我國城鄉公共物品供給差別分析

高樂

【摘 要】城鄉公共物品統籌供給，是推動社會主義新農村建設、縮小城鄉差距、改善農村居民生存狀態和生活水平、提高農業、農村和農民發展能力的重要途徑。本文通過對我國當前城鄉公共物品供給現狀的總結，分析其出現差別的原因，提出調整財政的支出結構，完善農村公共產品供給決策機制；關注農民需求，調動供給主體合作積極性；加強人力資源供給，拓展多渠道融資體制的對策建議。

【關鍵詞】公共物品；城鄉差別

前言：

城鄉關系是我國社會發展中重要關系，城鄉關系處理的好壞直接決定我國社會發展的進程。在現階段，城鄉二元發展結構日趨明顯，城鄉居民收入差距越來越大，城市將農村一切優質資源都吸收過去，國家在資源調配過程中，優先考慮城市的發展，優先滿足城市發展的資源需要，造成了不均衡城鄉公共物品供給。而公共物品作為民生建設的重要環節，更是我國農村改革和發展的核心問題。本文通過對城鄉公共物品供給現狀的整理，分析造成城鄉公共物品供給差異的原因，進而提出對策建議。

一、城鄉公共物品供給現狀

城市與農村的發展都需要相應的外部資源的支持，但是國家所擁有的資源是有限的，這種以犧牲農村而發展城市的分配方式，造成了城鄉教育資源分配不公、城鄉醫療衛生資源分配不合理、公共基礎設施供給差距較大、城鄉社會保障不均等的問題。

（一）城鄉教育資源分配不公

很多縣級政府的財政收入水平低下，使得在農村的九年義務教育費用投入少，從而農村義務教育的發展受到了嚴重制約。農村缺乏義務教育經費，義務教育狀況得不到改善。盡管國家實行了真正的免費教育，減輕了農民的教育負擔，但由于財政投入不足，加上長期以來，我國實施城市偏向的教育政策，政府的公共教育支出主要面向城市部門、集中于城市地區，農村基礎教育的辦學條件仍比城市差，許多學校，特別是中西部偏遠地區農村學校條件差，教學設施簡陋，學生還在危房教室上課，教師人數少，教學水平低，多數兒童不能正常接受義務教育。農村人口中低學歷人口的比例遠遠高于城市人口，城市人口中高學歷人口的比例明顯高于農村人口的比例。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。這些差距將直接導致未來城市和鄉村居民在知識結構、經濟地位和收入方面差距的擴大。

（二）城鄉醫療衛生資源分配不合理

農村合作醫療在 20世紀80年代解體以后，同時醫療衛生體制也進行了改革，農村地區的廣大農民的醫療沒有任何保障，農民一直深受“看病難、看病貴”的折磨，一個家庭只要有一人患重病全家就被拖累。這幾年新型農村合作醫療制度改革緩解了農民一部分負擔，“因病致貧、因病返貧”的情況也得到了改善，但農村公共衛生體系在整體上還很不完善，在實施過程中出現了很多問題，如報銷比例偏低、報銷過程過于復雜，并不能徹底地幫助農民擺脫因病致貧的困境。而且我國醫療衛生費用向城市傾斜，醫療設備和醫療人員向城市集中。無法滿足農民的健康需求，主要在以下三個方面：一是醫療資源城鄉配置不合理。二是農村的基本醫療條件不達標。三是農村醫療收費相對較高，農民一旦有大病只得去城里的大醫院，求醫十分不方便，且負擔加重。四是農村的公共衛生不達標，基本的保健設施相當滯后。

（三）公共基礎設施供給差距較大

農村的公共基礎設施建設是廣大農民生存、發展的基本保障。近些年國家增加了農村基礎設施建設的支出，而農民的實際需求遠超過這個水平。例如農村水利設施逐漸老化，且得不到良好維護，而新的水利工程建設步伐又跟不上，致使農村水利設施的供給嚴重不足。同時，農村的發展也受到了落后的文化設施、交通基礎設施和電網建設等的限制。

（四）城鄉社會保障不均等

社會保障制度絕大部分著眼于城鎮居民，作為弱勢群體的農民很大一部分則被排除在這一制度之外，農村社會保障覆蓋率低，且完善程度不夠，遠遠落后于城市。農民的參保率普遍偏低，保障項目少，與城鎮居民享受的保障待遇差別巨大。農村養老主要還是傳統的家庭養老方式，農民仍將自己的老年生活期望寄托于子女身上，但隨著大量青壯年進入城市打工，農村養老問題日漸突出。大多數家庭的“四二一”結構使得家庭養老面臨著前所未有的挑戰。農村低保的覆蓋面和補助標準與城市相比也比較低。

農村最低生活保人數超過城鎮兩倍，但是最低生活保障資金全年計劃支出并沒有與之相匹配，2002年農村人均最低生活保障資金高于城鎮0.76元/月，2003年城鎮人均最低生活保障資金反超農村，并且差距越來越大，2011 年城鄉人均最低生活保障資金差距達到2726.5元/月。由此可見城鄉最低生活保障制度并沒有調節城鄉收入差距，反而起著―逆向調節的作用。

二、城鄉公共物品供給差別的形成因素

目前我國公共物品供給現狀來看，城鄉之間存在著巨大的差別，主要體現在供給主體的城鄉分殊，供給客體的城鄉懸差，供給模式的城鄉差別，供給能力的城鄉差別。

（一）供給主體的城鄉分殊

在城市公共物品的主體是政府，而農村公共物品供給的主體村民自發組織的村集體，而村級組織在我國不是一級政權組織，沒有相應的財權。所以城市在公共物品供給上具有明顯的組織優勢和資源優勢，而農村就處于弱勢地位，這樣就造成了公共物品供給上的城鄉分殊。而且我國鄉村公共物品供給效率卻普遍低下，因此供給這類產品的準入門檻比較高，一些第三方機構由于其資質、規模和受政策條件的限制，難以成為公共物品的供給者。

（二）供給客體的城鄉懸差

城市公共物品供給種類繁多，覆蓋面廣，能夠保障城市居民的健康發展，而農村公共物品供給種類單一，覆蓋面低，即使現在還處于低水平的狀態，正努力滿足于全覆蓋的要求。這種城鄉供給水平差異化是政府公共物品供給的一大特征，也對城鄉統籌發展形成障礙。endprint

（三）政府在公共物品供給模式上的城鄉差別

政府在農村公共物品供給上的缺位導致了農村村級組織和村民進行自我供給的主要原因。這種模式的孱弱與無力，使得農民在享受公共物品供給上的公共福利長期以來嚴重滯后。而城市在公共物品供給上的組織機構、資源配備上都比農村有效，從而導致了城鄉之間供給模式上的顯著差異。在供給技術上相比，城市公共物品供給的程度遠遠高于農村。不僅有傳統的以政府為主的供給模式，各種市場化的供給模式也運用而生。而在鄉村，由于市場化發展的程度較為低下，現代供給技術在農村沒有生存的土壤，這就從供給技術上強化了城鄉公共物品供給上的非均衡態勢。傳統的農村公共物品供給模式由于既定利益主體的限制往往導致供給成本過高，公共物品從原料采購、加工生產、市場流通到最后分配，各個環節中都存在成本過高的問題。我國公共物品的供給主要由政府統一配置，政府從人民那里取得稅收收入，再劃撥用于公共物品的專項財政資金，而政府進行配置時出現的城鄉供給不均、不公平的現象，又在一定程度上增加了農村公共物品供給的成本。

（四）供給效能的城鄉差距

城市公共物品供給的能量充足，組織得力，其能力明顯強于農村。農村基礎設施嚴重滯后，城鄉公共基礎設施的之間巨大差異，再加上農村公共基礎設施薄弱，農村人口眾多，所以公共物品供給的效力經過廣大農村地區的消化溶解，其效能也不明顯。而多年來城市公共基礎設施在國家財政的強大投入下已經變得越來越好，而農村公共物品投資不足，差距很大。農村在教育、醫療、養老等公共物品供給上歷史欠賬過多，即使這幾年政府加大投入，但是也很難短時間內彌補城鄉之間的差距，所以造成了城鄉在公共物品供給效能上的差異。以經濟學角度的來說，農村公共物品供給的邊際效益要遠遠高于城市。

三、解決我國城鄉公共物品供給差別的建議

城鄉公共物品供給失衡是城鄉差距擴大的重要原因。為了縮小差距，就必須從我國當前實際出發，以理論分析為基礎，結合現狀分析研究如何在統籌城鄉資源過程中促進公共物品的均等化供給。

（一）調整財政的支出結構，完善農村公共產品供給決策機制

把更多的資金傾向于農村公共產品和服務；中央財政在地方財政的支付力度要加強，同時省級政府和鎮級政府分配財政的能力要加強；構建完善的農村公共產品和服務提供的基層財政管理體系，保障基層財政對農村公共產品的供給。充分發揮村民自治組織的作用。拓寬農民需求表達渠道。政府在提供農村公共產品時，要充分了解農民需求，培養農民的主人翁意識和民主意識，提高其素質，讓他們表達自己的意愿并參與公共產品供給的全過程。實現有效供給。根據不同層次的政府存在的優勢和劣勢，確定不同層次政府在農村公共物品供給中的責任。農村公共物品供給機制以農民的需求為主題農村的公共物品供給需要有針對性，農民在政府的引導下，決定農村公共物品的數量、種類、方式等等。完善農民的需求表達機制，推進農民積極參與公共物品供給，提高農民自覺參與決策的意識。農民需求公共物品的表達渠道要拓寬，能表達出大多數農民的需求偏好。

（二）關注農民需求，調動供給主體合作積極性

政府加大農村公共產品的供給并關注農民的需要。政府首先要轉變觀念，既要注重農村公共產品的供給數量，又要注重其質量。.市場或非政府組織積極配合政府并發揮應有作用。由于大部分地區政府仍然壟斷著所管轄區域內的農村公共產品的供給，所以非政府組織和市場的力量在這一領域并沒有發揮作用。其他非政府組織應該積極配合政府提供農村公共產品，建立起多元化的農村公共產品供給機制，實現供給決策機制、供給主體和供給資金等方面的多中心運行，調動各主體的積極性，并協力配合。充分發掘農村的“造血”功能，引進高級人才開發農業技術，幫助農民實現真正意義上的農業增收。

（三）加強人力資源供給，拓展多渠道融資體制

政府相關部門配合農村建設發展的實際需要，適時進行前瞻性的人力資源發展規劃，根據日常工作需要和各項行政職能變動，適時調整鄉鎮政府雇員的人數和類型。除積極引進人才外，要采取措施提高現有公務人員的公共服務素質與辦事能力。建立長期的公務員崗位技能培訓體系，對公務員進行農業、信息技術、法律法規、市場經濟、公共管理等知識培訓，增強公務員為農村、為農民辦事的本領和能力。首先，國家加大向農業的財政傾斜力度，提高對農業的財政投入水平，保證供給資金持續增長。其次，鼓勵集體經濟組織投資。再次，鼓勵農民個體投資。激發農民參與農村建設的熱情，在個人自愿的前提下，向農民籌集農村公共產品的供給資金。最后，吸引社會力量投資，引導社會力量參與農村建設，為農村建設提供資金。

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