社會(huì)治理下的智力殘疾人保障社會(huì)機(jī)制

郭丹

摘要：據(jù)中殘聯(lián)最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)各類殘疾人總數(shù)已達(dá)8500萬(wàn)，約占中國(guó)總?cè)丝诘谋壤?.21%，其中智力殘疾人作為最弱勢(shì)群體比例也已達(dá)到6.5%，但是智力殘疾人卻生存質(zhì)量堪憂。文中簡(jiǎn)述我國(guó)智力殘疾人生存現(xiàn)狀，反觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在智障人士社會(huì)保障方面所取得的進(jìn)步，并從法制建設(shè)和政府職能兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)下一步改善智力殘疾人生存狀況提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：智力殘疾人 社會(huì)保障 政府 服務(wù)

根據(jù)第六次全國(guó)人口普查我國(guó)總?cè)丝跀?shù)及第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查推算，2010年末我國(guó)殘疾人總?cè)藬?shù)8502萬(wàn)人，其中智力殘疾568萬(wàn)人，多重殘疾（其中包含智力殘疾達(dá)13.8%）1386萬(wàn)人。全國(guó)能夠針對(duì)智力殘疾開展康復(fù)訓(xùn)練的服務(wù)機(jī)構(gòu)只有1870個(gè)，只能惠及2.7萬(wàn)名0-14歲的智力殘疾兒童。而全國(guó)更多的未能入學(xué)適齡智力殘疾兒童（包含多重殘疾）少年總數(shù)達(dá)5.7萬(wàn)人。

一、我國(guó)智力殘疾人生存現(xiàn)狀

智力殘疾人是殘疾人中的弱勢(shì)群體，其智力明顯低于一般人的水平，并顯示社會(huì)適應(yīng)行為障礙。他們智力水平低下，缺乏一定生存技能，嚴(yán)重者甚至無法生活自理，終生生活全部需由他人照料。“殘疾人的產(chǎn)生是人類發(fā)展的代價(jià)，照顧他們是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任”，關(guān)愛殘疾人程度是衡量一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，尤其是對(duì)于毫無思考能力的智力殘疾人來說，社會(huì)的關(guān)愛程度直接決定了他們生存質(zhì)量的好壞。但是，我國(guó)智力殘疾人卻生存狀況令人堪憂！2005年發(fā)生兩名十三四歲智障少女因?yàn)椴荒茏岳硎帐俺醭绷餮黄渌诟＠呵谐訉m事件；2010年發(fā)生60余名智障人“被奴工”事件，強(qiáng)迫智力殘疾人干活，生存條件惡劣，不聽話就會(huì)被毆打，并且全年無休沒有工錢，絲毫不顧忌殘疾人的尊嚴(yán)，更有甚者殺害智障工人偽造礦難敲詐。由此折射出我國(guó)智障殘疾人社會(huì)福利制度不完善，服務(wù)體系跟不上的社會(huì)保障不足！根據(jù)北京一個(gè)專門致力于智障人員托養(yǎng)機(jī)構(gòu)人士分析，智力障礙者如果在幼年時(shí)沒被父母遺棄，那么成年后也一般不會(huì)被父母遺棄。當(dāng)父母去世，他們就會(huì)無人照料，只能外出流浪乞討，容易發(fā)生誘騙拐賣等危險(xiǎn)，喪失基本尊嚴(yán)活著。中殘聯(lián)從2009年開始在全國(guó)實(shí)施智力、精神、重度殘疾人“陽(yáng)光家園”項(xiàng)目，以西部欠發(fā)達(dá)某省為例，制定標(biāo)準(zhǔn)為--對(duì)日間照料機(jī)構(gòu)和居家托養(yǎng)家庭的資助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年700元，對(duì)寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1500元。由于我國(guó)智力殘疾人人口基數(shù)大，且隨著經(jīng)濟(jì)水平的迅速提高，資助金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足智障人員家庭支出以及托養(yǎng)機(jī)構(gòu)全日制托養(yǎng)智障人員的費(fèi)用。因?yàn)橹钦先藛T長(zhǎng)期需要人照料，如果智力殘疾人采取居家托養(yǎng)方式，束縛住家庭其他正常勞動(dòng)力外出賺錢，僅僅依靠政府政策性收入杯水車薪；如果進(jìn)入各級(jí)政府及其有關(guān)部門和殘聯(lián)興辦的公益性殘疾人托養(yǎng)服務(wù)寄宿制機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)，必須達(dá)到一定的入住標(biāo)準(zhǔn)（如符合城鄉(xiāng)五保戶標(biāo)準(zhǔn)等）。據(jù)調(diào)查，對(duì)于非官方盈利性托養(yǎng)機(jī)構(gòu)來說，相當(dāng)一部門民間托養(yǎng)機(jī)構(gòu)因?yàn)榭祻?fù)護(hù)理等人工托養(yǎng)成本過高而拒收完全無自理能力的智力殘疾人。

改善智力殘疾人生存現(xiàn)狀首先要樹立正確的殘疾人觀。改革開放以來，殘疾人事業(yè)受到重視，在全社會(huì)形成了新的殘疾人觀——“平等、參與、共享”，明顯改善了殘疾人社會(huì)保障與服務(wù)狀況。但是，舊的殘疾人觀仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，認(rèn)為殘疾人是“殘缺”，“不正常的”“病態(tài)的”，需要社會(huì)救濟(jì)、不能參與正常社會(huì)活動(dòng)，只要能維持生命就可以的一種帶有歧視色彩的觀念。現(xiàn)有的《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了殘疾人在就業(yè)、教育等社會(huì)事務(wù)面前一律平等，不得歧視殘疾人，但是并對(duì)沒有建立對(duì)歧視殘疾人行為相應(yīng)的法律制度，不具備可操作性，甚至在一些具體法條中沒有提及“智力殘疾人”。其次一些具體法律規(guī)定亟待完善。例如婚姻法中如何對(duì)待智力殘疾人結(jié)婚、離婚等基本處于空白，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)不少問題而沒有可以解決的法律依據(jù)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家智力殘疾人社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)

相比較而言，國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家做法就值得我們借鑒。美國(guó)雖然殘疾人社會(huì)保障起步較晚，卻相對(duì)建立了比較完善的殘疾人保障法律體系。1990年美國(guó)出臺(tái)《美國(guó)殘疾人法案》，與之相輔的還有《殘疾人教育法案》《康復(fù)法案》《殘障兒童教育補(bǔ)助法》等等，其中最值得一提的是 1969年起，美國(guó)加州議員弗蘭克·蘭德曼（FrankLanterman）在加州推廣區(qū)域中心的建立。1971年7月1日加州為進(jìn)一步推動(dòng)智障者保障機(jī)制，頒布了“蘭德曼智障者服務(wù)法”（或“蘭德曼發(fā)育障礙者服務(wù)法），它明確規(guī)定州政府對(duì)有發(fā)育障礙的人承擔(dān)責(zé)任并履行義務(wù)，賦予每個(gè)有發(fā)育障礙的個(gè)人和家人有獲得服務(wù)和援助的權(quán)利，讓其擁有獨(dú)立、自我滿足和令人滿意的生活，并與其所住社區(qū)的融為一個(gè)整體。蘭德曼法案主要用于維護(hù)智障者社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建立，成為智障者有尊嚴(yán)有品質(zhì)生活的重要法律保障。后來逐漸在全美推廣開來，成為美國(guó)智障者的福音。日本也同樣推進(jìn)了立法與體制并重的殘疾人保障體系建設(shè)，先后頒布了《殘疾人福利法》《障礙者基本法》等等一系列完備的法律體系支撐保障殘疾人生活，其中《弱智者福利法》是專門針對(duì)18歲以上的弱智者制定的。如香港的《對(duì)傷殘人的公共援助》《特別需要津貼》等法規(guī)，按照殘疾程度，發(fā)放“普通傷殘津貼”“高額傷殘津貼”或“傷殘補(bǔ)助金”。由于香港發(fā)達(dá)的殘疾人社會(huì)服務(wù)體系，一名智力殘疾人可以得到相當(dāng)人性化的照顧。

三、健全智力殘疾人保障法律體系制定

關(guān)于健全智力殘疾人法律保障主要應(yīng)堅(jiān)持幾大原則：一是平等原則。盡管我國(guó)在《憲法》和《殘疾人保障法》里規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”以及“殘疾人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權(quán)利，殘疾人的公民權(quán)利和人格尊嚴(yán)受法律保護(hù)，禁止歧視、侮辱、侵害殘疾人”，對(duì)殘疾人的平等權(quán)作出了一般的原則性規(guī)定，但是在現(xiàn)實(shí)中，基于法律缺乏可操作性，殘疾人受歧視的現(xiàn)實(shí)經(jīng)常發(fā)生，且殘疾人無法拿起法律武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。尤其是智力殘疾人，本身智力缺陷就導(dǎo)致沒有辦法判斷事情好壞，當(dāng)受到不公正對(duì)待時(shí)更是淪為社會(huì)的唾棄對(duì)象。比如托養(yǎng)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)智力殘疾人要視殘疾程度而定，而不是依據(jù)殘疾人需求來定。智力殘疾人在獲取就業(yè)機(jī)會(huì)面前遭到嚴(yán)重歧視，被剝奪正常工作的權(quán)利。因此，立法部門應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的反歧視立法經(jīng)驗(yàn)，制定具體的殘疾人反歧視法律法規(guī)，通過法律法規(guī)強(qiáng)制引導(dǎo)全社會(huì)樹立正確的殘疾人觀。一旦發(fā)生殘疾人受到歧視的事件，能夠?qū)?yīng)有部門或人員承擔(dān)法律責(zé)任。由此形成長(zhǎng)效機(jī)制，才能為殘疾人營(yíng)造一個(gè)平等的社會(huì)氛圍。endprint

二是權(quán)利原則。智力殘疾人是權(quán)利的享有者，是社會(huì)生活的參與者，保障智力殘疾人在生存、教育、就業(yè)、康復(fù)等方面的權(quán)利是殘疾人最基本的權(quán)利。有關(guān)殘疾人權(quán)利保障方面的法律要主流化。比如在制定或修改相關(guān)法律、法規(guī)時(shí)，一定要統(tǒng)籌考慮殘疾人問題。現(xiàn)有的法律法規(guī)中對(duì)殘疾人社會(huì)保障一方面缺乏專門的法規(guī)，另外一方面現(xiàn)有的社會(huì)保障法律法規(guī)中沒有體現(xiàn)出對(duì)殘疾人的特殊幫扶。如殘疾人保障法中涉及殘疾人福利的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。本身存在就業(yè)困難的殘疾人就沒有收入來源，其生活成本主要由家庭其他成員負(fù)擔(dān)，不但沒有享受到社會(huì)保障，還導(dǎo)致一人致殘全家致貧的現(xiàn)象普遍發(fā)生。比如重度殘疾人發(fā)放生活津貼和護(hù)理補(bǔ)貼時(shí)，沒有明確地方地方政府配套資金比例，致使東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)殘疾人享受社會(huì)福利出現(xiàn)巨大差距。并且在現(xiàn)有城鄉(xiāng)低保制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度下，沒有具體細(xì)則針對(duì)智力殘疾人額外需要康復(fù)、治療、看護(hù)等費(fèi)用的給予經(jīng)濟(jì)保障。國(guó)家應(yīng)盡快制定《殘疾人福利法》，把殘疾人單獨(dú)作為特殊需要保障的人群，統(tǒng)一享受福利，重點(diǎn)扶持貧困殘疾人。

四、構(gòu)建全新智力殘疾人社會(huì)服務(wù)體系

中殘聯(lián)常務(wù)副理事長(zhǎng)王乃昆在2010年9月份的中國(guó)特奧高峰論壇上透露，截至2009年底，全國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)僅3474個(gè)，其中僅能為約11萬(wàn)殘疾人（包括智力殘疾人）提供服務(wù)。中國(guó)社科院助理研究員李敬介紹，2006年的殘疾人抽樣調(diào)查是目前中國(guó)唯一關(guān)于智障人的數(shù)據(jù)，“這是一個(gè)推測(cè)數(shù)據(jù)，并非普查。全國(guó)幾百萬(wàn)智力障礙者在什么地方？有無監(jiān)護(hù)人？有無基本生存保障？哪些人面臨流浪的危險(xiǎn)？我們都不知道”。政府在幾百萬(wàn)智力殘疾人面前職能職責(zé)是嚴(yán)重缺失的。而國(guó)內(nèi)登記成立智障人員服務(wù)類民間組織存在極大的難度。因?yàn)檫@些民間組織沒有合法身份，他們既難以得到社會(huì)捐款，也難以得到政府的扶持，非常容易自生自滅。就拿北京慧靈來說，北京慧靈智障人員社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)是一家專門致力于服務(wù)智力殘疾人的民間非政府組織，但是由于找不到可以掛靠的單位，只能在工商部門注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位，不能夠獲得非營(yíng)利機(jī)構(gòu)身份，因此也導(dǎo)致不能獲得稅收優(yōu)惠，捐贈(zèng)也大幅減少。目前，除了公立養(yǎng)老院和福利院能夠妥善運(yùn)行，民間非政府組織大多面臨幾大問題：一是資金困境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)外的大多數(shù)非政府組織的收入，主要來自組織自身的服務(wù)收入和公共部門的支持，長(zhǎng)期依靠社會(huì)捐款并不能穩(wěn)定維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行；二是缺乏專業(yè)性。一方面民間托養(yǎng)機(jī)構(gòu)大部分只能低薪聘用只會(huì)基本照料智力殘疾人日常吃穿的工作人員；另一方面，由于資金緊張，不能給予專業(yè)人才較好待遇，致使專業(yè)人員一批批流失，智力殘疾人不能得到專業(yè)的康復(fù)訓(xùn)練。三是社會(huì)認(rèn)同危機(jī)。許多具有先進(jìn)理念的智障人員托養(yǎng)機(jī)構(gòu)采用發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)服務(wù)模式，旨在使智力殘疾人能夠在一定程度上與社會(huì)融合，利于智力殘疾人適應(yīng)性能力的康復(fù)。人們普遍對(duì)智力殘疾人存在偏見，遇見智力殘疾人能躲就躲，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)無法廣泛利用社區(qū)資源，培養(yǎng)智障人員的社會(huì)適應(yīng)能力，大大降低了智障人員正常化的可能性，導(dǎo)致他們依然封閉在小圈子內(nèi)，不能依靠自己獨(dú)立生存。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中提出要求“要發(fā)展以扶老助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，發(fā)揚(yáng)殘疾人事業(yè)，保障殘疾人合法權(quán)益”。殘疾人問題是當(dāng)前中國(guó)面臨的一個(gè)無法回避和不容忽視的重要問題。隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展，許多與之相適應(yīng)的政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，原來由政府一手包辦的公共職能逐漸分離出來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府通過對(duì)殘障人士進(jìn)行收養(yǎng)、救濟(jì)和建立幫助其集中就業(yè)的福利性“單位”，為殘疾人提供公共服務(wù)。但是現(xiàn)在，政府正在從傳統(tǒng)的無限政府向服務(wù)型的有限政府轉(zhuǎn)變，從公共資源的規(guī)劃者、分配者和提供者向利益的協(xié)調(diào)者、合作者與激勵(lì)者轉(zhuǎn)變。因此，政府購(gòu)買殘障公共服務(wù)，對(duì)于推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)，改善公共管理體制，發(fā)揮公共財(cái)政使用效率，改善殘疾人生存狀況，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義。

首先，優(yōu)化行政審批制度。通過改革將權(quán)力下放，簡(jiǎn)化非盈利組織注冊(cè)程序，方便引進(jìn)民間非政府組織為智障人士提供專業(yè)有效的公共服務(wù)。保持社會(huì)組織的獨(dú)立性，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷的進(jìn)行自我治理、自我發(fā)展；第二，完善公共管理體制。創(chuàng)新公共管理方法，以提供充足和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)更好地滿足智力殘疾人日益增長(zhǎng)的多元化服務(wù)需求；第三，健全購(gòu)買法律制度。完善《中國(guó)殘疾人保障法》、《政府采購(gòu)法》中關(guān)于殘障公共服務(wù)購(gòu)買的法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)定出公共服務(wù)購(gòu)買的責(zé)任、資產(chǎn)管理、資金使用、購(gòu)買比例、流程和標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等；第四，制定規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。研究制定各類殘障公共服務(wù)的服務(wù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)化要求，服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于殘障公共服務(wù)購(gòu)買的系統(tǒng)化標(biāo)準(zhǔn)等等；第五，建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。政府購(gòu)買殘障服務(wù)的監(jiān)督管理以內(nèi)部監(jiān)督為主，目前的主要做法是上級(jí)評(píng)估下級(jí)，或者是自己評(píng)估自己，很難保證其公正性。應(yīng)該引進(jìn)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，為政府對(duì)智障人士的公立托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和非盈利性組織有效監(jiān)督提供依據(jù)。

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