“一帶一路”戰略背景下的府際合作研究

白佳憶

[摘 要]“一帶一路”戰略是我國面向新時期，為全面深化改革開放而提出的新一輪對外開放戰略。該戰略從時機、內容和導向等方面為我國府際合作及其創新帶來了新的發展機遇。然而，作為政府間的一種重要關系，一國的國體、政體、經濟制度及文化等都會成為影響府際關系的重要因素?；诖?，本文以“一帶一路”戰略為背景，探尋其為我國府際合作帶來的新思路以及路徑選擇。

[關鍵詞]一帶一路；地方政府；府際合作

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.066

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）16-0-02

“一帶一路”戰略是一項具有長期性、系統性的工程，是我國未來很長一段時間的大戰略，我國和沿線相關國家在推進該戰略時會面臨諸多嚴峻挑戰和不確定性問題，這為我國地方政府的發展帶來了前所未有的發展機遇和挑戰。

1 我國府際合作現狀

府際合作是指政府部門和非政府部門等公共治理主體為實現公共利益，在相互依存的環境中分享權力，共同管理公共事務及彼此合作的過程，是中央與地方、地方與地方及公私部門共同構成的政策網絡。受信息化時代的影響，各地方政府間跨區域、跨級別的合作愈來愈多，這雖然加快了我國區域經濟一體化的進程，但隨之而來的問題也越來越多。

1.1 地方保護主義阻礙府際合作

斯坦福大學經濟系安東尼·唐斯博士認為：“每一個社會行為主體，不論是個人還是團體都是領域的霸主”，并將這個觀念應用到了官僚體系。這種本位主義為了追求局部利益甚至不惜損害整體利益，逐漸在政府間制造合作阻力，以至于形成地方保護主義，嚴重阻礙了我國府際合作工作的順利開展。

1.2 府際合作陷入利益博弈的困境

自我國推行分權化和分稅制改革以來，地方政府所掌握的權力得到了進一步強化。實現自身利益最大化漸漸成為各地方政府行為的導向，受到利益和權力的雙重誘導，各政府往往積極利用政治組織和政治手段捕捉潛在的制度收益，參與地方之間的市場競爭來增強本地經濟實力，積極擴大自己的稅源，贏得政績。近年來，地方政府間的惡性競爭現象屢見不鮮，地方政府的行為對社會資源的耗費、對社會正義的危害，導致各地方政府間的利益博弈及合作出現“瓶頸”。

1.3 尚未建立有效的協調機制

即使我國各地方政府在貿易投資、信息網絡、能源開發、交通、基礎設施建設等多方面的合作達成共識，但整體而言，沒有生成一個戰略性的合作規劃，從而造成的資源浪費等問題頗為嚴重，比如，我國江浙滬地區內產業結構相似系數極高，重復建設和資源的浪費現象非常嚴重。另外，地方政府間的合作因缺乏明確的、制度化的合作機制而導致合作組織渙散，因缺少有效的議事決策機構而導致合作組織效率低下。除此之外，中央政府在相關方面職能缺位。中央在國家層面為府際合作提供的政策保障、制度支持應作為府際合作開展的前提，但政府在相關方面職能缺位。

1.4 缺乏相關法律與制度的保障

法律法規在區域合作中發揮著重要作用，但目前為止，我國還沒有出臺與同級府際合作有關的法令條例。根據我國《憲法》第八十九條及地方組織法規定：“中央政府統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定?！笨梢姡稇椃ā分会槍Ω骷壵g上下級的權責、各級政府在本轄區內的應盡職責進行了相應的說明與規定，但對政府間競合關系的說明、權責關系等沒有提及。

2 “一帶一路”戰略為我國府際合作提供的新思路

2.1 在“互聯互通”中，推進府際合作

首先，“一帶一路”戰略要求我國進一步從海陸兩方面做到互聯互通，從而為我國與外部世界的海陸互聯互通奠定基石。以沿線政府合作創新推動我國與外部世界的互聯互通，加大我國對外開放的程度、擴大我國對外延展的范圍，將府際合作同推進我國與外部世界的互聯互通有機結合起來。其次，“一帶一路”戰略成功將地方政府間的合作與互聯互通有機銜接，這更加有利于推動政府的發展。“一帶一路”沿線涉及我國東部、中部和西部，由于歷史及地理位置等種種原因，這三部分各自經濟發展水平差距較大，產業結構側重點不一、經濟結構具有互補性、資源稟賦條件不同。這要求我國要進一步深化基礎設施建設，從客觀上保證互聯互通工作的有效開展，同時從法律和制度上規范政府間的合作。最后，根據各政府具體情況，確定競爭優勢，從而更有效地推動國際、國內互聯互通并肩發展。

2.2 在“對口支援”中，加強府際合作

“一帶一路”戰略于對口支援工作而言，在內容、時機、功能和導向等諸多方面推進了其發展與創新，激發了區域府際合作潛力、開創了全國合作發展的新局面，提供了雙向支援、多方支援的新導向。新時期，為了在“一帶一路”的平臺中將對口支援工作做得更好，我國必須要求各地相關政府找準兩項戰略的契合點，提升契合度。

2.3 在“推進西部大開發”中，深化府際合作

新疆作為我國的西北窗口，在新形勢下將以“五中心、三基地、一通道”為核心，形成絲綢之路經濟帶上的重要交通樞紐。甘肅作為“絲綢之路經濟帶”上的重要省份，甘肅省應加快對蘭州的開發開放，目前其所建立的蘭州自貿區已成功批轉至商務部，為未來成為“絲綢之路經濟帶”上的黃金段做好準備。青海和寧夏是“絲綢之路經濟帶”上少數民族聚居區，在“一帶一路”戰略的引導下必須統籌好各民族的共同利益。廣西和云南地處我國南下出海的樞紐位置，要繼續完善“滇印”“滇緬”經濟走廊與湄公河區域的合作，為“一帶一路”建設提供戰略支撐。

3 “一帶一路”戰略下府際合作的路徑選擇endprint

3.1 構建府際間的利益協調系統

利益關系和諧發展是政府間進行合作的保障，利益協調系統的設置應注意以下幾個方面。第一，明確以合作共贏為主題的協調總目標。第二，協調過程具有復雜性和長期性，并一定程度上依賴于管理方法和科學的技術手段。第三，要重視環境對協調對象的影響，在不同環境下對象可能會呈現不同的表現，所以需要對其進行一定的分類以便研究。第四，協調組織管理機構應該跳出僅僅包括上下級關系的政府的“牢籠”，它同時也是平級政府間協商互動的產物。

3.2 完善和創新對口支援政策

首先，東中西部地區地方政府要依據各自的比較優勢，通過制定、簽訂和實施有效的合作協作政策、協議及措施，推動區域間合作互動和產業聚集，培育和發展開放型經濟。在當前和今后的一定時期內，東中西部地區地方政府要圍繞“一帶一路”戰略，通過對口支援，合力打造新疆絲綢之路經濟帶核心區。其次，借用“一帶一路”戰略平臺，在創新支援內容的基礎上，促進我國對口支援工作向互惠的方向發展。最后，各地政府必須明確認識到把對口支援工作看作是完成上級任務的錯誤思想，并應向法治化方向發展。因此，我國應切實建立一套完整的法制體系，讓各參與政府在工作過程中有章可循。

3.3 加強府際合作法制保障

為了促使“一帶一路”戰略順利從“愿景”升華至“行動”，我國不僅要重項目，更要重法律制度為其提供的保障。為此，我國在相關法律法規的設置上需要注意以下幾點：要以我國《憲法》以及中國特色社會主義倡導的各項理念為指導思想，深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神、習近平總書記系列重要講話精神；以體現國家主權、實現公平參與、維護統一市場為目標，堅決禁止地方政府間保護主義、惡性競爭等行為；以實現權、責、利相統一為立法原則，借鑒國內外相關領域的經驗，建立有效的獎懲機制等。

主要參考文獻

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