財政分權與我國地方政府角色的再認識

胡蕭力

內容摘要：財政事權和支出責任的劃分，表面上看是一個治理技術問題，實際上是一個國家治理體制問題。《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》試圖在治理技術層面對財政權責進行縱向界分，但這一改革進程需要在關注技術性、局部性改革的同時，引入結構性和系統性改革思維。地方政府的角色界定及其法律地位的明確化，是央地財政關系的一個核心因素。通過引入地方化原則、輔助性原則而明確地方性政府的主體地位，對于當前正在進行的財政改革具有基礎性意義，對優化我國縱向治理結構也具有重要意義。

關鍵詞：央地關系 財政分權 地方化治理 輔助性原則

一、問題的提出

在現代國家中，中央和地方各級政府之間或多或少都存在財政分權，即使在典型的單一制國家，分散的政府層級中，也存在相當程度事實上的財政分權。〔1 〕所謂財政分權，是“建立在經濟效率和公平的基礎上，各級政府在法律的保障下有相對獨立的財政權力的一種財政體制”。〔2 〕新中國成立后近70年，我國的財政體系幾經調整，但都以中央為主導，不管分配方式如何變化，都很難說地方政府擁有“在法律保障下的相對獨立的財政權力”。可以說，地方財政的獨立性和法律化保障的匱乏，是我國中央與地方財政分權的基本問題。

正是在這一背景下，2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》 〔3 〕（以下簡稱《指導意見》）正式出臺，試圖對中央與地方如何劃分財政事權，以及如何劃分支出責任提供原則性意見 〔4 〕及改革路線圖。〔5 〕同時，在央地關系趨向法治化的進程中，《指導意見》提出要研究起草《政府間財政關系法》，形成保障中央與地方財政事權與支出責任劃分的法律體系。這份文件可以被視為以財政關系為突破口，試圖理順國家治理體系中的重要關系——中央與地方關系的最新嘗試。與以往的原則性表述不同，《指導意見》在劃分中央與地方財政事權和支出責任上規定了較為具體的措施和時間表，這從一個側面體現了中央進行這項改革的決心和信心。

筆者試圖通過對這一指導意見內容和目標的理解，從大型國家地方治理“地方化與輔助性原則”要求的視角，對如何在新的背景下推進國家縱向治理結構的優化進行討論。筆者的一個核心觀察是：地方財政的相對獨立性和財政關系的法律化，是優化中央與地方財政關系的基本目標。要實現這一目標，需要明確地方政府相對獨立的治理主體地位，以地方化原則和輔助性原則充實地方的治理主體地位。

二、財政分權改革的問題設定和目標期待

（一）改革的主要問題認知

討論和分析當下財政分權的需求、供給和改革方向，一個重要的邏輯起點是：在中央和地方關系中，過往的財權事權配置所帶來的主要問題是什么？明確了主要問題，才有可能確定改革的目標。

在我國《憲法》上，央地關系始終是一個重要議題。在理論和原則層面，這一關系已經有了大量的闡述和展開。但現行《憲法》的規定以及政治實踐表明，我國央地關系呈現出過于原則化、非制度化的特點。新中國成立以來，中央和地方的關系一直在“中央集權”和“地方分權”之間來回搖擺。“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”這一規定的模糊性使得中央和地方之間的權力關系變成無規則的布朗運動。在央地關系非制度化的大框架下，人、財、事之間的具體維度也各不相同。中央對人權和事權范圍的控制一直少有松動，央地關系的重大變遷，主要體現在財政關系上。〔6 〕其中，1994年開始實行的分稅制無疑是影響最深遠，同時也爭議最大的改革措施。〔7 〕

分稅制改變了之前“統收統支”（1950-1979年）和分級包干制（1980-1993年）的財政體制，對改善中央財政窘境、遏制地方的“諸侯經濟”及提高中央宏觀調控能力起到了立竿見影的作用。然而中央和地方各級政府間事權和支出責任的劃分是財權劃分的邏輯起點，理想的公共財政應該以居民的對公共產品和服務的偏好為起點設計。雖然任何一個國家的財政事權劃分都受制于歷史和現實各方面的制約，不可能完全按照理想的邏輯過程進行，財權和事權的匹配仍是必須遵循的基本原則，擁有更多財政資源的一級政府應該承擔更多的公共服務職能。不管是實行財政中央集權的國家，〔8 〕還是實行財政地方分權的國家，〔9 〕其財政事權的劃分都應如此。我國“中央請客、地方買單”式的分稅制實踐卻違背了這一基本原則，從中央到省再到基層政府，政策、規劃和指標層層下達，逐級分解，越是基層政府，掌握的財源越少，于是形成了各級地方政府間“事權層層下放，而財權卻層層上收 〔10 〕的狀況。特別是省以下的基層政府，承擔了與財權不成比例的巨大的支出責任。〔11 〕

事實上，1994年分稅制改革的設計初衷并非如此，而是強調把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權的基礎上的分稅制。〔12 〕遺憾的是，后來的實踐偏離了這一初衷，只是在中央和地方的“進項”方面作了一些明確化，對于各自應該做哪些事，花哪些錢等，并沒有提供配套的制度性安排。因此，所謂“分稅制改革”并沒有形成嚴格意義上的“分稅”，而是一種中央對地方財政上的“授權”與“分工”。

因此，可以簡要歸納，無論是《憲法》上關于中央地方關系的原則規定，還是分稅制改革，盡管都意識到地方政府在進行地方治理、提供地方公共服務等方面應具有相對獨立的主體地位和相應責任，但在實踐中，地方政府相對獨立的主體地位欠缺有效的法律保障和財政支持；同時，地方政府財政事權和支出責任比例失調。這兩個方面的問題影響了地方政府的治理功能，構成了央地關系中縱向治理結構的失調。

（二）改革目標期待：建立事權和支出責任相適應的制度

以上對我國財政分權問題的簡要歸納，也指出了當下財政事權和支出責任改革的目標。而目標與方向的界定，則進一步提出了在功能上落實目標的制度創新需求。順著這一功能主義改革的進路，可以對《指導意見》的目標期待進行分析。

我國對財政事權關系的調整經歷了從“事權與財權相結合”，〔13 〕到“中央和地方財力與事權相匹配”，〔14 〕再到“事權和支出責任相適應 〔15 〕這一發展過程。有論者指出，這一調整過程體現了對財政“公共性”本質的不斷深化認識，改革者期冀通過更合理的財政事權分配制度，在“分錢”和“花錢”的表象背后，實現對公共服務責任的合理、有效制度規制，以尋求公共利益最大化。〔16 〕

建立事權與支出責任相適應的制度，是《指導意見》所確立的核心改革目標。應當說，這一目標的界定雖然看起來是具體的、微觀的，但對于理順我國的國家治理結構，特別是縱向治理結構而言極為重要。雖然我國是單一制國家，但《憲法》也明確了中央和地方的分權要求。我國《憲法》第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性的原則。”從新中國成立初期到現在，從憲法文本到中央決議，我們在處理中央與地方關系時一直在努力尋求著統一與多樣、集中與分權的動態平衡。

尋求這一縱向關系的平衡，關鍵就是要處理好縱向層面各級政府之間的關系。各級政府的關系主要包括兩大層級：一是中央與地方的關系；二是地方各級政府之間的關系。中央和地方各級政府權力劃分中最主要也最敏感的就是事權和財權的關系。要處理中央和地方事權和財權的關系，就意味著：（1）需要法律上中央與地方的原則性分權，或者說“政治性的”分權應法律化，使地方具有相對于中央而言相對獨立的法律地位。因為只有法律地位獨立，才談得上“財政分權”或者分工；（2）在地方具有相對獨立法律地位的前提下，確立事權和財權劃分的基本制度。《指導意見》對這一基本制度的目標，提出了原則性的設定，那就是“建立事權與支出責任相適應的制度”。這一目標設定是在實踐中不斷摸索、試錯和調整的結果。1993年，中共十四屆三中全會首次提出“合理劃分中央與地方事權”；1994年的分稅制改革也在財權和事權的劃分上作出了一定制度化的承諾；2013年，中共十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“建立事權和支出責任相適應的制度”，將此作為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一深化改革總目標的措施之一。2016年出臺的《指導意見》，則是對中共十八屆三中全會提出的這一改革目標的具體化。《指導意見》不僅設定了上述改革目標，而且提供了改革的時間表、路線圖。

（三）改革的制度創新

中央和地方間的財政事權與支出責任的合理劃分，在大國的多層級治理中是一個關鍵的因素。財權和事權的調整，實際上是公共權力結構發生轉變的過程與結果。在橫向意義上，它界定了公權力與社會的邊界；在縱向意義上，它劃分了各級政府之間的責任，規定了公共服務的供給主體與責任主體，從而直接影響到國家治理的結構和有效性。基于前文所分析的目標期待，《指導意見》也試圖在制度供給方面進行三個方面的制度創新。

1.中央與地方分工的法治化、具體化

我國現階段對于地方政府職能的規定呈現出“粗線條”的特點。首先，《憲法》只是籠統地強調在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性，并沒有對如何統一領導，如何積極主動作出具體的規定。《地方各級人民政府組織法》對于地方政府職能也只是粗略地分為了縣級以上人民政府和鄉鎮人民政府，而且兩者之間的區別僅僅是鄉鎮人民政府沒有領導下級政府的職能。也就是說，從省、到設區的市、到縣、再到鄉鎮，地方四級政府 〔17 〕之間的職能幾乎沒有任何區別，地方各級政府之間的分工也就無從談起。

與以往籠統地強調發揮中央和地方“兩個積極性”的表述不同，《指導意見》中明確表示要劃分中央與地方的財政事權和支出責任，并從“總體要求”、“劃分原則”、“主要內容”、“配套和保障措施”、“職責分工和工作時間安排”五個部分具體部署了改革的要求和路徑。《指導意見》提出，“要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化”。此外，除劃分的原則之外，其在改革的主要內容中還具體列舉了一些應由地方提供的公共服務、應由中央提供的公共服務以及中央和地方共同的財政事權。在縱向權力劃分較為含混籠統的現實下，這種列舉式的規定也可以被視為將中央與地方權力劃分的界限具體化并確定化的努力和有益嘗試。

雖然中央與地方之間的權力劃分本質上屬于國家基本制度，因此未來必須在憲法的框架中予以確定，但《指導意見》體現的將中央與地方政府、地方各級政府之間關系法律化、具體化的改革路線，契合了現代財政制度的基本特征，那就是地方政府相對獨立的法律地位和角色。

2.以“基本公共服務的受益范圍”來劃分財政事權

各級政府之間事權劃分，根據不同的價值取向，可以有不同的劃分標準，是根據公共產品或公共服務的范圍，還是根據某一事項的重要程度？是基于行政權力運行的效力原則還是立足于保障公民的公共福祉？對這兩個問題的不同處理方式，決定了事權劃分的基本模式。但這僅僅是理論上的模型。在實踐中，事權劃分并不是非此即彼的單項選擇題。行政法一般理論中的“控權論”和“管理論”映射到事權劃分上，就形成了效力原則和保障個體權利原則的區分，而“平衡論”已經對此給予了解決方法。〔18 〕對于具體的劃分標準，一般而言，合理的事權劃分應當以公共服務的受益范圍作為基礎，輔之以重要性原則。

《指導意見》在劃分原則中規定以“基本公共服務的受益范圍”為原則來劃分中央和地方的財政事權，〔19 〕體現了政府職能轉變中的核心要素，即政府在現代化國家治理中的主要功能是“提供基本公共服務”。同時，以受益范圍來確定公共服務的提供主體，有助于促進地方性政府角色的清晰化和相對獨立性，這符合治理“地方化”的原則。治理的“地方化”原則強調本地事務的治理應優先考慮由本地的組織和資源來進行，〔20 〕而公共服務的“受益范圍”是確定某一事務是否為“地方性事務”的一個重要因素。同時，根據受益范圍來確定公共服務的提供主體，也會使公共服務的供給、落實、監督等一系列過程更為有效。但公共服務“受益范圍”的標準不能解決公共服務的“外部性”問題，因此，在涉及范圍重合、沖突以及重要性十分突出、以至于可能影響公民基本權利的事項時，可以由中央負責。

3.事權和財權相統一

財政事權的劃分主要是對公共服務提供主體層級的確定，解決的是中央和地方“誰來請客”的問題，而確立支出責任與財政事權相統一的原則，是為了解決“誰來埋單”的問題。應由中央提供的公共服務，由中央承擔支出責任；應由地方提供的公共服務則由地方財政負擔；中央和地方共同的財政事權，根據具體情況確定承擔方式。這就避免了中央和地方財權、事權不匹配的狀況。如果“財權事權相統一”的原則能夠落實，在增加中央財政支出的同時，賦予地方與其支出責任相匹配的財政權力，這將成為我國財政體制改革和國家治理體系改革進程中的重大突破。

應該承認，無論是從指導原則還是具體內容來看，《指導意見》都切中了當下央地關系的現實問題，并試圖在制度供給側進行“有的放矢”的改革，這對于破解長期以來我國央地關系的種種問題，理順國家治理的縱向結構關系，促進大型國家治理中“宏觀統一”和“微觀多元”的協調，都具有非常重大的意義。

但這一改革進程的展開，特別是針對現有問題而開出的“藥方”是否能夠起到療效，在一定程度上依賴于改革者對央地關系中一直存在之問題“病根”的認知和立場。換言之，在央地關系中，各級政府之間的財政事權和支出責任關系失調雖然是比較突出的“癥狀”，但癥狀背后的“病根”，其實是在央地關系中，地方政府的角色和功能始終不獨立、不清晰。在單一制的模式之下，中央與地方關系、地方各級政府之間關系，一定程度上都存在著上級統攝下級，下級成為上級附庸的情形，其核心癥結就是地方政府，特別是處于提供公共服務基層的縣區級政府的角色、功能、權責等存在著政治化、原則化的情形。在這個意義上，關于財政事權和支出責任的改革的成效，取決于對央地關系中地方政府角色和法律地位的優化。特別是，落實“公共服務受益范圍”作為確定財政事權和支出責任基本標準，實際上需要在法律上確立地方政府更加獨立的公共服務主體地位，并進而鼓勵和推動地方化的服務和治理。藉由財政分權改革的路徑，推進治理的地方化原則和輔助性原則，是系統性改革的應然要求。

三、財政分權與地方政府角色再界定的基本原則

如前所述，央地關系中地方政府相對獨立的法律地位和角色設定，是財政分權改革的基礎。其實，《指導意見》在考慮中央和地方事權分配時，展現了兩個看似矛盾、實則統一的維度。一方面，文件強調中央在財政事權上的決定權，并提出要適度加強中央的財政事權；另一方面，也提倡要賦予地方政府充分的自主權，“最大限度減少中央對微觀事務的直接管理”。這表明，改革者也意識到處理“統一”與“自主”的關系是財政改革關系的重要原則。這兩個改革方向表面上存在張力，但對于大型國家的治理而言，兩者其實是統一的。強有力的中央權威是必要的，不僅是國家主權和統一的象征，更重要的是，統一性是公共服務均等化的保障。但同時，自主且具備相應能力，地方政府不僅可以更好地滿足地方多樣化的公共服務需求，還可以增強國家的基礎性權力從而提升整個國家的治理能力。放在當下的現實語境中，在處理統一與自主的關系中，應當重點強調地方政府角色的明確化、獨立性以及相應的法律保障，為此，需要以治理的地方化和輔助性原則為切入點，對地方政府的角色、功能進行反思和優化。

（一）治理的地方化原則

治理的地方化原則所強調的是，地方性事務的治理，應當優先考慮由地方進行“本地化”的治理。比如，受益范圍在本地的公共服務，由本地政府提供。而要提供這些公共服務，在邏輯上就要求賦予地方政府相應的財政事權和相對獨立的法律地位。地方政府更容易了解地方偏好，對地方需求具有更加直接的信息和知識，也更有可能提供有針對性的地方性事務解決方案。具體到中央和地方的財政事權劃分領域，這種“地方化”治理的需求，要求中央政府對事權進行適度的權力下放，讓地方有權力、能力和財力來管理地方性事務。

全球化的時代同時也是一個地方化的時代。〔21 〕治理的現代化浪潮從本質上說是一個統治權力從上到下轉移的過程：一方面，它強調政府角色和職能的轉變，國家政權將一些社會經濟管理權力下放給社會組織和私人部門，公權力和私權利之間的聯系日益緊密，例如近年來在我國發展得如火如荼的“PPP革命”即為這一趨勢的表現之一；另一方面，它重新強調了中央對地方的分權，希冀通過縱向分權，使地方擁有更多的權力和治理能力，為當地社會和民眾提供更為地方化、更具回應性的公共服務。財政事權與支出責任劃分的“地方化”能夠充分反映和回應地方居民對公共服務和公共產品的偏好，同時，在當地民眾的監督之下，“公共財政”的公共性也能得到更有效的保證。〔22 〕

從邏輯上來說，治理的地方化包括兩個方面的要求：第一，確定公共事務的地域范圍和性質，也即區分全國性事務與地方性事務；第二，對于地方性事務，推定地方優先管轄。中央對地方的分權在滿足地方資源和生產要素的自由流動以及居民可以“用腳投票”的前提下，會引發地方政府間的良性競爭等溢出效應，從而有效地推進經濟增長和社會治理效力。〔23 〕雖然“用腳投票”的理論模型需要滿足嚴苛的前提條件，〔24 〕但這并不意味著這一理論對我國中央與各級地方政府間財政事權的劃分全無參考意義。地方化的治理對于公共產品的配置效率和生產效率都能產生積極的影響。首先，從配置效率來說，地方化的治理首先可以利用信息優勢，及時、充分地回應各地差異化的需求和偏好；其次，還可以鼓勵地方的創新競爭——這種地方性的競爭在中國三十多年的經濟改革進程中發揮了重大作用，甚至被認為是“中國奇跡”的秘密所在；〔25 〕再次，地方化的治理可以大幅度降低監督成本，更容易實現有效的監督；最后，地方化的治理還能夠提高公共產品的供給效率，地方政府間的競爭不僅能夠改善配置效率，而且能夠通過標尺競爭實現整個社會福利的增進，還有助于減少利益集團的俘獲。〔26 〕

財政制度變革的核心是資源和利益格局的調整。《指導意見》的目標也正是通過央地之間財政事權的重新調整，重塑地方治理的路徑。當然，強調地方化的治理并不意味著排斥中央或國家層面的調控，而是要明晰國家在不同情況下扮演有區別的角色，而不是一刀切式的統一領導。事實上，即使在地方性事務領域，國家也依然可以發揮不可替代的作用，比如確立指導規則、激勵政策，以及推進公共服務的均等化等。

（二）輔助性原則

如果說在中央和地方財政事權劃分比較清晰的領域內，我們可以根據事權的性質，采用列舉的方式分別確定支出責任的話，那么在中央和地方共享財政事權的領域，如何合理確定雙方各自的財政事權和支出責任，則更為復雜。《指導意見》出于對我國實際情況的考量，提出“應保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央和地方共同財政事權”。對于這些中央和地方共享事權的領域，應該如何確定支出責任主體，在我國的央地關系實踐中，尚缺乏相應的規則和可依循的經驗。但在央地關系比較清晰，相關實踐也比較豐富的國家，這個領域已經累積了大量經驗。其中，輔助性原則的實踐具有相當的借鑒意義。

輔助性原則起源于天主教的社會理論，強調自主的個人是社會生活的中心。后來，這一項社會生活的原則被移植到政治和法律層面。它強調，當家庭、鄰里、教堂或社區組織能夠有效地解決問題的時候，就應該由其自身來解決；當它們不能自主解決其問題時，縣市或州政府就應該干預。只有當低層級的單位不能發揮其作用時，更高層級的政府才能夠介入。〔27 〕因此，輔助性通常被認為等同于權力下放。權力下放原則，在歐盟語境中通常被稱為輔助性原則，即決定要由最接近受影響的人作出，因為這樣更了解情況，也最符合民主的理念。〔28 〕

第二次世界大戰后，德國首先將輔助性原則寫入了1950年的《基本法》，歐盟隨后將這一原則引入1992年的歐共體條約（即馬斯特里赫特條約）并將其確認為歐盟法律的一個中心原則，后又在《里斯本條約》中重申了這一原則。《馬斯特里赫特條約》第5條規定：“根據輔助性原則，只有在成員國無法令人滿意地實現采取的行動目標，并且在這種情況下共同體能夠很好地完成目標，為了所提議行動的規模和效果，（共同體）應該采取行動。” 〔29 〕

在歐盟法中，“輔助性原則”是在處理歐盟和成員國共享管轄權時確定管轄權主體的原則。這一原則禁止歐盟干預成員國自己能夠有效解決的問題；反過來，它也授權歐盟在問題的范圍或影響超越成員國能力范疇時采取行動。因此，輔助性原則是一把雙刃劍——它既保留了成員國在一些具體事項上的自主權，也授予歐盟在大范圍的事項上不論成員國的愿意與否采取行動的權力。〔30 〕

1992年，歐洲理事會在愛丁堡峰會的成果中明確了所有歐盟的機構都應將輔助性原則納入其政策分析，并且規定了檢驗某一政策是否符合輔助性要求的指南：（1）共同體機構要考慮問題是否“含有跨國的部分，成員國的行動不能妥善規制”；（2）共同體行動的失敗是否可能會損害共同體的目標（比如妨礙貿易秩序）或者會對成員國利益造成重大損害；（3）與成員國的獨立行動相比，共同體層面的行動能夠在規模或效率層面產生明顯的好處。因此，“輔助性”這一概念具有三層含義：首先，權力應該優先配置給規模較小、層級較低的政治體；其次，在此基礎上，權力的配置還應考慮效率，如中央的行動能夠明顯地提升效率，則共同體中央行動所帶來的好處要大于成員國的優先權；最后，不能將制定某個成員國某項政策的權力授予另外的成員國，即使后者擁有更好的技術和政策水平并且可能會更好地完成任務。〔31 〕

在美國，盡管輔助性原則不是一個正式的憲法原則，但它仍然在國家的治理中發揮了重要的作用。比如，行政命令需要權衡州和聯邦采取行動的效率，國會對州規制權限的限制，司法執行中州——聯邦的邊界等，都體現了輔助性原則的理念。立法者和法官沒有將輔助性確立為一個獨立的原則，而是將其作為“美利堅共和國聯邦主義的指導原則”。〔32 〕這樣說來，輔助性代表了“美國聯邦主義最初理論的一個方面，即認為相對于聯邦政府而言，州政府更能代表公眾的意志，對地方的情況也更為了解”。〔33 〕

不難看出，輔助性原則的核心，在于界定了中央（或者上級）控制與地方自主的序位關系。換言之，就是地方自主優先，當且僅當地方面臨治理不能或治理失靈時，中央或上級才能進行干預。如果說治理的地方性強調地方政府在國家治理過程中主要負責微觀管理事務的角色和功能，輔助性原則就是從另一個角度承認在地方化的前提下，賦予中央政府進行宏觀統治的權威。正是從這個意義上，我們可以將輔助性原則視為實現治理“地方化”的一個重要內容或補充。

除了界定縱向的政府間關系之外，輔助性原則還強調社會對自身的管理。對于個人、家庭、社區等社會組織及私人單位能夠自我管理的事項，原則上政府不應介入。應當說，放在我國的政府職能和財政改革語境中，這一要求正是深化財政體制改革的前提，也是政府事權范圍界定的起點。因為建立合理的事權與支出責任相適應的法律制度，要解決“橫向關系”，即厘清政府和市場、社會的關系。政府職能界定不清，會同時導致支出責任的“缺位”和“越位”：一方面，政府承擔了很多應該由市場和社會自我提供的產品和服務；另一方面，一些本應由政府承擔的科學教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務的需求，又因為支出結構等不合理而得不到有效供給。同時，中央與地方之間事權的“縱向關系”之合理劃分，需要在明確國家公共權力與市場、社會的合理分工前提下，才能得以進一步的劃分。

四、央地縱向關系改革的制度供給

如上所述，本地化原則和輔助性原則，為中央與地方之間“縱向關系”的優化提供了原則和方向。沿著這一方向，制度層面的反思和優化，需要在“事”、“權”、“人、”“財”等方面促成改革的具體展開。這意味著，當下正在進行的財政分權的改革努力，需要放在一個整體性框架之中進行，既考慮財權和支出責任的直接改革，也要考慮事、權、人等方面的系統性改革。

（一）“地方性事務”概念的法律化

治理的“地方性”意味著治理對象是地方的事務，要解決的是地方的問題。“國家縱向治理結構的現代化問題，在根本上需要認真對待‘地方性事務這一概念。”不難發現，如果欠缺對“地方性事務”概念的法律化和明晰化，就會導致事權的劃分缺失理性和邏輯基礎，最終重回“一放就亂，一收就死”的老路。事權的劃分是財權劃分的基礎，1994年分稅制改革飽受詬病的癥結之一，就在于“非以事權而定財權，乃以財力而擔事責。〔34 〕

我國《立法法》明確提出了“地方性事務”的概念，但是并沒有對其法律內涵作出界定，其內涵和外延都不甚明了。根據我國現行《立法法》的規定，所有設區的市人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，根據轄區的實際情況和現實需要，有對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項規定地方性法規的權力。但“地方性事務”是否能等同于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”？除此之外還有哪些事務屬于地方性事務？其判斷標準為何？地方政府對地方性事務擁有多大權限？中央是否可以干涉屬于地方性的事務？這一系列涉及地方立法權和地方性事務的重要問題，尚無法從現有的法律規定中得到明確答案。

根據《憲法》和《地方政府組織法》的規定，我國對中央與地方事務分配，采取“垂直性的權力分配方式”。對同一事項，從中央到地方，從國務院到鄉鎮，各級政府和部門都有管轄權。強調機構對口的“上下同構”式政府機構設置也從側面印證了這種垂直性的權力分配方式。各個層級政府的組織結構設置都是在“統一領導、分級管理”指導思想下，中央和地方各級政府共同參與對相同事項的管轄，而非以地方性事務范圍和地方性需求為基礎劃分事權、設置機構、配備人員、提供財政。各個政府層級之間缺乏明晰的縱向權責關系界定，故而在很大程度上，管理異化成各種上對下的文件、評估、考核，以及下對上的匯報、應付甚至弄虛作假。

對于央地之間事權的劃分，目前國際上有兩種主流的方式：聯邦制國家一般在憲法中明確列舉中央事權或中央與地方共同事權，剩余權力歸屬地方和人民；單一制國家則通常只在憲法中籠統地規定權力在各層級政府之間的分配，在“地方權力源于中央授予”的邏輯前提下，利用普通法律或者專門法律來對“地方性事務”進行較為詳細的界定。不管通過何種法律形式界定中央與地方之間的事權，對何為“地方性事務”進行法律上的明確界定，無疑是明確地方事權的基礎，而這理應成為當下財政分權改革的一個重要議題。

（二）明確地方負責與中央統籌的關系

對地方性事務的明確化和法律化，有助于明確地方的權責。但地方權責的清晰化，并不意味著中央在地方治理中無所作為。筆者雖然強調“地方化”和縱向分權的重要性，但這并不等于對中央權力的拒斥。相反，在任何一個大國的治理中，有效的中央權威恰恰是最不可或缺的。問題在于，雖然在很多情況下中央看起來擁有高度集中的權力，但在提供公共服務的實踐中，中央統籌、提供服務均等化等方面的權責，并沒有有效落地。也就是說，表面權力集中，但實際權力責任落實虛化，這兩者同時并存。例如，雖然我國中央政府權力相對集中，但相比于其他一些國家，我國中央政府承擔的支出責任比例明顯偏低。2016年，全國一般性公共預算支出187841.14億元，中央一般性公共預算支出86890.35億元，減去對地方稅收返還和轉移支付的59486.35億元，中央本級的一般公共預算支出只有27404億元，僅占全國數額的14.5%。〔35 〕與地方相比，中央的事權明顯不足，也正因為此，《指導意見》提出了要適當增加中央財政事權。

在合理劃分中央與地方事權事責的基礎上，建立有效的中央與地方權限糾紛解決機制也十分必要。盡管我們可以根據受益范圍、外部性、激勵相容等原理和財政事權劃分的具體化、法治化等手段來界分縱向權責，但在實踐中，爭議的發生是不可避免的。因此制度化的、程序化的爭議解決機制十分必要。遺憾的是，《指導意見》僅僅強調了中央在劃分權限方面的主導性、決定性角色，對于制度化和程序化的爭議解決機制問題，顯然尚未納入改革議程。

（三）“支出”與“收入”關系之協調

地方政府在財政事權上享有更多的自主權，意味著其可以根據地方的不同情況和居民的不同偏好與需求安排其財政支出，這是地方化治理的應有之意。但是，地方政府“支出”的前提是“收入”，也就是“錢從哪里來”？對此，《指導意見》在第三部分指出：“屬于地方的財政事項原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事項、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發行政府債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支出彌補。”簡單來說，如果地方政府的錢不夠，可以通過向市場“借錢”和向中央“要錢”兩種方式來彌補。

這就是說，地方政府在考慮收入時，除了“借錢”和“要錢”這兩條途徑外，并沒有辦法自主“收錢”，即通過創設地方性收入事項而籌集資金。從法律角度看，稅收法定原則以及《立法法》所規定的法律保留原則，都意味著地方政府無權對稅種、稅率等事項進行本地化的規定。這種制度安排主要考慮了單一制結構中中央立法的權威，實踐中有助于稅收制度的整齊劃一，但同時也極大地限制了地方政府的汲取能力，并進而限制了其支出能力和提供公共服務的資源動員能力。汲取能力和支出能力的限制，意味著地方欠缺獨立的財政主體地位，在資源不足時，只能依靠借錢和要錢；而無論是借錢還是要錢，都受到中央政府的約束和限制。從公共財政收入和民主的關系看，對地方稅收的限制，也間接限制了地方民眾通過稅收立法表達公共服務偏好和需求的途徑。“根據現代分權理論，每一級政府都應該擁有其職權范圍內以及所提供公共產品的種類相適應的財政能力。” 〔36 〕財權和事權的統一可以說是現代公共財政的一項基本原則，地方相對獨立的財政保障也是地方自主和治理地方化的應有之義。

（四）“人”與“事”的關系

從表面上看，財政分權似乎只涉及事權和支出責任，但從操作和實踐看，事權和責任之界定和落實，都離不開人。所謂“人事”，在一定意義上就是用什么樣的人，做什么樣的事。《指導意見》對財政分權的改革，主要是針對事權和事責，其關注點在“事”，對“人”并無涉及。這當然可以理解，因為一份改革文件不可能面面俱到。但應當意識到，在推進財政改革的進程中，只重視“事”的改革而忽視“人”的改革，則很可能會事倍功半。因為，今日地方治理的一些亂象，如短期行為、權力尋租、不計成本的政績工程等，都與地方治理中的“人”息息相關。在這方面，地方主要官員“異地任職”制度所導致的地方主官“異地化”，值得反思，也需要改進。如論者所指，“在中國實際的權力布局中，黨政首長的詮選一直是權力控制的核心事務”。〔37 〕但是在異地任職制度安排下，地方政府特別是市、縣政府的主官，大多采用異地調入方式、通過自上而下的方式進行選拔任用。這種“非地方化”方式的地方主官選用，是基于政治控制的考慮置于治理效果考量之上。由于地方主要領導由上級決定和選用，并且對地方主官的考核和晉升也由上級決定，在實踐理性層面，地方主官自然更愿意聆聽上級指令而不是本地需求。這意味著，即使在法律上明確了上下級政府之間的權責分工，如果在干部任用上不改變現有的選拔任用方式，“人”與“事”的關系就很難得到協調。

結 語

在大型國家的有效治理中，縱向治理結構的優化處于國家治理現代化的核心位置，而地方政府角色和法律地位的界定，又是這一縱向治理結構的關鍵因素。地方政府的角色和法律地位之界定，一個重要維度就是財政分權。縱向的央地關系中財權事權的劃分，是地方政府角色和法律地位的基礎性內容。事實上，所謂“財政”，無非就是“財”與“政”，前者是指政府的公共財政收入，后者是政府利用對“財”的分配而施“政”，以實現其公共服務和社會管理等職能。“財稅體制始終在理財、治國、安邦中發揮著基石性和制度性作用。” 〔38 〕在這個意義上，推進財權事權劃分的改革，對于改進央地關系，優化縱向治理結構，具有重要意義。從這個角度切入而進行的改革，對于整體的縱向結構關系改革既具有符號性、宣告性的意義，也具有現實意義。

但是也應該看到，關于財權事權的劃分及配置的改革，是深深嵌入我國縱向結構關系的憲法和政治權力實踐之中的，故而，無論是過往的分稅制改革，還是當下正在進行的財權事權劃分改革，都受到局部化改革的邊際約束。具體到當下的財政分權改革，劃分中央與地方各級政府之間的事權和支出責任，固然非常重要，但是更為基礎性的問題是，應當在這一改革的進程中，通過引入治理的地方化原則和輔助性原則，來明確和優化地方政府的角色及其法律地位，從而為財政事權和支出責任的改革提供堅實的系統性基礎。