公交客運公路通行安全問題亟待解決

文 公安部道路交通安全研究中心 趙琳娜

公交客運公路通行安全問題亟待解決

文 公安部道路交通安全研究中心 趙琳娜

確保客運安全是預防重特大事故的重點。值得注意的是，目前道路客運逐漸呈現出城市公交公路化、公路客運公交化的發展趨勢，城鄉公交客運的安全應引起高度重視。那么，應該如何強化公交客運公路通行管理，保證安全呢？

在城鄉客運一體化發展政策引導下，道路客運逐漸呈現出城市公交公路化、公路客運公交化的發展趨勢，公交客運的公路通行管理也成為道路交通安全的新課題，2017年江西鷹潭“5·15”、河北張家口“7·21”重大道路交通事故的發生，均涉及城鄉公交，深刻揭示了加強公交客運公路通行管理的必要性和緊迫性。

一、國內公交客運公路通行管理現狀

公交客運主要包括城鄉公交客運和城際公交客運，由于城際公交客運發展相對緩慢，本文重點討論城鄉公交客運的公路通行問題。城鄉公交客運是聯系城市與城鎮、農村之間的重要公共交通方式，正逐步替代既有客運組織模式，成為中短途公路客運的主力軍。這些城鄉公交的運營體現了自身的特點，同時也增加了安全風險和管理難度。

城鄉公交客運呈現的特點

運營主體復雜。城鄉公交客運的運營主體既有公交企業又有公路客運企業，部分運營線路存在個體承包、掛靠經營現象。

運營模式雜糅。城鄉公交運營距離集中在30公里至100公里，目前有按照城市公交由政府公共交通主管部門核發線路經營許可證、按照道路客運班線由交通運輸部門核發道路運輸經營許可證、沒有許可由政府兜底運營等模式。

票價機制特殊。城鄉公交客運有公益和盈利雙重屬性，通常由政府統一制定或指導制定，參照城市公交費率采用分段收費、多級票價機制，普遍低于道路客運班線票價，但沒有享受與城市公交同等額度的財政補貼。

城鄉公交客運面臨的風險

中短途客運公交化是未來城鄉客運演化的必然趨勢，綜合考量中短途客運事故傷亡、事故成因等因素，公交客運公路通行將面臨交通安全“三高”風險。

重特大道路交通事故發生風險高。運營距離在100km以內的中短途公路客運是重特大道路交通事故重災區，2011年至2016年期間，104起重特大道路交通事故中有16起涉及中短途公路客車。

不良通行條件導致交通事故風險高。與城市道路通行環境不同，公路交通環境更為復雜，特別是急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段集中，雨霧冰雪等惡劣天氣影響顯著。2011年至2016年期間，5起涉及中短途公路客車的重特大道路交通事故發生在長坡路段、4起發生在臨水臨崖路段、4起發生在雨雪天氣。

突出交通違法導致交通事故風險高。超員載客、超速行駛、占道行駛等交通違法導致的中短途客運安全風險尤為突出。2011年至2016年期間，10起重特大道路交通事故涉及中短途公路客車超員載客、3起涉及中短途公路客車超速行駛、1起涉及中短途公路客車違法占道行駛。

管理工作存在的難點

設置站立區的公交車違規公路通行現象大量存在。公交客車分為設有乘客站立區和未設置乘客站立區兩類車型。對于設置站立區的公交客車，在交通運輸部出臺的《關于穩步推進城鄉交通運輸一體化提升公共服務水平的指導意見》及國標《機動車運行安全技術條件》（GB 7258-2012）都明確規定，應在城市建成區運行，不能在城區以外的公路通行。但在現實中，因為利益及政策理解有誤等原因，大量設置有站立區的城鄉公交車在公路通行，借公交車的名頭、混淆概念、“多拉快跑”。而各地也未能依照規定進行有效管理。

公路通行公交客運的核載人數存在爭議。公路通行的公交客運核載乘客數是按照城市公共汽車標準認定還是按照公路客車標準認定，目前還存在爭議。若僅按城市公共汽車標準認定核載，乘客站立區每平方米站立8人，在通行速度較高時車廂內站立乘客安全得不到保障，容易滋生安全隱患；若僅按公路客車標準認定核載，按照座位數認定核載人數，間接提高了城鄉公交運營成本，容易滋生超員載客等違法行為。

公路通行公交客運的監管責任不明晰。公路通行公交客運兼具城市公交和公路客運二者特性，其安全監管機制、模式及方法還處于探索階段，仍存在諸多薄弱環節，包括：管理主體不統一、監管標準不統一、部門職責分工不明晰等。

二、國外管理城鄉公交公路通行經驗做法

針對上述現狀和問題，筆者查閱了國外相關的管理做法，發現國外的管理方式注重區域化、一體化、規范化，具體做法有：

通過公共交通立法規范城鄉公交運營

對城鄉公交客運管理權責、經營與營運、車輛與設施使用維護等方面進行明確要求。如德國《公共市郊客運法》對城郊公交運營資質、駕駛人準入條件和車輛安全條件進行限定，《旅客運輸法案》規定運輸距離超過50公里時方允許開通城際公交線路；如美國《聯邦公共交通管理法案》將城郊（城際）公交定義為常規地面公交服務，對公交線路、班次、站點設置等進行要求。

美國城際公交車輛

明晰城鄉公交運營管理主體。如法國公交所有權歸政府，經營權歸企業，政府制定公交運營范圍、線路及票價，企業在政府指導下提供城際、城鄉客運服務；如日本不分城市公交和公路客運，將道路客運統一納入公共交通范疇，由國土交通部門進行運營監管。

強化突出城鄉公交客運的公益性質。如德國建立國家、州、城市的多級公交財政補貼機制及監督機制，城郊公交與城市公交享有同等補貼；如美國《21世紀交通平衡法》明確對城市與鄉村地區公交客運的扶持政策，公交經營性補貼向小城鎮和鄉村傾斜。

制驛較高技術標準提升公交公路運營安全

公路通行的公交車輛技術標準高。如日本城際公交分為日間、夜間和全時段三種運營模式，日間公交采用一排4個座椅的客車，夜間公交和全時段公交采用一排3個座椅、1至2個通道的客車；如美國規定城際公交車長在12.2 至13.7米，車寬在2.4至2.6米，車型與長途客車相仿，車廂內不設立乘客站立區。

日本日間巴士

日本夜間巴士

公交客車在公路通行的道路技術要求高。如美國高速公路設有路肩公交專用道和路中公交專用道兩種形式，哥倫布、邁阿密等城市在易擁堵高速路段上設置3至3.5米寬的路肩公交專用道，并規定當主干道車速低于56公里/時，公交客車才可使用路肩專用道。

公路沿線公交站點設置標準高。如美國聯邦高速公路管理局要求公路沿線公交站距應在800米以上，站點處道路寬度應在10米以上，站點內應設置公交標志牌和線路圖、候車區、遮蓬、照明等設施。

建立長效機制強化公交公路運營監管

建立區域組織統一管理城鄉公交運營。如美國建立芝加哥大都市區公交委員會、德國建立慕尼黑大都市區公交聯合體等區域公交組織，統籌協調區域范圍內的公交運營安全、線路規劃、票價制定等問題。

強化城市公交企業的長效監督。如美國國家交通安全委員會定期發布公交客車通行安全情況，針對駕駛人疲勞駕駛、公交車輛問題、駕駛人身體狀況不佳等事故成因制定監管措施建議；美國聯邦汽車運輸安全局要求城鄉公交車輛需登記注冊，符合通行安全要求后方能上路行駛，重視對城鄉公交運營企業的安全檢查，企業一旦因安全問題被停業后很難再參與行業競爭。

三、我國公交客運公路通行管理應從哪些方面入手

完善法規與標準制驛 從頂層設計強化公交客運公路通行管理

面對公交客運公路通行管理這一新生問題，筆者認為，統籌協調城市公共交通、城際客運和農村客運發展是大勢所趨，確保民眾“行有所乘”是政府提高服務力的必然要求。完善公交客運公路通行管理應從發展定位、車輛標準、通行規則等方面著手，首要的一點是建立政策制度保障。

強化城鄉公交公益屬性定位。公益屬性決定了城鄉公交客運中應由政府主導，社會參與。加大財政投入和政策支持力度，規避出現多拉快跑的市場惡性競爭。

提高公路通行公交車輛技術標準。從國外的經驗來看，均建立了相應的公路通行公交客車技術標準，在制動器、車載定位系統等方面提高技術標準，強化車輛主動安全性能要求。

通過法律標準明確公交客運公路通行規則。加強公交客運線路的標準化、規范化運營，明確未設置乘客站立區的公共汽車通行規則。當地政府應組織評估公交化運營班線，對于出行需求較小且相對分散的偏遠地區，建議開展預約、定制式等個性化客運服務。

從源頭排查隱患 保障公交客運公路通行條件

安全隱患排查治理是預防和減少道路交通事故的重要手段，特別是公路通行環境復雜，在公交客車上路之前應排除道路、駕駛人、車輛的隱患。

推進公路安全隱患治理。重點結合公交客運公路通行線路，多部門聯合梳理摸排沿途急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段，增設防護欄、防撞樁、警示標牌、減速帶等安全設施。對不滿足安全通行要求的窄路基路面公路要實施加寬改造。完善交通標志標線，建立配套管理機制。

加強公交駕駛人監管培訓。建立公交駕駛人重點監管機制，對于超速行駛、超員載客、不按規定線路運行等交通違法及時轉遞客運企業。督促企業定期組織公交駕駛人職業培訓，結合公路通行特點強化防御性駕駛技巧、應急處置措施。

推進公交車輛隱患排查。公交客運企業應落實主體責任，定期檢測公交客車安全技術條件，定期檢查公路沿線公交站點設施情況，強化公路通行公交客車動態監管。

強化執法 確保公交客運公路通行安全

在保證公交客運公路通行安全方面，對于經營行為不規范、不履行普遍服務責任、存在重大安全隱患和突出交通違法行為的經營主體及其車輛，要依法嚴格處理。實現系統實時監控、路面及時查糾，強化公交客運公路通行安全監管。

依托公路交通安全防控體系主動防范公交客車安全風險。公路通行公交客車建議納入重點車輛管理，公交客車號牌號碼錄入緝查布控系統，一旦出現超速行駛、不按規定車道行駛、占用應急車道等交通違法行為時，實現系統自動報警、自動記錄，公安交管部門可將交通違法記錄及時轉遞告知公交客運企業。

強化路面攔截檢查精準打擊超員載客違法行為。通過加強執法來規范公交客運公路運營行為，在高速公路出入口、國省道交匯口、通客縣鄉道等重點路口路段設立卡口攔截檢查公交客車，重點檢查駕駛人駕駛資格、車輛定期檢驗情況、是否超載等情況，同時提示和檢查乘客的安全帶使用。

鏈接：事故案例

案例一：2017年江西鷹潭市“5·15”重大道路交通事故

2017年5月15日17時25分，鷹潭境內206國道1568公里處，發生一起重大道路交通事故，一輛貨車（車牌號贛L56223，隸屬于鷹潭信江物流有限公司）與公交車（車牌號贛L39621，隸屬于鷹潭市公交公司）相撞。截至當日22時54分，事故造成12人死亡，13人重傷，24人輕傷，給人民群眾生命財產造成了重大損失，教訓十分慘痛。

案例二：河北張家口“7·21”重大道路交通事故

2017年7月21日8時33分許，山西省大同市駕駛人解xx駕駛牌號為晉B96277/晉BGM78掛的重型半掛牽引貨車，沿張家口市蔚縣境內109國道由北向南行駛至219公里加300米處（黃梅鄉小棗碾村路段），由于分心駕駛，未靠右側行使，此時駕駛人班XX駕駛牌號為冀GC4701的長安牌中型普通客車（縣內公交車，核載19人，實載19人）緊急轉向避讓，因操作不當致使車輛失控沖入對向車道，與李XX駕駛的牌號為晉B93047/晉BFL18掛重型半掛牽引貨車相撞后沖出路面側翻，造成客車乘客8人當場死亡、3人搶救無效死亡，另有9人受傷。