生態空間管控在地級市域生態文明建設中的實踐
——以淮安市為例

黃 娟，毛 凱，孫兆海

（1.河海大學水文水資源學院，江蘇 南京 210098；2.江蘇省環境科學研究院江蘇省環境工程重點實驗室，江蘇 南京 210036）

0 引言

黨的十八大報告提出“大力推進生態文明建設，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。推進生態文明建設的首要任務之一“優化國土空間開發格局，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園?！?017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布 《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，提出要實現一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。2013年，江蘇省在全國率先發布生態紅線區域保護規劃，全省共劃定15類生態紅線區域，總面積24 103.49 km2，超過全省國土面積20%[1]。

淮安位于長三角地區北部，是蘇北重要的中心城市，地跨中國南北分界線。近年來，淮安市全面深入貫徹落實科學發展觀，始終牢記習近平總書記“把周總理家鄉建設好，很有象征意義”的殷切囑托，堅持在保護中發展、在發展中保護，全面扎實推進生態文明建設。本文以在淮安市實施主體功能區發展戰略[2]、空間分區管控及嚴守生態紅線、優化城鄉空間布局等措施，探索生態空間管控在生態文明建設中的實踐應用，以優化市域空間開發格局，同時為其他地級城市加強生態空間管控提供借鑒。

1 研究區域概況

淮安是全國歷史文化名城，至今已有2 200多年的歷史。境內河湖眾多，水網密布，“五湖”鑲嵌，“八河”匯聚，1/5的國土面積是水面，被稱為“漂浮在水面上的城市”。京杭大運河貫穿市境南北，蘇北灌溉總渠、鹽河航道、淮河入海水道、入江水道等航道使水運網絡通江達海，是我國南下北上的交通要道、江蘇北部重要的中心樞紐城市、長三角北部區域的交通樞紐。

近年來，淮安綜合實力快速提升、城鄉面貌煥然一新，進入了發展的黃金期。全市經濟保持穩定增長，具有特色的現代產業體系初步形成，生態保護和環境污染防治持續推進、成效顯著。然而，隨著經濟發展和城鎮化進程的加快，淮安建設用地需求將持續加大，同時，在資源環境容量約束下，必須保障必要的耕地、林地和生態用地，土地的供應與需求、開發與保護的矛盾日益尖銳，生態空間管控及空間開發格局的優化調整勢在必行。

2 管控目標的確立

空間開發格局進一步優化。城市空間規模得到有效控制，生產空間、生活空間、生態空間布局明顯優化，生態紅線區域占國土面積不低于21%，形成符合主體功能區定位的開發格局，具體指標見表1。

3 管控措施的研究

全面實施淮安市主體功能區發展戰略，強化空間分區管控，劃定并嚴守生態紅線，建設區域生態保護網，優化綠色城鎮化發展格局，完善空間規劃體系，以形成區域生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的格局。

3.1 實施主體功能區發展戰略

依照國家和江蘇省主體功能區規劃，綜合考慮淮安各縣區發展基礎和資源狀況，將全市劃分為四類開發區域，實施動態調控、總量平衡。

（1）優化開發區域。主要包括中心城區和淮安經濟技術開發區開發強度較高的街道。重點轉變經濟發展方式，推動產業結構升級，優化空間開發結構，合理控制開發強度，提高存量空間再開發質量和效率。

（2）重點（適度）開發區域。主要包括中心城區的新城區、淮安經濟技術開發區開發強度較低的街道、各縣城區以及省主體功能區規劃確定的點狀重點鄉鎮和限制開發區域中的部分鄉鎮。重點加快人口、產業集聚，完善城鎮服務功能，建設成為新型城鎮化和工業化的主要載體。

（3）限制開發區域。主要包括淮安區東部和南部、淮陰區西南部、洪澤區南部、漣水縣西部和東部、盱眙縣西部以及金湖縣南部區域。適度控制制造業規模，重點發展現代農業和特色旅游，禁止污染項目進入。

（4）禁止開發區域。主要包括市域西南部和東南部的洪澤湖、二河、三河、高郵湖和白馬湖等重要生態功能承載區域。禁止工業開發，加快生態保護和自然修復，增強生態產品供給。

3.2 嚴格空間管控

3.2.1 強化空間分區管制

各類空間規劃以城鎮、農業、生態3類空間為銜接基礎平臺，劃定管制分區和水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線及永久基本農田和生態保護紅線[4]。

（1）城鎮空間管制。主要分布在優化和重點開發區域，城鎮空間控制在1 000 km2以內。推動城鄉規劃與土地利用總體規劃對城鎮空間內的規劃建設用地規模與邊界深度銜接。引導城鎮有序擴張，在開發容積率和用地類型比例等強制性指標控制下，合理安排近期規劃建設用地功能分區，鼓勵空間功能混合和土地復合利用，提高土地投資強度和產出效率。加快城鎮空間內的基本農田布局調整。嚴格控制城鎮空間內農村居民點擴張，禁止對人居環境有重大影響的項目布局，限制在城鎮空間以外地區開展大規模城鎮建設活動。

（2）農業空間管制。主要分布在適度開發區域、限制開發區域，部分分布在重點開發區域內。農業空間面積6 218 km2，約占全市國土面積的62%。以耕地和基本農田保護為核心，優先劃定永久基本農田保護紅線。嚴格控制建設用地規模，推動分散工業企業向工業園區或重點鄉鎮工業集中區集中，嚴格控制村鎮用地無序擴張，逐步推進農村建設用地減量化。合理劃分各類農業生產區域，明確平原、湖區、丘陵等不同類型地域村鎮布點和建設要求，逐步引導村莊合理布局?？茖W推動土地綜合整治，促進耕地規?；?、標準化建設，加強農業生態系統健康維護、農田生態安全及土壤污染治理，加強鄉村污水生態化處理。

（3）生態空間管制。加快調整完善生態保護紅線，明確近期保護重點和分類分級管控要求，切實提升生態服務功能。實行最嚴格的產業、環境及用地準入制度。加強古村落保護，推進分散的自然村落適度撤并，嚴格限制在生態紅線區域內從事基礎設施建設和旅游開發活動，逐步退出與生態保護無關的建設用地，實施退耕還林、退漁還湖工程，推行生活污水和垃圾集中收集與生態化處理。

3.2.2 劃定并嚴守生態紅線

淮安市生態紅線區域劃分為56個重點保護區域，涵蓋風景名勝區、洪水調蓄區、清水通道維護區、森林公園、生態公益林、飲用水源保護區、濕地公園、重要濕地、重要水源涵養區、重要漁業水域、自然保護區等11個重要生態功能區類型，總面積2 120.74 km2，占國土面積比例21.14%，其中一級管控區面積377.79 km2，占國土面積比例為3.75%；二級管控區面積1 742.95 km2，占國土面積比例為17.29%。

制定生態紅線區域管理辦法，一級管控區是生態紅線的核心，實行最嚴格的管控措施，嚴禁一切形式的開發建設活動；二級管控區以生態保護為重點，實行差別化的管控措施，嚴禁有損主導生態功能的開發建設活動。明確各生態紅線區域的類型及主導生態服務功能，提出具有針對性的主要保護方向和管控措施，建立生態紅線區域保護的管理體系、考核制度以及生態補償機制，探索建立生態紅線退出機制[3]。實施生態恢復修復工程，確保劃定的生態紅線得到有效保護，實現全市生態紅線區域保護從量到質的提升，充分發揮其生態服務功能。

3.2.3 建設區域生態保護網

依托淮安自然生態優勢，以水體及其沿岸防護林、農業區為主體，采用主骨架、副骨架、連接線的生態空間結構，把各個生態斑塊形成有機生態整體，構建淮安市“兩主、四副、多線”的區域生態保護網。

（1）“兩主”指西部山水生態防護帶和東部河湖生態防護帶2條主骨架，是南北向縱貫市域的兩大生態防護帶，對空間開發格局的“一區兩片”從東、西2個方向形成隔離屏障。其中西部山水生態防護帶南起盱眙南部的江淮分水嶺，向北經斗湖—洪澤湖—淮沭河和二河及其生態公益林，然后東轉至民便河；東部河湖生態防護帶南起高郵湖，經白馬湖—新河、京杭大運河楚州段—灌溉總渠與淮河入海水道楚州段，跨廢黃河與漣水縣城以北的鹽河相連。

（2）“四副”指三河淮河入江水道、淮河入海水道、古黃河和六塘河生態防護帶等4條副骨架，是東西向橫貫市域的4條生態防護帶，串接兩大主骨架。其中南部三河生態防護帶由三河及其沿岸的農業功能區組成；中部淮河入海水道防護帶由淮河入海水道及其沿岸的綠化帶、農業功能區構成，古黃河生態防護帶由古黃河及其沿岸的綠化帶、農業功能區構成；北部六塘河生態防護帶由南、北六塘河以及八支渠、港河等界河及沿河的農業功能區組成。

（3）多線指多條生態連接線，將生態防護網絡生態服務功能引入各產業城鎮片區。其中由南部副骨架引出的生態連接線向南輻射南部產業城鎮集聚片，向北輻射都市區南部發展區；由中部副骨架引出的生態連接線向南輻射都市區，向北輻射漣水縣城及漣水機場產業園區；由北部副骨架引出的生態連接線主要為高溝、紅窯片區提供生態服務功能。

圖1 淮安市區域生態保護網

3.3 優化城鄉空間布局

3.3.1 優化綠色城鎮化發展格局

（1）加強城市空間開發利用管制。合理確定城市規模、開發強度和保護空間，劃定城市邊界紅線。按照淮安市“1-3-10-47”市域城鎮空間結構，作為新型城鎮化和新型工業化的多層次空間載體。“1”即1個市域中心城市。突出中心城市的向內集聚要素、向外引領帶動的重要功能，加快全省城鎮化“三圈一極”中淮安增長極的優化提升，推進“東融西拓，南聯北接”，融入國家和省重大戰略?！?”即3個市域副中心城市。遵循“一縣一特”原則，將漣水縣城建成蘇北地區新興工業基地、重要空港城市、平原地區生態宜居城市；將盱眙縣城建成長三角北部地區山水文化名城、南京都市圈北部門戶城市、丘陵湖濱地區新型城鎮化和城鄉統籌示范區；將金湖縣城建成長三角和南京都市圈北部產業高端、綠色引領、特色旅游、統籌發展的示范城市。“10，47”分別指10個重點中心鎮和47個一般鎮。集中力量打造10個重點鎮，加快推進產城融合、強鎮擴權，支持馬壩、高溝、車橋建設現代新型小城市；47個一般鎮作為農村地區綜合服務中心，完善綜合服務職能，建成蘇北地區具有一定特色、集約節約、精致宜居的新型小城鎮。

（2）尊重城鎮自然格局。嚴格保護城市及周邊自然山水資源，突出沿湖、沿河、沿山、沿路、沿公園等區域綠地建設，形成綠滿水城的城市綠地景觀特色。加強沿運河、環湖等重點區域的生態環境保護，合理布局城鎮各類空間，盡量減少對自然的干擾和損害。傳承歷史文化，保持特色風貌。

3.3.2 完善空間規劃體系

（1）建立“多規合一”推進機制。完善規劃組織和領導機制，明確“多規合一”部門工作任務。以三類空間為基礎，聯合規劃、國土、環保部門推進城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態紅線劃定。區域規劃編制、重大項目布局必須符合主體功能定位，重點生態功能區實行產業負面清單[5]。加大對農產品主產區等功能區的均衡性轉移支付力度，強化激勵性補償，逐步建立橫向補償機制。

（2）搭建“多規合一”信息共享平臺[6]。以數字淮安地理空間框架為基礎，整合發改、規劃、國土、交通、住建、環保、農業、水利等部門規劃信息，推動淮安各類規劃相融合和銜接，搭建“多規合一”的空間信息管理平臺，實現多個規劃基礎數據共享。

4 管控效果分析

淮安市通過生態空間管控措施的實踐，全市劃定優化、重點、限制、禁止開發4類區域，強化城鎮、農業、生態的分區管制，劃定56個生態紅線保護區域，受保護地區占國土面積比例達到20%以上，生態環境質量持續改善。2016年淮安生態環境狀況指數提升到70，達到優良水平。2016年市區PM2.5濃度降幅位居全省前列，地表水國控斷面優于III類水質的比例達81.5%，生態空間管控措施初見成效。

5 結論

在淮安市實施主體功能區發展戰略，劃分優化、重點、限制、禁止開發4類區域并提出區域開發建設總體控制要求。強化城鎮、農業、生態的分區管制目標及具體要求，劃定56個生態紅線保護區域并提出嚴守生態紅線的相關措施，構建“兩主、四副、多線”的區域生態保護網。從加強城市空間開發區利用管制及完善空間規劃體系方面進一步優化城鄉空間布局?；窗彩袑灮臻g開發格局的目標落實到具體操作和實踐層面。

進入新的歷史階段，江蘇生態文明建設面臨新的形勢，人多地少，經濟總量大，開發強度高，環境容量小的特殊省情決定了必須進一步優化人口、土地、產業、環境等要素配置，用創新的思路處理發展與保護的關系，加快構建區域生態安全格局。