以農民為本穩步推進新型城鎮化

史佳可

[摘 要] 以農民為本，是穩步推進新型城鎮化的客觀要求。不諱言，我國城鎮化道路存在一些問題：戶籍制度降低農民市民化質量、土地制度和土地征用制度損害農民權益、農民不能有效享用城市公共服務等。針對這些偏離以農民為本的問題，在時下產業結構調整過程中，政策應適當向中小城市傾斜，以加強中小城市的人口吸納能力；應改革現行土地制度，保護農民土地自主產權；應擴寬城鎮化建設資料籌集渠道，促進農民享受平等公關服務，使農民有效融入城市。

[關鍵詞] 農民；以農民為本；市民化；新型城鎮化；戶籍制度；土地制度

[中圖分類號] TU982.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）09-0074-05

近年來我國的城鎮化取得了快速發展，同時也產生了很多社會問題，越來越多學者對城鎮化各方面展開相關研究。但大多數研究是針對全國或地方的城鎮化發展水平、路徑、特征和問題等課題展開的，站在城鎮化主體即農民的角度的研究相對較少。關注農民在城鎮化中的弱勢地位、維護農民在城鎮化中的合法權益，是我國新型城鎮化建設過程中一個不可回避的課題。

一、以農民為本是新型城鎮化的客觀要求

城鎮化具有聚集效應、規模經濟、促進結構變化等作用，對社會的經濟增長有很重要的意義[1]。傳統的城鎮化研究很注重城鎮化在社會變遷中更好地實現經濟增長的問題，但忽略了經濟增長的目的是實現人的發展。在新型城鎮化中，農民是實現社會結構、人口結構和空間結構轉變的主體和直接推動者，也是這個過程中實現人的發展的核心。我國發展城鎮化的根本問題就是農民問題，根本目的就是把農村的數億農民轉變為市民，解放被束縛在土地上的農民，轉變農民生活方式，促使農民物質生活和精神生活的提升，推動社會發展和進步。有關學者提出，偏離以農民為本是城鎮化發展滯后的根本原因[2]。

歸根結底，在城鎮化中農民的發展是城鎮化的歸宿，因此，是否實現農民的發展是評價新型城鎮化的關鍵因素，以農民為本是新型城鎮化的基本點[3]，這是新型城鎮化區別于傳統城鎮化的關鍵所在，也是馬克思主義關于人的發展理論的集中體現，在新型城鎮化的過程中，我們必須充分尊重農民的主體地位，重視農民的自身發展，這是新型城鎮化的客觀要求。

二、我國城鎮化道路偏離以農民為本的表現

有相關研究指出，農民工融入城市面臨戶籍、勞動就業、工資福利、醫療、養老、教育、土地、住房等制度障礙、資金障礙、法律障礙、素質障礙和觀念障礙[4]。這些障礙都是我國城鎮化道路偏離以農民為本的表現，綜合起來，主要表現在戶籍、土地和社會保障三大方面。

1.現行戶籍制度降低了農民的市民化質量。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，這一決策打破了長期以來將農民限制在農村的桎梏，在政策上為進城農民的身份進行松綁。但這種松綁只是初步的，進城農民的社會身份仍然是農民，其獲得的待遇仍然是農民待遇，很多進城農民在市民化過程中存在勞動權益保護淡薄、社會保障薄弱、民主權利缺失等問題[5]。而且，長期以來由于政治因素的影響，社會資源大多向省會等大城市集中，致使大城市的產業支撐相對更加有力，各種公共服務體系相對更加完善和全面，吸納的進城農民也相對更多，但大城市的落戶限制更為嚴格，門檻更高，阻撓了很多進城農民的落戶需求，使得很多農民進城多年卻無法獲得正常的市民待遇。

為此，十八屆三中全會后，我國對戶籍制度做出了較大調整，加快了城鎮化進程，但總體來說現行戶籍制度仍然忽視了很多進城農民的訴求，降低了農民的市民化質量。

2.土地制度和土地征用制度損害進城農民權益。在我國現行農村土地制度中，土地歸屬集體所有，農民對土地只能享有承包權和土地經營權，而沒有所有權，即農民對自己耕種的土地無轉讓、交易等權益，即沒有完全的產權。這種不完全產權的制度使得進城農民對自己擁有使用權的土地只能以較低價格進行流轉，或在城鄉兩地兼業，或直接撂荒。可見缺乏農民退出農業的機制，這樣的城鎮化不但不是徹底的城鎮化，反而降低了城鎮化的質量，同時也損害了進城農民的權益。

另一方面，城市化建設中的土地征用制度也不利于農民擁有合法權益。在城鄉一體化建設過程中，農村集體土地征收制度主要存在土地征收范圍過寬、補償規定不合理、征收程序不透明、失地農民安置方式沒有保障等缺限[6]，農民在土地征用過程中始終處于弱勢地位，其權益受到極大的損害。相關研究表明，由于征地補償過程由政府、開發商和村委會主導，在有的城市建設征地獲取的補償款中，地方政府占30%左右，投資方約占40%，村級組織占比近20%，而失地農民占比卻不到10%[7]，而且政府對失地農民也缺乏有效的安置措施，這種土地征收政策顯然極大地損害了農民的利益。

3.進城農民不能有效享受公共服務體系便利。我國城鎮化道路偏離以農民為本的最直觀表現，就是進城農民不能有效享受到城鎮公共服務體系帶來的便利，這也是跟進城農民落戶城鎮后的生活聯系最緊密的部分。在我國的城鎮化過程中，有很多農民在城鎮居住和生活，但由于各種原因享受不到與城鎮原有居民同等的醫療、就業、住房、生育、教育、養老等城市公共服務，無法辦理養老保險、醫療保險、住房公積金等，出現所謂的半城鎮化和偽城鎮化的現象。這種現象的存在，說明城鎮化過程中，我們還沒有切實地解決好城鎮化問題，因而極大地降低了進城農民的市民化質量，無疑這是對進城農民最嚴重的不公甚至歧視。

三、深入推進以農民為本的新型城鎮化的建議

1.產業政策適當向中小城市傾斜，加強中小城市人口吸納能力。有研究提出，穩步推進城鎮化的關鍵是實施均衡城鎮化戰略，走大都市與中小城市協調發展的道路，不僅要重視中小城市的均衡發展，還要注意地區協調發展[8]。不諱言，目下我國的城鎮化并非完全的內生型的，而是受政治因素很大影響逐步發展起來的粗放過程。一個不爭的事實是大城市集中了很多的資源，而中小城市的政策支持力度偏弱，導致大城市發展相對過度而中小城市發展相對落后，出現城鎮結構化失衡現象，這種現象在中西部地區表現得更為明顯。另外，大城市承載過多的人口，產生了很多新問題，由此延生了大城市嚴格的戶籍政策。對此，有學者提出發展中小城市是推進新型城鎮化的關鍵[9]。不少學者建議把中小城市作為城鎮化的重點，其中產業政策適度向中小城市傾斜，通過產業支撐增強中小城市的人口吸納能力，帶動更多農民在中小城市落戶，以此在減輕大城市人口壓力的同時，切實保障進城農民盡快實現市民化的過程。