河南省“居家養老”與“社會養老”相結合的政策支持研究

董紅艷，秦愛華

(商丘醫學高等專科學校，河南 商丘 476000)

河南省“居家養老”與“社會養老”相結合的政策支持研究

董紅艷，秦愛華

(商丘醫學高等專科學校，河南 商丘 476000)

隨著社會的發展，人口平均壽命的延長，我國老齡化情況嚴重。習近平總書記指出：“有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。”構建“老有所養、老有所依、老有所樂” 的養老服務體系迫在眉睫。依據《河南省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》，我們把“以居家為基礎、以社區為依托、以機構為支撐，醫養相結合的養老服務體系”的指導精神作為出發點，把“投資主體多元化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化、監督管理規范化”作為研究方向，促進養老服務業的快速發展。

居家養老；社會養老；政策；研究

居家養老服務是指由民政部門牽頭，通過街道安排社區內的大齡下崗女職工以家庭享受居家養老服務的老人養護員的身份實現再就業，進入生活有困難的孤老家庭，照顧老人的日常生活起居，以“家庭養老院”的形式幫助老人度過健康安樂的晚年生活[1]31-32。社會養老服務是針對我國家庭養老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會角度對老年人提供幫助服務，是由政府、社會組織、企業、志愿者為老年人提供的各種生活所需的服務[1]31-32，[2]16-17。社會養老服務和居家養老服務相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進，共同支撐了老年人的生活生命質量[3]57-62。為更好地構建“居家養老”與“社會養老”相結合的養老服務業政策體系，該研究主要從2015、2016年政府和民政部下發的相關文件解讀、老年人養老的現狀及意愿、從業人員的培養和就業及養老過程中出現的相關法律問題進行調研并提出針對性的決策和建議。

一、研究方法

該研究主要采用了文獻資料法、專家訪談法、問卷調查法、數理統計法等研究方法，了解政府相關文件、養老方面的專家、老年人對養老服務的滿意度及期望，為政府的養老決策做參考。

二、研究內容

(一)政府的相關養老文件解讀

政府下發的相關文件對養老事業的發展起著主導作用。近三年來，國家民政部、政府部門及各地市都非常關注我國人口老齡化和養老問題，相繼下發了關于養老問題的相關文件和政策支持，不斷推進和構建我國養老體系的發展。河南省是國家2016年民政部社區養老試點省份，為推進社區養老，在洛陽、漯河、安陽、周口等地區開設有居家和社區養老服務工作試點，目前多數地市已成立了12349居家養老服務平臺，并取得了一定的成效。近三年國家民政部、河南省民政廳、河南省各地市民政局下發了相關養老文件主要有：民函〔2016〕200號：《民政部財政部關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》；國發〔2013〕35號：《河南省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》；豫政辦〔2015〕123號：《河南省人民政府辦公廳關于印發養老健康產業發展示范園區(基地)規劃建設推進計劃的通知》；商政〔2015〕68號：《商丘市人民政府關于加快發展養老服務業的意見》；豫民文〔2016〕411號：《河南省民政廳關于進一步做好居家和社區養老服務工作的通知》。

以上文件從養老服務發展的指導思想、階段性的發展目標、落實養老服務用地設施建設、完善人才培養和就業政策和強化行業監管等方面都為養老事業的發展指明了方向。但我們在實地調查中發現，在具體實施的進程中，養老事業的實際發展水平距離我們的文件指引的目標還有一定的差距。其原因可能是多方面的，如我國的養老發展起步較晚、當前的養老服務需求大、養老設施比較陳舊等等[4]62-70。

(二)調研養老服務機構的入住老人對養老服務機構的滿意度及期望

2015年6月至7月，該項目組成員為了解目前養老模式現狀、存在的問題及對政府支持的需求等問題，對入住養老服務機構的老人進行了問卷調查。選擇多家養老機構60歲及以上的老年人共計1 200名進行了調查(見表1)。結果顯示：60歲以上的老年人與子女同住的居多，由于子女要工作或外出務工，養老方式多傾向于選擇居家養老、社會養老及二者相結合，他們目前的居住狀況、收入來源、精神狀況、生活困擾、對選擇的養老服務等方面均不太樂觀，不能很好地滿足老年人的生活照料、醫療護理、文化娛樂及精神慰藉等方面的需求。

表1 60歲及以上老年人對養老相關問題的認知情況(n=1 200)

(三)養老機構從業人員的培養與就業問題

為了解在校的護理及老年康復專業的學生對畢業后從事老年護理服務的意愿和需求，課題組成員對河南省內的高職高專院校，包括商丘醫學高等專科學校、南陽醫學高等專科學校、漯河醫學高等專科學校、河南醫學高等專科學校在校護理專業學生1 500名進行問卷調查(見表2)，結果顯示，護理專業的在校生由于受家庭、社會地位、收入等影響，畢業后愿意去養老機構從業的積極性不高。

表2 護生從事社區及老年護理工作意向調查(n=1 500)

三、決策與建議

(一)政府應加強對養老服務的政策支持和財政投資

養老問題已是現階段我國社會和人口發展的社會問題，政府相關部門積極實施和推進養老問題的發展是義不容辭的責任。由于我國的機構養老和居家養老的起步相對較晚，加之大眾對養老服務的認識不足及原有的養老設施和占地不足，嚴重地影響了我國養老事業的發展。政府應從養老觀念的改變、養老方式的選擇、養老設施建立的用地和建設、從事養老機構工作人員的培養和專業設置、從業人員的政府編制政策、實施過程中的監管等方面給予正確引導并分配一部分財政資金用于養老機構的建立，進一步加快和促進我國養老事業的發展。

(二)加強社區養老設施建設

有足夠的養老場地和設施是老年人老有所養的基本保障。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確指出，各地在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。凡新建城區和新建居住(小)區，要按標準要求配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用；凡老城區和已建成居住(小)區無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施，不得挪作他用。但我們在對社區護理和新建住房的小區調查中很少發現在小區內有養老服務機構和社區養老服務機構設施的建設，是導致老年人的居家養老和社區養老無法在離家較近的地方實現的主要原因之一。因此，政府有關部門還應在養老服務設施的建設過程中，加強監管和驗收，并實現責任負責制，對實施不力的單位和個人追究其相應的法律責任。

(三) 引導和支持養老服務從業人員培養和就業

有足夠的護理、康復、老年護理方向的專業人員愿意去養老機構從事養老服務是我國養老事業發展中的不可忽視的人員保障。通過本次的調查發現，在養老服務機構和護理人員之間存在著脫節的問題，一方面是養老機構急需專業的老年護理的畢業生從事養老護理工作，提高養老服務的質量；另一方面，護理、康復、老年護理方向專業的畢業生，由于去養老機構工作沒有政府的編制、工資不高及不能體現自身的價值感等原因，并不愿到養老機構從事養老工作。

雖然政府也在醫學院校的招生方面、養老機構從業人員的照顧等方面下了相關的文件，但還缺乏中間銜接的相關機構，不能很好地實現二者的結合，畢業生從事社區及老年護理工作的意愿較低。應加強醫學院校與社區養老服務機構的聯動和對接，實現醫學院校與社區養老服務機構建立信息反饋聯動機制，如通過教師帶領學生實地見習，接觸搜集社區養老服務的實際需求，實現互動型社區養老人才培養機制。

(四)逐步完善養老相關問題的立法和相關賠償制度

依法治國是我國的基本國策，只有通過法律渠道才能公平、公正、快速有效地解決我國養老事業發展中的相關問題。國家是養老服務實施中的主體，在社會養老服務中承擔相應的責任，不僅要承擔提供、監督、管理等責任，更應當承擔國家賠償責任。提高國家機關對社會養老服務的監督和管理力度，協調老年人、社會養老服務提供方以及國家之間的利益平衡和責任分配，以保障老年人的合法權益。

(五)實施更加細則化的監管、追責和罰則，切實做到監管有力

在我國養老事業的發展中，國務院、省(直轄市)、各地政府都出臺了相關養老文件，要求加強工作績效考核，確保責任到位、任務落實。省級人民政府要根據相關文件要求，結合實際抓緊制定實施意見。民政部、發展改革委、財政部等部門要抓緊研究提出促進民間資本參與養老服務業的具體措施和意見。發展改革委、民政部和老齡工作機構要加強對本意見執行情況的監督檢查，及時向國務院報告，國務院將適時組織專項督查。但在我們的調查中發現，在實施養老機構的用地、房屋建設、養老服務人員的培養等方面遠遠地滯后于我們的文件目標，也不否認有相關單位之間或負責人之間相互推諉、推卸責任的情況。由此可見，在相關的監督文件中應更加細則化，標明負責監管的單位、實施單位的法人、具體項目實施的具體情況及原因，并對實施過程中失職、失責、違規的行為采取具體措施，以保證政府各項養老項目按時、保質地實施。

養老問題已經影響到我國的民生問題，牽涉到每個家庭的幸福和社會的和諧穩定發展，其發展過程也是一個漫長而又艱辛和不斷探索的過程，在不斷發展和完善中，政府根據需要制定相關的文件、投入相應的財政資金，引領和指導養老業的發展。在養老設施的用地、房屋建設、服務人員的培養、項目實施過程中進行細則化監管，同時還應制定相關的法律條文，以解決養老過程中出現的相關法律問題，不斷推進我國養老事業的發展和完善，滿足日益增長的養老社會需求，真正實現老年人能老有所樂、老有所養的長遠目標。

[1] 景天魁.創建和發展社區綜合養老服務體系[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版),2015(1).

[2] 朱婷婷.社會經濟學視角下養老服務供給路徑研究[D].南京：南京大學,2012.

[3] 杜智民,滕 萌.我國養老社區的運作機理及發展前景研究[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2012,42(5).

[4] 殷國慧.城市社區養老服務有效供給問題研究[D].濟南：山東財經大學,2015．

[責任編輯 郜春霞]

2017-04-11

2015年河南省政府決策研究招標項目“河南省‘居家養老’與‘社會養老’相結合的政策支持研究”(2015B328)

董紅艷(1963- )，女，河南商丘人，商丘醫學高等專科學校教授，主要從事老年護理教學研究。

D669.6

A

1671-8127(2017)04-0005-04