關于利用投資基金推動國資國企改革的思考

繆文全+劉旸+王景成

基金是混合所有制經濟的典型實現形式，近年來，各地相繼成立國企改革發展基金，按照“政府引導、企業參與、市場運作”原則，以國有資本為引導，撬動社會資本參與國企改革，為國有企業規范治理、產業并購、股權融資、債務處理等提供支持。在此背景下，研究分析各地國企改革發展基金的成立、運行情況具有重要的現實意義。

一、各地國企改革發展基金的成立及運行

（一）中國國有企業結構調整基金

中國國有企業結構調整基金于2016年9月在北京成立，首期募集資金1310萬元。其中，中國誠通控股集團有限公司作為主發起人出資300億元，中國郵政儲蓄銀行股份有限公司等出資1010億元。該基金重點投資央企轉型升級重大項目、有利于國家利益的重大戰略性項目、央企產業并購項目，以及協助企業退出無互補性和低協同性的業務。區別于以往政府主導、央企直接投資的投融資模式，中國國有企業結構調整基金實施的是更加市場化和公司化治理的新型投融資模式。中國國有企業結構調整基金先后參與了中國國際航空股份有限公司、中國電力建設股份有限公司、中國中冶股份有限公司等央企的增發項目，有效服務了央企及國有骨干企業的產業升級、管理優化和資產對接。

（二）深圳國調招商并購股權投資基金

深圳國調招商并購股權投資基金成立于2017年4月，由深圳市政府投資引導基金、中國國有企業結構調整基金、鹽田區國有資本投資管理有限公司等共同出資設立。基金首期規模352.57億，重點圍繞國企混合所有制改革、并購重組、成長型企業等方向進行投資。作為深圳市政府出資設立并按市場化方式運作的政策性基金，深圳國調招商并購股權投資基金將以資本為紐帶，重點關注央企、國企的混合所有制改革投資機會，通過產業并購和價值再塑服務于深圳市屬國有企業改革，吸引人才、技術、管理方式等資源落地深圳，促進產業轉型升級。

（三）山東國惠改革發展基金和山東聚贏產業基金

山東國惠改革發展基金于2016年1月成立，基金總規模200億，采用母子基金架構。母基金由山東省國資委、山東省魯信投資控股集團有限公司等共同出資，已募集60億元，以設立各類子基金的形式，預計到2017年年底可形成千億規模。山東國惠改革發展基金是山東省專門為推動國有企業混合所有制改革進程成立的基金，按照“股權多元化、運作市場化、管理專業化”的原則，通過參股解決國企改革所需資金，推動國有企業實現股權多元化，完善公司法人治理結構，加速國資國企改革進程。

山東聚贏產業基金于2015年由山東省國有資產投資控股有限公司聯合中國信達資產管理股份有限公司組建。基金主要服務于省內國有企業的產業升級和行業整合。成立后，為促進國有資本保值增值和保障省屬國有企業股權結構及經營穩定性，山東聚贏產業基金聯合社會資本先后參與了山東新華制藥股份有限公司、山東銀座股份有限公司等多個增發項目，有效推動了所投企業的轉型升級，同步引入的社會資本和員工持股計劃有利于進一步完善公司法人治理結構和調動員工的積極性。

（四）廣東國有企業重組發展基金

廣東省國有全資企業和國有絕對控股企業戶數占比82%，集中了全省88%的國有資本。為推動省屬國有企業形成多元產權結構，2015年4月，廣東省組建了廣東國有企業重組發展基金。基金按照“政府引導、企業參與、市場運作，支持創新轉型、支持產業培育、支持證券化”原則，采用母子基金形式進行運作。母基金首期規模15億元中，廣東省政府安排財政出資3億元，7家省屬企業出資4.55億元，剩余部分由金融機構出資。廣東國企重組發展基金成立后，先后設立了“粵電新能源產業并購”“粵水電清潔能源產業并購”“華隧城市基礎設施建設”等多個子基金，對廣東廣新信息產業股份有限公司、國義招標股份有限公司、廣東華金合金材料實業有限公司等12家省內試點國有企業入股，同步實施員工持股并推動試點企業在新三板上市。通過引入戰略投資者、實施員工持股和國企發展基金入股，支持試點企業建立了規范的法人治理結構，激發了管理團隊活力，開拓了企業發展空間。

（五）北京京國瑞國企改革發展基金

2014年12月，為推進市屬國資國企改革發展，降低改革成本，解決國企改革歷史遺留問題，北京市組建了京國瑞國企改革發展基金。該基金采用母子基金模式，募集規模400億元。其中，京國瑞基金為母基金，屬于半公益的政府引導基金，下設商業性的京國發基金和公益性的京國益兩只子基金。京國瑞基金采用有限合伙形式運行，參與市屬國企重大股權投資，向子基金京國發出資，以部分收益設立公益性的京國益基金。三只基金獨立運作，通過專業化管理、市場化配置，建立收益分配、反哺機制，互為支撐、互為補充、互為促進。京國瑞基金的成立是推進北京市市屬企業混合所有制改革的重要探索，其多次支持北京市屬企業的增資擴股和并購項目，為解決國企發展歷史負擔和資金籌措問題，進行了有效嘗試和創新。

二、改革發展基金對國企改革的推動作用

（一）為國企改革提供資金保障

國企改革單純依靠政府推動是不夠的，還需要雄厚的資金支持。國有資產規模巨大，部分企業歷史負擔重、資金需求大、融資渠道少，存在“想調調不動、想轉轉不了”的突出現象。改革的落實需要龐大的資金支持，單純依賴財政資金難以實現。而基金具有資金集聚和撬動作用，有利于吸引社會資本，放大國有資本功能，同時還能實現財政資金的循環再生、滾動利用。通過成立國有資本改革引導基金，吸引社會資本，作為國企改革的啟動資金，有利于緩解財政壓力，減少政府投入和負擔，加快國企改革進程。

（二）為改革提供示范引領作用

當前，由于資本量小、話語權小、顧慮多，民營企業對參與國企混合所有制改革存在觀望心態，通過國資改革基金進入國有企業撬動國資改革，可以消除社會資本參與國企混合所有制改革進入難、顧慮多等問題，同時，國資改革基金本身具有國資背景，這種身份能為改革前后基金與被投資企業的溝通合作帶來便利。此外，國企改革基金還可以以同股同權方式同步帶動國有企業員工持股，進一步激發企業經營活力。

（三）為改革提供專業化、市場化服務

基金具有市場化、專業化運作優勢，作為戰略投資者進入國有企業，可以運用專業的金融服務水平和公司治理經驗對企業進行重整改革，實現對被投企業的專業決策、高效管理，促使被投企業徹底解決內部人控制問題，完善法人治理機構，構建現代企業制度。同時，政府在選擇基金管理人已事前增設了競爭性投資程序，基金引入了市場競爭機制，有利于克服原有體制機制的弊端。

（四）為國有企業戰略轉型提供主輔分離服務

國有企業輔業資產通常屬于非經營性資產或盈利能力較差，國企改革基金除了以資本金方式支持企業主業發展外，還可以以公允價值承接輔業或非經營性資產，助推企業聚焦主業。同時，還可利用專業的產業投資和重組整合經驗來挖掘輔業或非經營性資產的盈利潛力，通過對輔業中具備經營潛力的資產進行整合，構建完善的經營機制，提高輔業競爭能力，從而打造新的經營主體，進一步提高國有資產的增值保值率。

（五）有利于實現產業引導的放大作用

目前，各地成立的國企改革發展基金大多具備引導屬性。根據十八大國有企業改革需要堅持有進有退、有所為有所不為的政策精神，一方面，要引導國有資本從不具備競爭優勢、產能過剩的行業和領域退出。另一方面，國企改革發展基金還可以發揮產業培育、孵化功能，通過積極放大社會資本，引導資本投向和培育新能源、新材料、智能裝備制造等戰略性新興產業。

三、建議

（一）加大國企資本金以基金方式注入企業的比例

充分發揮財政資金杠桿作用，加快成立國企改革發展基金，改變現行“撒胡椒面”的方式。國有資本經營預算支出方式應當根據地方經濟發展需要和國企改革發展任務及時進行調整，更多的以基金的方式注入企業，引領社會資本投向重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、科技進步等領域，帶動國有企業完善法人治理結構，建立現代企業制度，增強國有資本影響力。

（二）推動國企經營團隊作為基金一般合伙人

積極引入國企經營團隊作為一般合伙人參與基金出資，引導和鼓勵經營團隊對基金投入增量資金，推動經營者由“員工”轉變為“股東”，提高經營團隊積極性和主動性，降低監管和溝通成本。通過出資人、基金、經營者利益高度一致，發揮最大能動性，在機制上解決參與各方混改動力不足和績效激勵不足的難題。

（三）協調基金政策目標與社會資本逐利性之間的關系

出于推動國企改革進程、實現特定經濟目標的目的，政府一般會對基金的投資領域和地域做出約束性規定。而如果所限定區域和領域內項目數量少、質量不高就會對社會資本的逐利形成影響。建議可以參考京國瑞國企改革發展基金的分級分層設置方式，將子基金分設為公益性和商業性，建立子基金層面的反哺機制。同時，可以通過調整政府出資的讓利比例調動社會資本的積極性。

（四）完善對改革發展基金的考核激勵機制

統籌考慮改革發展基金的社會效應和投資效益，設立全方位投資績效考核體制，從多維度對相關人員進行考核。對基金配套實施市場化激勵約束優勢，嘗試通過超額收益分成、業績獎勵、項目跟投等手段有效實現對管理人的激勵約束。適當改善發展基金從業人員的薪酬待遇，給予必要的獎勵或補貼等，吸引、培養、留住高水平的專業人才。

（五）強化基金運作的產業鏈思維

國企改革發展基金的運作不應該只局限于單個國有企業的改革，還應該強化產業鏈思維，發揮基金在區域內的影響力，建立良好的產業運作能力，幫助國有企業增優勢、補短板、調結構。一方面通過橫向并購，發揮規模效應，降低生產成本和提升上下游議價能力；另一方面通過產業鏈整合，補齊發展短板，增強改革企業的綜合競爭力，力爭實現全產業鏈的協同發展效應。

（作者單位：河南農開產業基金投資有限責任公司）