新時期基層審計機關公信力的缺失與重構

朱希敏

公信力即公眾信任的力量。比如，在基層審計工作中，公信力指的是地方政府、審計服務對象以及社會公眾對其認可和信任的程度，通常要借助法律約束與自律規范等形式體現。近年來，我國資本市場內審計失敗的事件不斷出現，這影響了社會公眾對審計活動的印象，損害了審計行業的形象和公眾對基層審計機關的信任。而一旦失去了社會公眾的認可與信任，審計行業的發展也就無法得到保證。因此，探討新時期基層審計機關公信力的缺失及其原因，重構審計公信力，為社會主義市場經濟保駕護航，對促進審計事業的發展具有重要的現實意義。

一、審計公信力及其建設的必要性

審計公信力作為對審計實踐的主觀價值判斷，在樹立審計形象和提升社會信譽的過程中具有重要價值。對基層審計機關而言，公信力與地方政府、審計服務對象以及社會公眾的信任度直接相關，只有得到它們的信任和依賴，才能提升審計結果的權威性和說服力。

（一）審計公信力解讀

審計在國家治理體系中發揮著重要作用，而作用的發揮一般依賴于公信力。通常情況下，審計公信力越強，政府決策過程對審計意見的信任度與采納率就越高。這類公信力有利于國家治理結構的完善和變革，有利于豐富社會主義核心價值體系，也能夠促使國家決策體系向著科學化的方向發展，促進民主法治建設和社會的健康發展。審計公信力的信任主體為審計對象，在審計公信力影響下，審計工作就會獲得審計對象的理解與支持，無論審計效率還是審計質量均能夠得到提升。而在審計公信力體系中，公眾信任的主體一般為媒體及全體納稅人。在審計過程中，審計職能的發揮不僅要借助政府的審計公信力，還要在全體納稅人面前體現出審計公信力。這樣，媒體才能更好發揮其監督作用，納稅人才有機會、有條件參與到國家治理之中。

（二）基層審計機關審計公信力建設的必要性

第一，基層審計機關公信力建設對審計從業隊伍建設與凝聚的構建具有重要的推動作用，也是全體基層審計人員的信譽和榮譽所在。良好的基層審計公信力建設對于強化基層審計人員的審計積極性與工作滿足度都十分重要；第二，基層審計機關審計公信力建設是履行其經濟鑒證功能的前提條件。審計的關鍵職能便是經濟鑒證，也就是作為不直接參與經濟活動的中介方，以公正、客觀的立場，通過專業知識對經濟活動里有關信息之可靠性進行判斷與驗證，然后借此得出必要的結論；第三，基層審計機關審計公信力被視作審計行業發展的關鍵基礎。一旦公信力缺失、信譽崩潰，就會導致審計行業出現災難性后果。事實上，任何一次審計行業信譽的滑坡，都會造成長期無法修復的斷痕，即便經過多年的審計行業的共同努力也難以完全恢復。可見，對基層審計機構來說，構建公信力是十分必要的。

二、基層審計機關審計公信力缺失的成因分析

在基層審計機關中，審計公信力越強，政府就越會在決策時采納更多的意見和建議，這對審計工作的發展和政府工作的推進都大有好處。作為一類特殊的公信力，基層審計機關公信力表現在贏得公眾信任的程度與水平方面，公眾被視作信任的主體。

（一）政府內審角色地位的影響

在現行體制下，基層審計機關的審計工作與政府的“內部審計”十分相似，而實際上，內部審計以服務管理者的訴求為宗旨。比如，應該審計什么部門、審計哪些方面和事項，以及審計的重點如何確定等。此外，對存在的問題如何披露和如何處置等，均要聽取政府領導的意見，只有在受到干預之后，才能讓審計工作順利進行，這使得基層審計工作失去了權威性與公正性。部分地方領導對基層審計工作存在明顯顧忌，還有部分地方領導忽視基層審計工作的重要性，不但不重視不支持，還會設置很多障礙，在出現了問題之后，處罰被批評代替、批評被鼓勵代替。這種本末倒置的情況極大削弱了基層審計機關的公信力。更重要的是，除審計工作人員外，社會公眾也會對此有看法。比如，會認為基層審計人員形同虛設，代替國家行審計之事，卻要看領導的臉色等，審計作用的發揮程度也就可想而知了。

（二）自由裁量權濫用的限制

在基層審計實踐中，有關權力的利用問題長期困擾著基層審計人員的行為，甚至會對審計人員的思維與審計工作的正常開展造成長期困擾。這樣，基層審計機關原本應該依法做出的審計決定，就會在上級壓力的作用下而被迫和審計對象進行談判并最終選擇妥協，無論是審計結論還是審計處理意見較之于普通法規都明顯偏輕。更嚴重的是，由此會引發審計對象、審計機關和審計人員之間的對立情緒，產生僥幸心理與攀比心理，最終讓審計工作與公正、公平、公開的原則相背離，嚴重時會影響到基層審計機關的威信。

（三）現行管理體制的制約

基層審計機關的公信力的信任主體是多層次、復雜化的集合體，不論是政府治理系統、審計對象亦或是媒體和納稅人，均能對這種集成的審計機關公信力產生直接或者間接影響。基層審計機關不論是人權、物權還是財權都會受當地政府的控制和限制。審計在反映問題的過程中需要考慮到當地政府的利益與政府的意愿，如此一來，部分涉及政府和組成部門的一些問題，就會在審計實踐中進行“技術處理”。此外，基層審計機關還會受到政府和本級人大常委會的影響。基層政府領導會對審計工作進行干預，部分重大違法違規問題會被刪除，對于那些引發質詢或者對基層政府行為有意見的問題，尤其是當查出的問題與國家和地方利益掛鉤時，就可能從自身利益出發，以不正當的手段對基層審計進行打壓。

（四）整改行為對基層審計功能的削弱

近年來，從統計的基層審計結果來看，還存在部分問題屢查屢犯的情況，一些單位與部門對基層審計查出的問題并不整改，后續運行的情況仍不容樂觀。審計對象中的領導以及財務人員對基層審計的認識缺位，加之財經法制意識不足，難以自覺主動地執行基層審計的任務和決定，在實際工作中存在違背審計職業道德的問題，比如，避重就輕、拖延敷衍、蒙混過關等。還有一些基層審計人員會有意識地開展選擇性整改工作，對于一些急需改正的問題選擇忽視和不理會。可是，由于基層審計人員的缺乏，對出現的問題無法做到全面檢查核實，只能停留在審計的初級階段，審計效果也就可想而知了。此外，一些基層審計機關并沒有建立健全有關整改工作制度的規定與具體實施意見，單純依靠基層審計機關的力量去查存在的問題。這樣，也就消弱了基層審計機關的執行力與公信力。

三、新時期基層審計機關審計公信力的重構

基層審計作為國家政權行為的重要方面，擔負著為改革開放與經濟建設保駕護航的任務，尤其是在維護市場經濟秩序和財經紀律方面，能夠促進改革與經濟社會的健康發展。因此，解決基層審計機關公信力的缺失狀況，提升基層審計的執行力和公信力，就顯得十分重要。為此，除了要構建清正廉潔的審計隊伍、給出切實可行的審計建議外，還應通過全面獨立審計突破內審格局、施行客觀公正的基層審計，最大限度地發揮基層審計機關公信力。

（一）構建清正廉潔的審計隊伍

為提升基層審計機關的公信力，首先要在思想防線上做出積極努力，保證基層審計人員的審計行為能夠對金錢免疫，防止在和金錢直接打交道的過程中出現思想放松的情況。在審計實踐中，要對社會經濟發展和人民群眾的切身利益做出積極回應，而不是針對人民群眾關心關注的問題避重就輕。此外，要樹立基層審計隊伍的清正廉潔形象，讓附加行為更加合理得當，在審計工作中，無論是基層審計人員還是其他管理者和領導者，其一言一行都應在服務對象的關注與評價中表現得體，以此規范基層審計的附加行為。

（二）給出切實可行的審計建議

在基層審計實踐中，為當地政府提供審計意見正在被廣泛接受與重視。可是在為審計對象和社會公眾提供審計建議層面，即便審計報告內容涉及審計建議部分，但由于審計自身不具備法律效力或者經濟利益沒有引起重視，使得審計報告在實踐中出現了很多應付性的意見和建議，審計對象也沒有對其認真對待。為此，基層審計機關需要在思想上強化對審計建議的重視，在行動方面為審計對象提供切實可行的審計主張，要讓審計對象能夠認識到借助審計建議完善各項管理和運營模式的益處，強化其對基層審計機關的認同感與信任度。

（三）通過全面獨立審計突破內審格局

基層審計機關應擺脫“內審機構”的約束，在人、財、物等方面要與當地政府之間保持獨立，無論是上級領導還是上級審計部門，都不應對其獨立性進行破壞。也就是說，基層審計機關應全面去除地方政府的制約與干預，始終保持審計工作的客觀性和獨立性。為此，基層審計機關要進一步發揮審計監督的職能，通過明確審計工作的重心，不斷提升審計工作的成效，緊跟當地經濟發展的思路，始終圍繞社會穩定和社會公眾關注的問題確定審計范圍和審計對象，保證審計監督重點和經濟工作中心相吻合。這樣，才能把握問題的實質，保證基層審計不偏離正確方向，讓審計職能能夠得以真正發揮，強化基層審計機關的公信力。

（四）施行客觀公正的基層審計

為了保證基層審計機關的審計行為客觀公正，審計人員在開展審計業務的過程中需要嚴格遵循正確的指導思想和社會主義核心價值觀，始終將依法審計和服務區域經濟社會發展結合在一起，而不是把兩者對立起來，更不應按照部門利益和小集團利益的形式對審計工作進行謀劃，防止出現錯誤的審計指導思想，致使審計工作出現偏差。為此，需要認真落實與基層審計工作相關的行為規范，保證審計行為客觀公正。同時，要強化基層審計人員的業務培訓與思想道德教育，對出現的錯誤要進行認真反思，對有悖審計道德的行為要予以糾正。這樣，才能促進基層審計行為的規范化建設，提升基層審計機關的社會公信力和影響力。

四、結語

對基層審計機關來說，其公信力主要體現在地方政府、審計服務對象與社會公眾對審計機關的信任程度方面。基層審計機關一般會受到當地政府的信任與依賴，政府也會對其相關工作給予重視和期望。這一過程中，如果審計對象能夠接受與認可基層審計機關的審計工作，就會增強基層審計機關的審計結果的權威性與公信力。但是，一旦基層審計機關被當地政府邊緣化，那么無論是審計過程還是審計結果都會遭受質疑，繼而陷入被動局面。

（作者單位：南陽師范學院馬克思主義學院）