小型農(nóng)田水利工程運行管護的問題及對策建議

張魯婧

（濟南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東濟南250100）

小型農(nóng)田水利工程運行管護的問題及對策建議

張魯婧

（濟南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東濟南250100）

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，文章介紹了濟南市小型農(nóng)田水利工程基本情況，總結(jié)了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法，指出了小型農(nóng)田水利工程運行管護存在的主要問題，并提出了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、改革項目實施方式、落實工程管護經(jīng)費、推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革、提高基層水利服務(wù)能力等方面的對策建議，為加強小型農(nóng)田水利工程運行管護提供參考。

小型農(nóng)田水利 運行管護 機制

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施，2011年中央一號文件提出要加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級加大了對農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入，但是小型農(nóng)田水利工程數(shù)量多、分布廣，長期以來重建輕管，工程運行管護相對滯后，部分工程效益得不到很好的發(fā)揮。為了提高小型農(nóng)田水利工程運行管護水平，2014年水利部、財政部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作的通知》，提出要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H因地制宜，探索不同類型的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制的有效途徑，開展試點工作。濟南市章丘區(qū)、濟陽縣列入山東省農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣，同時濟南市選擇了商河縣作為市級試點縣，探索小型農(nóng)田水利工程運行管護新機制。

1 濟南市小型農(nóng)田水利工程基本情況

濟南市屬于資源型缺水城市，水資源總量不足，農(nóng)業(yè)用水占比較大，農(nóng)田水利工程對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義，經(jīng)過多年的努力，全市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，農(nóng)田灌溉面積不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善。濟南市先后開展了灌區(qū)節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點縣、塘壩維修整治、五小水利等農(nóng)田水利工程建設(shè)，全市有耕地面積36萬hm2，有效灌溉面積25.6萬hm2，節(jié)水灌溉面積16.1萬hm2，大型灌區(qū)4個、中型灌區(qū)28個，小型灌溉泵站491座，灌溉機井4.498 3萬眼，小水池、小水窖7 816座。

2 產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護的主要做法

試點縣在建立項目建設(shè)管理公開制度、明確和移交工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新運行管護模式、加強基層服務(wù)體系建設(shè)、建立考核獎懲制度等方面進行了改革探索。

2.1 實行項目建設(shè)管理公開公示制度

小型農(nóng)田水利工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活緊密相關(guān)，工程建設(shè)管理離不開農(nóng)民群眾的支持與參與，試點縣項目區(qū)群眾從立項、建設(shè)、運行管理等方面全過程參與。在工程規(guī)劃時建設(shè)管理單位和設(shè)計單位深入項目現(xiàn)場，廣泛征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姡⒅嘏c項目區(qū)內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的銜接，獲得群眾的支持，建群眾滿意的工程，工程建設(shè)過程中通過發(fā)放宣傳冊、設(shè)立公示牌、召開村民會議等多種方式公開項目基本情況、工程進展、費用支出、監(jiān)督電話等，接受群眾監(jiān)督。章丘、商河在項目村選擇了責(zé)任心強的群眾作為群眾質(zhì)量監(jiān)督員，參與工程建設(shè)管理，對監(jiān)督員的選拔條件、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序等做了明確規(guī)定。

2.2 明確管護主體，落實管理責(zé)任

試點縣組織人員對小型農(nóng)田水利設(shè)施基本情況進行了全面的摸底調(diào)查，分門別類進行匯總，建立了小型農(nóng)田水利工程臺賬，試點縣人民政府向小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)所有者、使用者分別頒發(fā)《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書》和《小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書》，工程產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽訂《小型農(nóng)田水利工程管護協(xié)議書》，并制定了統(tǒng)一的證書格式，在試點地區(qū)全部發(fā)證，建立了“兩證一書一臺賬”管理制度，落實了小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)，明確了工程管護主體和各個方面的管理責(zé)任。

2.3 創(chuàng)新運行管護模式

試點縣積極探索適合當(dāng)?shù)貙嶋H、科學(xué)合理的管理模式。在機井灌區(qū)實施“井長制”，以井為單元，成立灌溉小組，由受益群眾選出小組長，負(fù)責(zé)農(nóng)田灌溉，機井、管道的維修養(yǎng)護等工作。商河縣在泵站灌區(qū)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會，在每個泵站成立了分協(xié)會，每個村成立灌溉小組，建立了“協(xié)會、分協(xié)會、灌溉小組”三級管理服務(wù)模式。章丘區(qū)探索了財政資金購買公共服務(wù)，通過公開招標(biāo)的方式選擇了專業(yè)的維修養(yǎng)護隊伍，對小型農(nóng)田水利工程進行定期檢查和維修養(yǎng)護。

2.4 加強基層服務(wù)體系建設(shè)

開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站能力建設(shè)，推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會等農(nóng)民合作組織。各縣區(qū)結(jié)合實際，分別采取了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立設(shè)置水利站和按流域設(shè)置區(qū)域水利站并在區(qū)域范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)水利辦公室兩種模式，完善了水利站基礎(chǔ)設(shè)施、配備了辦公用品和工程技術(shù)裝備、建立了水利站管理制度，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村注冊成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會。章丘區(qū)在所有行政村選配了村水務(wù)員，經(jīng)過培訓(xùn)合格后統(tǒng)一發(fā)放了村水務(wù)員上崗證，2015年章丘沿黃流域水利站被評為山東省規(guī)范化水利站。

2.5 建立考核獎懲制度

試點縣政府制定了績效考核辦法，根據(jù)工程運行管理情況對小型農(nóng)田水利工程運行管理工作進行年終考核，并根據(jù)考核結(jié)果進行獎勵。濟南市出臺了《濟南市小型農(nóng)田水利工程管理考核辦法》，每年對縣區(qū)小型農(nóng)田水利工程運行管理進行整體考核，通過抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、小型農(nóng)田水利工程項目區(qū)、檢查運行管理資料等方式，對縣區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理工作進行考核。商河縣出臺了《商河縣小型農(nóng)田水利工程設(shè)施維護管理辦法》、《商河縣小型農(nóng)田水利工程設(shè)施維護管理考核細(xì)則》，縣政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型農(nóng)田水利工程維護管理工作實行目標(biāo)管理，年終進行考核，并安排小型農(nóng)田水利設(shè)施管護補助資金，積極推動小型農(nóng)田水利工程運行管護工作。

3 工程運行管護存在的主要問題

經(jīng)過幾年的探索創(chuàng)新，試點縣在小型農(nóng)田水利工程運行管護方面取得了一些經(jīng)驗和成效，但是受客觀條件制約，還存在一些問題。

3.1 工程建設(shè)管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

目前開展小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的部門較多，涉及水利、發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦等，多頭管理，部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，工程建設(shè)管理缺少系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，資金投入比較分散、資金使用效益較低。

3.2 水價偏低，水費征收困難

目前農(nóng)業(yè)灌溉用水不收水資源費，農(nóng)業(yè)水價偏低，尚未達到供水成本，同時，隨著一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程增加了多種補貼，但是灌溉用水仍需要收費，一些群眾對收取水費有抵觸心理，造成水費征收困難，無法從水費中提取工程維修管護資金，不利于工程的長期運行。

3.3 工程管護水平不高

長期以來小型農(nóng)田水利工程存在重建輕管的現(xiàn)象，基層對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的積極性較高，對工程運行管護沒有足夠的重視，工程管理方式粗放。試點縣由于有財政資金補助，落實了維護經(jīng)費，但是沒有建立維修養(yǎng)護專項資金，沒有建立工程管護經(jīng)費的長效投入機制。基層水利服務(wù)機構(gòu)技術(shù)人員比較少，現(xiàn)有技術(shù)人員年齡普遍較大，專業(yè)水平不高，缺少工程運行維護的經(jīng)驗，滿足不了水利建設(shè)和工程管護的要求。

4 加強小型農(nóng)田水利工程運行管護的對策建議

4.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理涉及部門較多，加強小型農(nóng)田水利工程運行管護，需要各級政府的有力推動、相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合和項目區(qū)群眾的廣泛參與。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，加強溝通協(xié)調(diào)，整合利用好各類資金。要加大宣傳力度，通過電視、報刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體以及張貼公示牌、發(fā)放宣傳資料等方式，推廣先進典型和經(jīng)驗，宣傳小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的意義，統(tǒng)一群眾思想認(rèn)識，營造良好的輿論氛圍。

4.2 改革項目實施方式

改進項目管理方式，鼓勵農(nóng)民用水戶協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體作為項目法人進行項目建設(shè)管理，項目立項時由項目法人自下而上進行申報，工程由項目法人實施，竣工后由其管理使用，推進工程建設(shè)管理一體化。推行以獎代補、先建后補等建設(shè)模式，鼓勵民間資本建設(shè)管理小型農(nóng)田水利工程。政府部門主要負(fù)責(zé)政策制定、項目規(guī)劃、技術(shù)服務(wù)、監(jiān)督考核等，規(guī)避建設(shè)管理中的大包大攬。

4.3 落實工程管護經(jīng)費

通過工程受益者籌集、水費計提、財政補助等多種方式籌集小型農(nóng)田水利工程管護資金。由于農(nóng)業(yè)比較效益較低，群眾投資農(nóng)田水利建設(shè)管理的積極性不高，應(yīng)加大財政資金補助，設(shè)立小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護專項資金，建立考核獎補機制，出臺政策鼓勵社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)管理，推行政府和社會資本合作機制，拓寬管護經(jīng)費籌集渠道，逐步建立由工程受益者投入為主，公共財政給予補助的管護資金籌集方式，保證工程得到及時有效的維修和管護，長久發(fā)揮效益。

4.4 推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革

完善水價形成機制，合理確定農(nóng)業(yè)用水價格，農(nóng)業(yè)水價要達到運行維護成本，保障工程運行維護的要求，探索實行分類水價和超定額累進加價。實行最嚴(yán)格的水資源管理，對農(nóng)業(yè)灌溉用水實行總量控制，加強農(nóng)業(yè)取水許可管理。建立農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵機制，對積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、采用節(jié)水灌溉技術(shù)的用水主體給予獎勵。

4.5 提高基層水利服務(wù)能力

加強基層水利服務(wù)機構(gòu)能力建設(shè)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理體制，將人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費和公益性業(yè)務(wù)經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算。推進農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)，加強對農(nóng)民用水合作組織的扶持，探索農(nóng)民用水合作組織向?qū)I(yè)化合作社、農(nóng)村經(jīng)濟組織等多元方向發(fā)展，培育社會化管理隊伍，探索委托管理、物業(yè)化管理等管理方式。加強基層水利人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平，提升管理服務(wù)能力。

5 結(jié)語

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障，通過強化組織領(lǐng)導(dǎo)、明確工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新管護模式、落實管護經(jīng)費、建立考核機制、提高管理服務(wù)能力等措施，推進小型農(nóng)田水利工程運行管護機制創(chuàng)新，使工程更好地發(fā)揮效益，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供保障。

[1] 李亞平.江蘇省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實踐與探索.水利發(fā)展研究，2016，16（7）：1～6

[2] 柳長順.關(guān)于新時期我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考.水利發(fā)展研究，2010，10（12）：16～20

[3] 曹金萍，宮永波，黃乾.山東省基于財政補貼的農(nóng)業(yè)階梯水價改革探討.中國水利，2014，（14）：54～58