有名堂，干得有聲響——環境頑疾得以紓解，環保責任得以擰緊，這“環境欽差”還真不是浪得虛名。

國家環境保護督察辦消息稱，截至8月15日，第四批8個中央環境保護督察組全部實現督察進駐。 (CNS/圖)

中央環保督察之“牛”

2017年7月21日，人民日報頭版刊載《中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報》的新華社消息，同版刊發署名“本報評論員”的評論，題為《扛起生態文明建設的政治責任》。如此罕見的“規格”與“篇幅”，且“3副部被點名通報”——這背后的功夫，不能不提中央環保督察組。

“祁連”在匈奴語是“天”之意，祁連山即“天之山”。

有人說，如果這座山繼續破壞，河西走廊的生命水將斷流，“一帶一路”通道亦將受阻。遺憾的是，祁連山已有近半個世紀的“破壞史”。2016年11月30日至12月30日，中央第七環保督察組對甘肅省開展了督察，發現祁連山生態破壞問題依然嚴重。2017年1月，一篇《兩位生態學博導四問祁連山生態保護》的文章被廣泛轉載。此后的2月12日至3月3日，由中共中央、國務院有關部門組成中央督察組就此開展專項督察。

督察發現的結果，夠得上“觸目驚心”四個字。

這座“中國西部天然生態屏障”的祁連山，被薅盡羊毛、遍體鱗傷。比如保護區設置的144宗探礦權、采礦權中，有14宗是在2014年10月國務院明確保護區劃界后違法違規審批延續的，涉及保護區核心區3宗、緩沖區4宗。又比如當地在祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目，共建有水電站150余座，其中42座位于保護區內，存在違規審批、未批先建、手續不全等問題。凡此種種，不一而足。

有了嚴實的督察內容，才給得出“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”，“在立法層面為破壞生態行為放水”，“不作為、亂作為，監管層層失守”，“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等震撼級的結論。4月13日，督察組向甘肅省委、省政府進行了反饋。可以預料的是，在那場“有一說一”的反饋會上，相關領導的心情和臉蛋估計都不會好到哪里去的。

有關祁連山生態環境問題，習近平總書記多次作出批示，但“在中央有關部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但情況沒有明顯改善。”督察甚至發現，《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》歷經三次修正，部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致；2013年5月修訂的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開采。

“動員千遍，不如問責一次。”中央環保督察掀起的問責風暴，彰顯出督察機制的內生力量。7月21日，甘肅省委書記林鐸主持召開了專門的會議，部署祁連山自然保護區的整改工作。據稱，甘肅省3名副省級干部在內，已有上百人因祁連山生態破壞問題被問責。這場被稱為“史上最嚴”的環保問責風暴，也引發了涉事地干部群眾的深刻反思。

事實上，環保督察不僅對官方有觸動，在民間，亦是最好的環保宣傳。督察組除了與各省（區、市）領導個別談話，還對單位走訪問詢、調研座談、廣泛調閱資料，對重點人員詢問筆錄以及及時開通群眾舉報電話，設置舉報信箱，傾聽民心民意，跟進下沉督察。如此一來，使得社會各界關注參與、依法維權的環境意識進一步高漲。

環保督察也不是“大羅神仙”

督察，就是發現問題、查究責任。但不得不說的一個尷尬現實是：中央環保督察發現問題實在“太容易”了。舉例來說，第三批督察的7省市中，僅湖南一省就已經問責1359人；其余6省市依次為山西1071人、遼寧850人、安徽476人、福建444人、貴州321人、天津139人。國家環保督察辦公室有關負責人表示，隨著督察意見反饋，有關部門將進一步深入調查，各省問責人數還會上升。

于是問題就來了：在中央環保督察下沉之前，這些天量的問題，就愣是“不能”、“不易”被發現？

我們不妨看看中央環保督察都發現了哪些典型問題吧——比如山西省2015年不顧大氣環境質量超標、省內火電產能嚴重過剩的嚴峻形勢，違反規劃環評審查意見實施《山西省低熱值煤發電“十二五”專項規劃》，先后核準審批20多個低熱值煤發電項目，部分項目在審批中主要污染物排放總量控制不嚴不實。又比如福建省莆田市政府2 0 1 6年出臺“無檢查周”和“下限執行處罰”等“土政策”；南平市建陽區2 0 1 6年連續出臺3個阻礙環境執法的“新文件”；泉州石獅市政府于2015年12月召開專題會議，責令市環境保護局撤銷依法作出的行政處罰決定，助長了企業違法行為。

這哪里是什么隱蔽的“問題”，這簡直是明晃晃的“犯罪”。

中央環保督察固然利劍高懸，但也不能指望突擊督察能解決遷延難治的頑疾。說環保督察不是“神仙大羅”，起碼有兩層意思：

第一，舉國皆知的環保重災區，督察結果發現，不僅現狀未有改觀、更是白白靡費財政。比如與2013年相比，2016年洞庭湖Ⅲ類水質斷面比例從36.4%下降為0，出口斷面總磷濃度升幅97.9%。其中，益陽大通湖是洞庭湖區最大的內湖，2012年申報為國家良好湖泊，并得到中央財政支持。但益陽市對大通湖天泓漁業公司圍網養殖監管不力，企業大量投放飼料、肥料，水質從2013年Ⅲ類下降為2016年劣Ⅴ類。又比如安徽的巢湖，亦是同樣的命運：當地頻頻破壞濱湖濕地、違規侵占湖面進行旅游開發，且入湖污染量大，入湖的十五里河、南淝河和派河水質長期劣Ⅴ類。

第二，地方部門對抗環保督察的“反作用力”，亦不可小覷。比如中央環保督察組在河北督察期間，共接到石家莊藁城區群眾舉報案件77件，問題數量在全省各縣（市、區）中排名第一。但當地政府卻向督察組反映說，他們對77起舉報案件進行核實，僅有7件屬實。督察組要求河北省對這77件舉報件再次逐一調查核實。2月29日至3月5日，河北省環保廳會同省公安廳、石家莊市環保局、石家莊公安局，對藁城區環境問題整改情況進行了督導檢查。這次檢查證實，這77件環境問題基本屬實，且得出結論，藁城地區對督察組交辦事項重視程度不夠，沒有責任到人，部分舉報線索甚至沒有進行現場調查。

從“關門躲避”到“視而不見”，從“強行扣留”到“圍攻毆打”，一些違法企業公然對抗環保督察執法，既是地方保護主義在撐腰，更是法治生態之詭譎。

吹盡黃沙始到“綠”

如果認為中央環保督察只是一時興起的“走過場”，顯然就誤會了這項制度設計的剛性地位。

環保督察的應運而生，有人認為是三重肇因使然：一是環境生態惡化，二是經濟發展受阻，三是民怨沸反盈天。因此，保護生存發展底線也好、調整經濟結構轉型也罷，乃至于增益民眾的獲得感，都需要天藍、地綠、山青、水凈的一方新天。

客觀地說，以上“標準答案”并不算錯，但還是疏漏了幾個重要的維度。

一方面，中央環保督察機制是公共治理現代化的必然。

事實上，在中央環保督察組成立之前，環保部層面已有了跨區域的督查機構。從2006年7月開始，逐步建成了華北、華東、華南、西北、西南、東北6大區域督查中心。比如2013年5月，華南督查中心對老工業基地湖南株洲的環保綜合督查中也在檢查企業的同時，首次增加了對地方黨委政府的督查。

2013年，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，立下了“到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”的“軍令狀”。

這些年，法律在健全，制度在完善，理念在更新，行政在轉身。“史上最嚴”的新環保法從2015年元旦開始實施，環保法第四條明確規定，環境保護是國家的基本國策，環境保護自此從法律層面被定為國策，上升為與計劃生育、國土保護同樣重要的地位。“公益訴訟”“按日計罰”“查封扣押”等撒手锏，成為沉重打擊環境違法者的有力武器。僅去年一年，全國各級環保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元。全國實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、移送涉嫌環境污染犯罪案件共22730件。此外，《生態文明建設目標評價考核辦法》出臺，使得中國官場日趨明確一個共識：生態環保搞得好，可以“掛紅花、當英雄”；落實生態環境保護不力，可以“一票否決”。

值得一提的是，在第三批中央環保督察期間，有媒體走訪了省、市、縣三級發改、環保、國土、住建、林業、水利、農業等承擔環保職責的部門負責人，很多部門“一把手”的一個共同感受就是，中央環保督察讓他們進一步認清自身在環境保護工作中的職能定位，強化了責任意識、擔當意識和履職意識,讓職能部門責任擔當、協調聯動的意識進一步強化。

另一方面，綠色低碳從經濟新常態走向民生新關切。國家層面而言，中國已是世界節能和利用新能源、可再生能源的第一大國，也已成為世界最大的綠色債券市場。2016年，我國單位GDP能耗、用水量分別比2012年下降17.9%和25.4%。

民眾角度來說，參與光盤行動、購買節能家電，減少一次性餐具、塑料購物袋等的使用，“隨手拍”舉報環境污染……越來越多的公民踐行綠色生活方式和消費理念，保護生態環境的共識度不斷提升。近年來，逢年過節放煙花爆竹的少了，騎共享單車、坐地鐵綠色出行的多了。中國新能源汽車產銷量、保有量躍居全球第一。

對于環境生態與經濟社會關系，頂層設計的價值判斷越發贏得更多人理解：既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；綠水青山，就是金山銀山。

當然，如果目光更長遠一些：環球同此涼熱，世界已成為唇齒相依的生態命運共同體。2008年，聯合國環境署發出了《綠色倡議》，綠色發展和可持續發展成為當今世界的時代潮流。用習近平總書記的話說，“建設生態文明關乎人類未來。國際社會應該攜手同行，共謀全球生態文明建設之路”。中國要彰顯全球生態安全的責任擔當，就必須有刮骨療傷的勇氣、壯士斷腕的底氣。

有數據說，目前，已有23個省份的1萬余人因環保不作為、亂作為被中央環保督察問責。理解了以上背景，或許對中央環保督察的“余波”有更清醒而準確的判斷，至于督察與問責之“震撼”，恐怕遲早會成為權力場與輿論場的常態。