PPP在公路建設中的應用

劉黎明

摘要：PPP項目（PublicPrivate Partnership）即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中運作模式。在該模式下，鼓勵私企、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。1992年英國最早應用PPP模式開發城市公共基礎設施建設。隨后澳大利亞、美國、日本、加拿大、法國等發達國家也在摸索中建立了適合本國PPP的政采框架和實施要件。

關鍵詞：PPP；公路建設；融資

一、前言

我國PPP模式被世界銀行和亞州銀行作為一種新興的項目融資方式，引入中國后開始大力推廣該模式在公共基礎設施建設和服務領域的運用。政府、私企融資者共同承擔責任和融資風險。PPP現行尚無統一定義，但其本質歸納為政府公共部門、私營部門、合作關系、提供公共項目、風險分擔和利益共享。簡單的講：PPP是指政府與私人部門組建特殊項目公司（CPV）。引入社會資本、共同設計開發建設公共產品或服務，全程合作，共擔風險，共享利益，期滿后移交給政府的合作模式。

PPP模式主要應用于公共基礎設施項目，特別是投資額大、建設及投資回收期長的大型項目，由項目參與的各方共同承擔責任和融資風險。運用PPP模式雙方共出本金，一方面可以解決政府資金不足問題，一方面因政府參與，企業或私人可以最大限度地規避政策風險，達到雙方利益最大化的目的。在PPP投融資模式中，企業或個人從項目立項階段就參與策劃，可以把行業先進的管理經驗引進來，降低投資，同時在與政府反復談判過程中，把今后可能遇到的風險提出來，雙方合理承擔責任。政府通過給予項目公司特許經營權（高速公路一般為25年），來換取高速公路的建設，從而促進地方經濟的快速發展。

二、PPP項目適應高等級公路建設

高速公路一般均為收費性公路。國家一直提倡多元化投資主體，多元化投資渠道，多元化籌資方式。高速公路每公里投資6000～12000萬元，地方財政預算有限，項目建設周期長，建設環境復雜，技術含量較高，國家財政部明確提出在交通基礎設施建設中引入PPP融資模式。高速公路既不屬于社會公益性項目，也不能等同于競爭性投資項目。作為基礎性建設項目，其建設都由政府為主導，資金來源仍靠國家財政補貼和地方政府籌資，國家和地方財政預算已經無法滿足所需的大量資金。因此PPP融資模式為高速公路建設的方式之一。優勢在于擴大非公有制資本在高速公路建設中的作用，推動政府職能轉變，明晰各利益方責、權、利提升運營和管理水平。

三、PPP融資在高速公路應用體制不完善

目前我國還沒有建立起高效的金融市場體系，政策環境和投融資體制不完善，存在的最大問題：（1）沒有系統的公路相關法規，對于民間資本進入高速公路建設領域的合法保護。（2）政府一直充當著管理主體和投資主體的雙重角色，壟斷的供給模式造成了建設資金嚴重短缺，使政府不堪重負。（3）投資融資風險大，法律和政府的穩定性相對較差，出現矛盾情況，導致經營管理過程遭遇政策和法律障礙。企業、個人不敢投資。（4）誠信度差，政府、企業、私人沒有形成合作關系，合同約束不了政府，保證不了雙方的權利和義務。

四、PPP模式在高速公路的目標

PPP模式的目標有兩種：（1）低層次目標，指特定項目的短期目標。（2）高層次目標，指引入私人部門參與高速公路建設的綜合長期合作目標。

PPP模式的組織形式有很多種，包括私人營利性組織、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任的需求。只有政府與私人企業形成相互合作的機制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的各參與方進行指導和約束。金字塔中部是政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與政府的有關部門簽署一個長期的協議或合同，協調本機構的目標、政策目標和政府有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是組織機構在項目生命周期中，設置、提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現了“帕雷托”效應，即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

五、PPP模式在高速公路中的運用

PPP模式使政府部門和企業能夠充分利用各自的優勢，即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力，與企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起。

PPP模式的優點

（一）消除費用的超支

在項目初始階段，非公企業與政府共同參與的項目識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短了前期工作周期，有效降低項目費用。PPP模式只有當項目已經完成，并得到政府批準使用后，私營企業才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府節約17%的費用，并且建設工期都能保證。

（二）推動政府職能轉變

政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管者，從而保證質量，并在財政預算方面減輕政府壓力。endprint

同時，政府部門和非公部門可以取長補短，組成戰略聯盟，發揮各自的優勢，彌補對方身上的不足，協調各方不同的利益目標。雙方還可以形成互利的長期目標，以最高效的成本為公眾提供高質量的服務。

（三）促進投資主體多元化

我國公路建設的投融資模式主要由中央政府、財政部門、地方、銀行、外資、民營企業等幾方面構成，目前仍需繼續推行多元化、多渠道的高速公路建設投融資體系。

利用非公部門來提供資產和服務，能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，非公部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新

（四）合理分配風險

與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

（五）PPP模式風險應對

PPP融資模式的風險主要在于政府部門與民營企業或個人之間的風險分配和風險轉移。就經營者而言，做好項目的可行性研究，是正確立項的基本途徑，同時通過募集籌資的方法籌措資金，是項目資金來源的有效途徑。

六、結束語

PPP模式是多方合作參與，以實現“雙贏”或“多嬴”為目的的合作形式。其核心是政府與社會資本之間建立長期穩定的合作關系，以合同為基礎實現風險共擔、利益共享，總體收益最大化，社會效益最大化。真正實現建造者+投資者+群眾，從打工者到老板的轉變。

就目前情況來看，高速公路和其他PPP項目在項目運作和管理上，還存在著亟待分析和研究的問題。實現良性循環，既要拓寬國內外融資渠道，地方政府村民也不可忽視，實現融資多樣化潛力很大。但私人部門怕什么：法律變更風險，審批延誤風險，政治決策失誤，政治反對風險，政府信用風險，不可抗力風險，融資風險，收益風險，項目唯一性風險，收費變更風險，腐敗風險。目前全國至少有230多個PPP模式項目由于種種因素擱淺，有的項目已經延期，其主要因素是政府沒有認真依法行事和項目的唯一性，先修一條高速公路，接著再修一條高速鐵路，形成實質性商業競爭而產生風險，最終導致PPP模式難產。政府和社會資本方不能遵循契約，社會資本不能按時獲得足額補貼和收入，誰還愿意按PPP模式實施。綜上，只有將風險值降低，PPP模式才能推行。endprint