《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》亮點解讀

姚顯森

中共中央、國務院2017年6月印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（下文簡稱《意見》），是新中國成立以來首個國家層面的城鄉社區治理綱領性文件。該《意見》明確了城鄉社區治理的政治方向以及治理的出發點和落腳點，確定了加強和完善城鄉社區治理的發展思路和推進策略，對破解城鄉社區治理難題、推進國家治理體系和治理能力現代化建設具有極為重要的意義。目前，各地正在學習領會《意見》精神，按照要求制定落實措施。本文就該《意見》的主要亮點作簡要闡釋。

一、確定目標，堅持近期目標與長遠規劃緊密結合

《意見》確立了城鄉社區治理的近期目標，即“基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障”。與社會治理目標相比，該目標具有獨立性。一方面，社區治理與社會治理不是等同的概念。另一方面，社區治理與社會治理雖然根本目標一致，但是在治理范圍、治理內容、治理措施、治理重點等方面仍存在諸多差別。

鑒于此，《意見》強調：“堅持因地制宜，突出特色。推動各地立足自身資源稟賦、基礎條件、人文特色等實際，確定加強和完善城鄉社區治理的發展思路和推進策略，實現頂層設計和基層實踐有機結合，加快形成既有共性又有特色的城鄉社區治理模式。”《意見》還確立了城鄉社區治理的長遠規劃，即“城鄉社區要建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園”。該目標是我國經過多年社會治理實踐總結出來的，既具有歷史性，又具有現代性，是在協調推進“四個全面”戰略布局下我國的治國理政方略，符合我國構建社會主義和諧社會的發展需要，能夠為“兩個一百年”奮斗目標和實現中華民族偉大復興的中國夢提供可靠保證。

二、明確責任，強調多元主體協同推進

《意見》明確了城鄉社區治理的主體及其責任，即基層黨組織發揮領導核心作用，基層政府發揮主導作用，基層群眾性自治組織發揮基礎作用，社會力量發揮協同作用。與先前的社會治理相比，《意見》更為詳盡地明確了基層群眾性自治組織的基礎作用，還著重強調了“加強基層群眾性自治組織規范化建設，合理確定其管轄范圍和規模。促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接”。同時，《意見》還要求制定“社區治理權責清單”和“依法理清街道辦事處（鄉鎮政府）和基層群眾性自治組織權責邊界，明確基層群眾性自治組織承擔的社區工作事項清單以及協助政府的社區工作事項清單”。另外，《意見》還強調城鄉社區治理過程中多元主體的協同推進。一方面，《意見》要求“堅持城鄉統籌，協調發展”“統籌謀劃城鄉社區治理工作，注重以城帶鄉、以鄉促城、優勢互補、共同提高，促進城鄉社區治理協調發展”。另一方面，《意見》注重強調“統籌發揮社會力量協同作用”，重視“推進社區、社會組織、社會工作‘三社聯動”，要求“積極引導駐社區機關企事業單位、其他社會力量和市場主體參與社區治理”。

三、創新舉措，注重治理能力建設

《意見》尤為重視治理能力建設，突出不同類型能力建設的工作目標和工作內容等方面的差異。針對當前我國城鄉社區治理條件、手段、內容等方面的突出問題，《意見》要求將人居環境、綜合服務設施建設與物業服務管理、資源配置優化、減負增效等作為治理工作的重點。

為加強城鄉社區治理能力建設，《意見》要求必須全面提升治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，強調“提高社區居民議事協商能力”，主張構建“城鄉社區協商機制”；要求在城鄉社區里面加快“公共服務體系建設”，創新“公共服務供給方式”，提升“醫療衛生服務能力和水平”，探索建立“公共空間綜合利用機制”；要求“推進法治社區建設”，完善“利益表達機制”“心理疏導機制”“矛盾糾紛調處機制”；要求“提高城鄉社區信息基礎設施和技術裝備水平”，強調“加快互聯網與社區治理和服務體系的深度融合”“探索網絡化社區治理和服務新模式”“務實推進智慧社區信息系統建設”“加強農村社區信息化建設”等等。

四、突出重點，著力補足短板

《意見》根據目前城鄉社區治理中存在的突出問題，明確了城鄉社區治理的重點。以前的社會治理具有指令性與計劃性，往往更為強調國家、政府的領導組織作用，重視自上而下的治理路徑，推崇由政府來集中配置一切社會資源，堅持以穩定政權作為社會治理的核心，通過利益關系將個人和國家聯系起來，政府成為“全能政府”，單位成為“全能組織”，這導致社會治理的工作重心常常浮于表層。

《意見》在總結近些年我國社會治理經驗教訓的基礎上，明確指出了補足社區治理的五大短板需要做好的重點工作。在社區人居環境改善方面，要求重點加強人們普遍關注的基礎設施、公用設施、消防安全等建設工作；在綜合服務設施建設方面，強調規劃、標準、形式、內容、運營機制以及貧困地區農村社區綜合服務設施建設；在社區資源配置優化方面，要求建立治理資源統籌機制，推動人財物和責權利對稱下沉到城鄉社區；在推進社區減負增效方面，強調要建立社區工作事項準入制度，精簡社區會議和工作臺賬，實行基層政府統一對社區工作進行綜合考核評比，取消對社區工作的“一票否決”事項；在改進社區物業服務管理方面，要求建立健全社區黨組織、社區居民委員會、業主委員會和物業服務企業議事協調機制，依法通過多種方式和形式保護業主的合法權益。

五、重視落實，切實保障治理目標的實現

近些年，我國社會治理取得了不少成績，但因保障不力，有些工作沒能落到實處。鑒于此，《意見》將城鄉社區治理的組織保障作為重要內容列入其中，要求重點做好四個方面的保障工作。在領導體制與工作機制方面，《意見》要求完善黨委和政府的統一領導，有關部門和群團組織要密切配合，社會力量廣泛參與的城鄉社區治理工作格局。該格局與我國自2003年以來總結出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理新格局相統一。在資金投入方面，《意見》要求統籌資金，拓寬籌集渠道，提高使用效率，引導社會資金投入和居民群眾全過程監督服務項目實施和資金使用。在社區工作者隊伍建設方面，《意見》要求將該項工作“納入國家和地方人才發展規劃”，通過制定地方管理辦法，加強黨組織帶頭人的隊伍建設，加強對社區工作者的教育培訓，加強社區工作者的作風建設。在政策標準體系和激勵宣傳機制方面，《意見》要求加強相關理論政策研究，做好規劃編制，制定配套政策，建立治理標準體系，及時總結推廣先進經驗，積極開展城市和諧社區建設、農村幸福社區建設示范創建活動和城鄉社區結對共建活動，大力表彰先進城鄉社區組織和優秀城鄉社區工作者，廣泛宣傳創新做法和突出成效。

（作者單位：河南大學）