農民工法律援助的制度困境及解決路徑研究

摘 要 隨著經濟發展正式進入新常態階段，我國農民工群體的受關注程度不斷提升，但在筆者的實際調查中發現，雖然近幾十年來我國農民工權益保護領域在政府的大力關注與支持下實現了較為長足的進步，但侵犯農民工合法權益的案件仍舊屢禁不止，而為了能夠從根本上扭轉這一現狀，保證我國農民工的合法權益能夠得到更好維護，本文就農民工法律援助的制度困境及解決路徑展開了具體研究，希望能夠由此推動我國農民工法律援助領域更好發展的實現。

關鍵詞 農民工 法律援助 制度困境

作者簡介：康世強，深圳市寶安區新安街道法律援助服務中心。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.305

雖然我國法律援助概念于1994年才出現，且在2003年才出臺完善的《法律援助條例》，但在我國當下農民工維權領域，法律援助早已成為這其中使用最為頻繁的農民工維權手段。自《法律援助條例》出臺至今已經有15個年頭，這15年間《法律援助條例》在農民工維權領域發揮著舉足輕重的作用，但同時我國農民工法律援助運行中的很多問題也由此不斷暴露出來，立法層次不高、保障措施不到位、法律援助范圍狹小、便利性不足等問題都屬于這其中的代表，而這些問題也都直接影響著農民工法律援助的進一步發展，而為了設法破解這一農民工法律援助面臨的發展難題，正是本文就農民工法律援助的制度困境及解決路徑展開具體研究的原因所在。

一、 農民工法律援助概述

（一）農民工法律援助概念

農民工是我國社會轉型期的一個特殊稱謂，在我國城市化發展中，實現了農村勞動人口向城鎮轉移，這也與我國傳統戶籍管理之間產生了矛盾，農民工便是在此過程中所形成的社會群體。由于在農民工群體中，個體文化程度普遍不高，根據調查顯示，我國農民工主要以初中文化為主，再加上收入偏低，自我保護能力較差，在加上流動性較大，使農民工自身合法權益很容易受到侵害。近年來，農民工拖欠工資現象屢見不鮮，作為建筑行業主體，農民工合法權益必須獲得保證，才能保證建筑行業不斷向前發展。為此，法律部門對農民工實施法律援助，幫助他們維護自身合法權益 。

在法律援助發展過程中，各個國家對其定義有所不同，但是所表達的內容幾乎一致，即國家對所有公民共同實施的一種法律權益保障。對于農民工法律援助來說，能涉及到刑事、行政以及民事等方面責任，在刑事方面，主要是對農民工的刑事辯護提供法律援助；在行政上，對農民工因為就業或者工傷等行政訴訟中提供法律援助。在農民工申請法律援助中，最常見的是民事案件，其中最為常見的就是索要工資以及工傷索賠，這兩點也最受社會各界人士的關注。在法律援助中，對農民工的援助形式有很多，包括咨詢、代理、辯護等，除了法律條文中規定的援助方式之外，在實際援助中還可以進行法律文書代寫工作以及非訴訟調節等。可以說我國對農民工法律援助措施并不死板，可以根據實際情況，在法律允許范圍內進行適當變動，確保農民工合法權益不受侵害 。

（二） 農民工法律援助的成因

1.農民工數量不斷在增加

隨著我國社會高速發展，人民群眾對生活質量的要求越來越高，這一觀念在農民生活中也是有所體現。幾年來，我國農民群眾不再單單依靠種植土地來維持生活，為了讓生活質量得到進一步提升，越來越多農村青壯年利用閑暇時光來到城市中打拼，加入了農民工行列。根據我國統計局數據統計，2013年我國農民工總數已經達到了2.69億人，在這其中，外出農民工占據60%。2013年之后，我國改革開放的成績越來越明顯，有效促進了城市化進程，從而導致更多的農村勞動力開始向城鎮轉移，使農民工數量逐漸增多 。

2.農民工合法權益侵害現象過于普遍

對于這種農民工權益侵害現象的普及，主要受沒有簽署正規勞動合同、農民工工資的不按時發放的影響。其中，對于沒有簽署正規勞動合同來說，勞動合同是確定勞動關系最重要依據，也是侵害發生之后保證雙方權益的重要依據。但在實際工作中，很多建筑企業將農民工當做臨時工作者，為了節省開支，增加企業利潤，并為與農民工簽署勞動合同，導致農民工在工作過程中生命財產安全始終得不到有效保障。有些建筑企業雖然與農民工簽署了勞動合同，但合同內容并不規范，存在很多漏洞，對農民工一方利益保障極為不利；而對于農民工工資的不按時發放來說，勞動報酬發放是每個企業對員工最初的承諾，也是企業應盡義務，對于農民工來說，勞動報酬是他們存在價值的根本體現，也是家庭收入主要來源之一。但在實際情況中，企業并未按照相關要求給農民工支付報酬，使得農民工出現巨大生活困難和生活壓力，并且經常出現拖欠工資以及克扣工資現象 。

（三） 完善農民工法律援助制度的必要性

1.是保障農民工合法權益的重要手段

對于我國農民工來說，是在改革開放和工業化進程中出現的一個新立軍，如果國家能夠了解他們在主觀上是否與城市相融合，并對他們在城市中生活情況進行分析，對于我國城市化進程的加快具有重要意義，有利于我國社會健康和諧發展。由于農民工整體文化程度較低，主要從事體力工作，而且在公眾決策過程中沒有話語權，因此，這也導致了農民工利益容易受到社會忽視。因此，通過完善法律援助制度來維護農民工自身權益不受侵害具有重要社會意義，能夠保證我國社會統一、和諧向前發展，降低貧富差距，實現人人平等。

2.是實現司法平等和公平社會的重要手段

農民工在我國人口總數中占有很大比重，而且在社會發展中一直處于底層位置。因為法律援助的實施建立，不僅讓農民工的權益受到了保障，還提升了他們在社會中的地位，這也能夠體現出在法律面前人人平等的基本準則，也保障了農民工不再受經濟困難等因素影響。另外，在農民工訴訟過程中，可以通過減免相關訴訟費用進行程序訴訟，獲得每位公民都應該有的法律保障和服務，確保法律對訴訟判決保持公正。

3.是公平社會的重要表現之一

站在公平角度來說，建立和完善農民工法律援助有利于農民工與建筑企業在訴訟過程中達到平衡，避避免農民工受到不公平待遇。另外，農民工法律援助制度的建立，有利于改變社會不正之風，加強人權保護，同時為公平和公正創造條件，也有利于很多社會功能的實現，實現社會資源合理分配。利用法律援助，可以將我國社會中階級對立問題有效解決，將以往不能解決的社會問題編程一種法律問題，通過相關法律規定，實現了社會的穩定，降低因為激烈抗爭所引起的不穩定因素。其次，通過法律援助，國家實現了在司法上保持公平公正，保障了農民工權益不受到任何侵害，也讓以往司法權益缺陷得到有效彌補。

二、農民工法律援助制度所面臨的困境

在筆者的實際調查中發現，自農民工法律援助開展以來，無數的農民工在法律援助的支持下得以維護自身權利，但很多時候農民工更愿意采用上訪、堵路、堵門等非理性方式解決自身問題，而這些便與農民工法律援助制度所面臨的困境有著較為直接的關系，為此筆者結合自身實際調查將農民工法律援助制度所面臨的困境概括為立法層次不高、保障措施不到位、政府各部門缺乏配合、援助范圍狹小等四個方面。

（一）立法層次不高

1. 《法律援助條例》不完善

對于立法層次不高這一農民工法律援助制度所面臨的困境來說，《法律援助條例》不完善是這一困境的具體表現之一。在筆者的研究中發現，《法律援助條例》存在著效力等級不夠高的情況，這主要是由于《法律援助條例》本身并不是一部法律，僅僅是一部行政法規，這就使得《法律援助條例》在行政法規的限制下僅能規范行政機關的法律援助職責，而農民工維權中法院、檢察院等重要環節往往難以真正發揮《法律援助條例》的效用，這自然使得農民工法律援助工作難以實現高質量展開。此外，《法律援助條例》本身還存在著條款過于原則、限制較多、缺乏簡易程序規定等不足，這些會對農民工法律援助工作的展開帶來負面影響 。

2. 《法律援助條例》與其他法律法規存在沖突

除了《法律援助條例》不完善外，《法律援助條例》與其他法律法規存在沖突也是立法層次不高困境的具體表現之一，這種沖突的出現主要是由于農民工法律援助的法律規范分散于各類行政法規、相關法律、司法解釋之中，不同時期出臺的農民工法律援助相關條例自然很容易因此出現彼此之間的沖突問題，2006年頒布的《關于解決農民工問題的若干意見》中的規定的“對農民工申請法律援助要簡化程序，快速辦理”、《法律援助條例》中“所有的公民申請法律援助，應該提交經濟困難證明”便屬于這一沖突的最直觀體現。此外，我國現行《勞動法》、《工傷保險條例》等為農民工提供農民工法律援助過于復雜，也在一定程度上進一步深化了這一沖突的嚴重性。

3. 專門立法的欠缺

對于立法層次不高這一農民工法律援助制度所面臨的困境來說，專門立法的欠缺同樣屬于這一困境的具體表現，這里的專門立法欠缺指的是我國缺乏一部專門保護農民工權益的法律法規。在筆者的實際調查中發現，我國當下越來越多的人將農民工視作社會發展的過度現象，這種忽視農民工階層存在的認知就使得很多時候農民工權益保護的相關法律在實際使用中存在力不從心的問題。

（二）保障措施不到位

1. 經費保障問題

除了立法層次不高外，保障措施不到位同樣屬于農民工法律援助制度所面臨的困境，而這其中的經費保障問題則屬于該困境的具體表現。在筆者的實際調查中發現，我國當下大多數地區的法律援助經費往往沒有單獨列出農民工法律援助的經費，很多地區甚至存在著不敢進行農民工法律援助宣傳的情況，這都是經費保障問題的具體表現。此外，一些地區在經費保障過于欠缺的情況下往往會降低辦理農民工法律援助案件律師的補貼標準，這就使得很多律師因此入不敷出，由此可見經費保障問題的嚴重性 。

2. 機構設置問題

對于保障措施不到位這一困境來說，結構設置問題也屬于其具體組成，這里的機構設置問題指的是我國當下法律援助機構存在的不完善，法律援助機構的性質不明確、分布不科學、職能不清晰等都屬于這一機構設置問題范疇。具體來說，法律援助機構的性質不明確主要表現為不同地區往往按照行政單位、事業單位等不同單位類型進行法律援助機構管理；而法律援助機構分布不科學則是由于按地域設置法律援助機構的做法不能夠滿足我國農民工權益維護的需要；而法律援助機構職能不清晰則是由于我國很多地區的法律援助機構同時承擔監督者與實施者的任務，這自然使得農民工法律援助難以高質量進行。

3. 人員保障問題

除了上述幾方面外，人員保障問題也需要引起我們重視，這一保障措施不到位困境的組成的出現主要是由于我國當下法律援助機構普遍存在人才缺乏問題所致。相較于農民工法律援助案件數量的不斷提升，法律援助機構的專職人員培養與引進卻較為緩慢，而由于現存的法律援助機構專職人員在整體素質方面也存在諸多不足，這就進一步阻礙了農民工法律援助工作的較好展開。

（三） 政府各部門缺乏配合

對于政府各部門缺乏配合這一農民工法律援助制度所面臨的困境來說，這一困境的出現主要是由于我國當下政府部門普遍缺乏對農民工法律援助的重視所致。在具體的農民工法律援助開展中，很多時候法律援助機構只有在公安、檢察院、法院、勞動保障、建設、衛生等相關政府職能部門的支持下，才能夠保證農民工的合法權益得到妥善維護，但在筆者的實際調查中發現，我國當下很多政府職能部門認為光憑法律援助部門便能夠妥善完成農民工法律援助，這種錯誤認知自然會導致政府各部門在農民工法律援助中缺乏配合，由此可見這一農民工法律援助制度所面臨困境的嚴重性 。

（四） 援助范圍狹小

除了上述幾方面外，援助范圍狹小同樣屬于我國農民工法律援助制度所面臨的困境之一，而這一困境的出現主要是由于《法律援助條例》缺乏對“經濟困難標準”的具體規定，這就使得很多時候大型城市往往將城鎮居民最低生活保障線作為經濟困難標準，農民工由此就被標準卡在法律援助之外，農民工法律援助工作的開展也就無從談起。此外，由于《法律援助條例》在制定之初便考慮到防止個人濫用政府提供的法律援助資源，這就使得《法律援助條例》中的規定并不能滿足日趨多樣化的農民工維權需求，每一個人的法律平等保障也因此無從談起。

三、 近年來我國農民工法律援助制度改革完善的探索

雖然我國當下農民工法律援助在制度方面仍舊存在著諸多困境，但在筆者的實際調查中發現，近年來我國很多地區在農民工法律援助制度改革領域展開了不少的探索，而這些探索所取得的成果也必須引起我們的重視。

（一） 多渠道籌集農民工法律援助經費

對于近年來我國多地在農民工法律援助制度改革領域展開的探索來說，多渠道籌集農民工法律援助經費這一成果不得不提。在筆者對我國多地開展的調查中發現，我國當下很多地區由政府出資建立了法律援助基金會，而這類法律援助基金會主要負責的便是惡意拖欠、克扣農民工工資、群體性農民工權益侵害案件的法律援助，這就在一定程度上解決了因經費短缺導致的農民工法律援助難以較好展開的問題 。

（二） 全方位強化農民工法律援助協同合作

除了多渠道籌集農民工法律援助經費外，全方位強化農民工法律援助協同合作同樣屬于近年來我國多地在農民工法律援助制度改革探索中取得的成果。在筆者的實際調查中發現，為了保證農民工法律援助工作的較好展開，我國很多地區頒布了專門針對農民工法律援助的意見，這類意見通過規定人民法院以及勞動保障、國土資源、城鄉建設、衛生、工商、檔案管理等部門大力支持和配合農民工法律援助工作，為農民工法律援助工作的對接提供了有力支持，很多地區因此在跨地區、跨省市的農民工法律援助中取得了較為喜人的成果。

（三） 切實提高農民工法律援助成效

在近年來我國多地開展的農民工法律援助制度改革探索中，農民工法律援助成效的提高也屬于這一成果的具體組成，而這一成果的獲得主要是由于我國很多地區建立并落實了法律援助點援制度，這一制度實現了專門的農民工維權接待窗口、法律援助小組的設立，農民工由此就能夠得到更為專業、熱心的法律援助服務，我國很多地區的重大農民工法律援助案件的解決都少不了這一法律援助點援制度的支持。除了法律援助點援制度外，我國當下很多地區也通過制度的頒布為農民工申請法律援助提供了一定優待，深圳市出臺的《法律援助八項便民措施》便是這其中的代表，在這一《法律援助八項便民措施》第一條“農民工的法律援助”中，該條款明確規定了農民工因工傷賠償及欠薪糾紛申請法律援助，無需提供家庭經濟困難的證明材料；農民工因與用人單位發生群體性勞動爭議而申請法律援助，法律援助機構應當開辟“綠色通道”，即先行受理申請和指派援助律師，然后指導其補交法律援助申請材料和案件材料，而這就為農民工法律援助成效的提高提供了更為有利的支持。

（四） 探索創新農民工法律援助宣傳方法

除了上述幾方面外，創新農民工法律援助宣傳方法同樣屬于農民工法律援助制度改革探索取得的成果之一。在筆者的實際調查中發現，我國當下很多地區的農民工法律援助宣傳存在著宣傳主體多元化、宣傳形式多樣化、宣傳內容通俗化的特點，而這些特點的出現就標志著農民工法律援助的覆蓋面與深度實現了不同程度的提升，越來越多的農民工由此了解、認同法律援助，農民工法律援助工作的展開自然將得到更好支持 。

四、農民工法律援助制度困境的解決路徑

結合上文內容我們能夠較為直觀且深入的了解我國農民工法律援助現狀，而為了能夠從根本上解決我國農民工法律援助的制度困境，筆者將在下文中結合相關文獻資料與近年來我國農民工法律援助制度改革探索取得的成果，就完善農民工法律援助法律法規、強化農民工法律援助保障措施、健全農民工法律援助協作配合機制、落實農民工法律援助便民措施等四方面路徑展開具體論述。

（一）完善農民工法律援助法律法規

1. 修改完善《法律援助條例》

想要保證我國當下農民工法律援助制度困境實現根本性解決，《法律援助條例》中存在的諸多不足就需要首先予以得到修改，由此實現的《法律援助條例》進一步完善，就將保證農民工法律援助工作更好發揮自身效用。

想要實現《法律援助條例》的修改完善，我們就必須從實現用工制度的規范、落實同工同酬、縮減訴訟環節三方面入手。對于實現用工制度的規范來說，這主要是針對我國農民工勞動合同簽訂率較低而提出的，而由此實現的違法用工懲罰力度加大，就能夠保證農民工勞動合同簽訂率提升，農民工法律援助也將實現更好展開；而對于落實同工同酬來說，這一建議的提出主要是為了杜絕戶籍、身份對法律援助開展帶來的影響，跨地區的農民工法律援助也將由此真正成為現實；而對于縮減訴訟環節來說，這一環節的縮減需要通過修改《法律援助條例》實現，即在農民工勞動爭議案件中采用仲裁、訴訟選擇制度，這樣最終執行到位的時間就將得以較好贏得。

2. 出臺《法律援助法》

除了修改完善《法律援助條例》外，想要實現農民工法律援助法律法規的完善，我國還必須盡快出臺《法律援助法》。《法律援助條例》的出臺已經有15個年頭，而隨著我國法律援助實踐經驗、理論研究的豐富成果取得，我國《法律援助法》的出臺時機已經成熟，而如果《法律援助法》能夠真正得以出臺，《法律援助條例》中存在的諸多不足之處就將在《法律援助法》的支持下得以解決，農民工法律援助相關條例彼此之間的沖突問題也將由此實現根除。

值得注意的是，為了保證農民工法律援助的開展更具針對性，在我國《法律援助法》出臺后，各地區還應結合自身實際依據《法律援助法》制定更加具體、詳細的地方性農民工法律援助法規，這樣農民工法律援助工作就將實現進一步規范，我國也將由此形成完善、科學的農民工法律援助體系。

（二） 強化農民工法律援助保障措施

1. 機構設置保障

想要順利實現農民工法律援助制度困境的解決，農民工法律援助保障措施的強化自然必不可少，而這其中的機構設置保障就必須得到我們重視。所謂機構設置保障，就是通過支持力度的加強保證我國各地區法律援助機構都能夠較好承擔咨詢、接待和案件承辦等職責，農民工不管身處何處都將由此得到最為便利的法律援助服務，我國農民工法律援助的整體水平自然將實現長足提升。值得注意的是，想要保證機構設置保障順利實現，我國政府還必須實現法律援助管理機構與法律援助實施機構的職能分離，并結合地區總人口進行法律援助機構工作人員的配備，這樣才能夠為農民工法律援助制度困境的解決提供更有力支持。

2. 經費投入保障

結合上文內容我們較為直觀了解了我國當下農民工法律援助存在的經費缺乏問題，而想要解決這一問題實現經費投入的保障，結合我國國情實際，筆者認為以政府投入為主、社會捐助為輔的法律援助經費保障最為實際，我國當下很多地區建設的法律援助基金會，便是這一經費投入保障可以采取的策略。此外，為了保證經費的投入能夠真正實現農民工法律援助的更好展開，適當提高律師辦案補貼標準也需要得以落實，這樣才能夠保證律師擁有較高的辦案積極性。值得注意的是，在必要時地方政府還可以設法爭取外國資金的支持，通過國際間的合作，農民工法律援助就將獲得更為有力的支持。

3. 隊伍建設保障

除了上述幾方面外，隊伍建設保障同樣需要引起我們重視，而加強農民工法律援助隊伍建設、建設發展公職律師隊伍都屬于這一隊伍建設保障實現中需要具體應用的措施。其中，加強農民工法律援助隊伍建設需要通過社會中的優秀人才引進與大力開展相關培訓實現，法律援助部門同時也需要落實責任制度與激勵制度，這樣農民工法律援助工作的質量才能夠由此得以較好提升；而對于建設發展公職律師隊伍來說，這一隊伍的建設指的是通過聘用關系建立一支專門服務于農民工法律援助的律師隊伍，這樣農民工法律援助工作的針對性與專業性就將的實現較好提升。

（三）健全農民工法律援助協作配合機制

1. 健全農民工法律援助各部門的協作機制

想要根除我國當下農民工法律援助制度困境，健全農民工法律援助各部門的協作機制必須得到我們的重視，結合上文內容我們能夠較為深入了解到農民工法律援助工作具備的多部門配合性，為此筆者建議相關政府部門實現彼此協作的增強，由此實現的法院放寬對農民工硬性要求、仲裁機構減輕農民工負擔、公安部門加大對惡意欠薪逃逸企業主追查力度，就將保證法律援助更好維護農民工合法權益。

2. 健全農民工法律援助的異地協作機制

考慮到農民工的外來特性，農民工法律援助工作的異地調查取證、送達材料也需要引起我們的重視，而為了實現不同地區法律援助機構的高質量協作，我國政府就必須建立全國統一的農民工法律援助異地協作機制，這樣我國當下農民工法律援助異地協作的亂象就將實現根除，農民工也將由此獲得更為周到的法律援助。

（四）落實農民工法律援助便民措施

1. 加強對農民工的法律援助宣傳

想要保證法律援助更好服務于農民工，加強對農民工的法律援助宣傳也必須引起我們的重視。受自身學歷影響，我國大部分農民工存在著法律知識缺乏、法治意識淡薄的問題，而這一問題也正是農民工合法權益頻頻遭受侵害的原因。為此筆者建議加強對農民工的法制宣傳教育，這一教育必須與農民工的日常工作、生活緊密結合，并采用農民工喜聞樂見的形式，這樣法律援助才能夠更好服務于農民工。值得注意的是，農民工的法律援助宣傳應主要圍繞《勞動法》、《勞動合同法》、《工傷保險條例》等與農民工切實相關的法律法規展開。

2. 放寬農民工法律援助的門檻

由于我國當下施行的《法律援助法》應用中存在一定門檻，這就使得很多時候農民工被隔絕在法律援助的門檻之外，為此我國政府就必須放寬農民工法律援助的門檻，這樣才能夠保證農民工這一社會弱勢群體更好接受法律援助的服務。此外，農民工相關的案件最好能夠實現免予經濟困難審查，這樣就能夠保證更多農民工得到法律援助，農民工法律援助所面臨的制度困境也將由此實現順利解決。

五、結論

在本文就農民工法律援助的制度困境及解決路徑展開的研究中，筆者深入分析了農民工法律援助的概念、農民工法律援助的成因、完善農民工法律援助制度的必要性、農民工法律援助制度所面臨的困境、近年來我國農民工法律援助制度改革完善的探索，并由此提出了農民工法律援助制度困境的解決路徑，結合本文研究內容我們能夠較為深入的了解到我國農民工法律援助現狀，希望本文所提出的完善農民工法律援助法律法規、強化農民工法律援助保障措施等路徑建議，能夠真正為農民工法律援助制度困境的解決帶來一定啟發。

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