破解城市養老難題的思路

王忠才

[摘? 要]養老是一個全球性的問題，是黨和國家的重點工作之一，是沈陽市的重點工作之一。沈陽作為全國重要的工業基地和國家區域中心城市，人口老齡化趨勢日益嚴重。沈陽市老年人口呈現出老齡化進程不斷加快、高齡化形勢日趨嚴峻、“未富先老”明顯、失能老人比例逐年攀升和空巢老人比重逐步增大等特點。應對人口老齡化的慣性思維、獲取老年人的各種需求、科學合理的養老布局規劃和養老資源整合，是當前養老工作急需解決的問題。面對這些問題，應以黨中央精神為統領，明確養老工作方向;以沈陽市第十三次黨代會精神為引領，明確養老工作重點;以打造國際化營商環境為契機，推動城市人口走向年輕化;以幸福沈陽共同締造行動為契機，打造“共同締造型”養老模式。

[關鍵詞]人口老齡化;人口年輕化;養老;國際化營商環境;共同締造

[中圖分類號]D630? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）08-0050-05

養老問題是關系國計民生和國家長治久安的重大戰略性社會問題。人口老齡化首次出現在1956年的聯合國《人口老化及其社會經濟后果》報告書中。當老年人在人口中的比例增大時，我們稱之為人口老齡化。人口老齡化，又稱人口老化，是指人口中老年人比重日益上升的過程，人口老齡化指在人口總體中老年人口的比重逐漸提高的過程，特別是指在年齡結構類型已屬于老年型的人口中，老年人口比重繼續上升的過程。老年人口的年齡下限通常界定為60歲或65歲，隨著人口平均預期壽命的增長，國際上一般以65歲及以上的人口作為老年人口，并稱65歲至74歲的老年人口為低齡老年人，85歲及以上老年人為高齡老年人。近年來，隨著老齡人口的不斷增加，我國已經進入人口老齡化快速發展階段。2016年末全國大陸總人口138271萬人，比2015年末增加809萬人，其中城鎮常住人口79298萬人，占總人口比重（常住人口城鎮化率）為57.35%，比2015年末提高1.25個百分點。戶籍人口城鎮化率為41.2%，比2015年末提高1.3個百分點。全年出生人口1786萬人，出生率為12.95‰;死亡人口977萬人，死亡率為7.09‰;自然增長率為5.86‰。全國人戶分離的人口2.92億人，其中流動人口2.45億人。截至2016年末，我國60周歲及以上人口達到2.3億，占總人口比重高達16.7%，65周歲及以上人口占比達到了總人口的10.8%，預計到2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。沈陽市是人口老齡化程度比較高的城市之一，如何應對沈陽市人口老齡化，不斷滿足老年人的養老服務需求，解決人口老齡化帶來的各種問題，已經成為共同締造幸福沈陽和沈陽振興發展的重要課題。

一、沈陽市養老工作概況

（一）人口老齡化現狀

沈陽作為全國重要的工業基地和國家區域中心城市，人口老齡化趨勢日益嚴重。沈陽市戶籍總人口731.4萬人。其中，60歲以上戶籍人口173.5萬人，占全市總人口比重為23.7%。沈陽市老年人口比例高出全國（16.7%）7個百分點，高出全?。?0.6%）3.1個百分點，在15個副省級城市中位居前列。預計到2020年，沈陽市老年人口占全市總人口比重將達到25%。，即每4名沈陽人中就會有1名老年人。也就是說，每3個人就需要贍養1名老人。

總體上看，沈陽市老年人口呈現以下特點？押一是老齡化進程不斷加快;二是高齡化形勢日趨嚴峻;三是“未富先老”特點明顯;四是失能老人比例逐年攀升;五是空巢老人比重逐步增大。

（二）應對人口老齡化問題的實踐探索

1.政規引領，用政策法規引領養老工作。近年來，沈陽市委、市政府高度重視養老事業發展，將其納入全市經濟社會發展的大局。2008年，沈陽市人大提出《關于應對我市人口老齡化的議案》年度1號議案;沈陽市政府先后制定了《老齡事業發展“十二五”規劃》、《沈陽市實施養老服務五年發展規劃》、《沈陽市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》以及各項惠及養老服務業的政策法規和針對老年人的優待政策。沈陽市第十三次黨代會和《沈陽振興發展戰略規劃》，也在多個方面對養老問題作出了政策引領和制度安排。

2.以人為本，打造“四位一體”的養老服務體系。2016年，沈陽市被列為居家和社區養老服務改革試點地區。從2004年開始，沈陽利用10年時間逐步建立和完善了“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐、企事業單位參與為補充”的“四位一體”養老服務體系。隨著步入高齡、空巢狀態的“三無”、低保老年人逐年增多，弱勢老年群體的養老問題也被提上日程。為此，沈陽市政府設置居家養老公益性崗位，通過政府購買服務的方式，為三無、低保、特困空巢老人提供無償上門照料服務。對生活不能自理且有一定經濟收入的老勞模、老優撫對象等，由社區中介服務組織提供低償服務。嘗試為空巢老人搭建“一名志愿者，一名鄰居，一名社區工作者，一名低齡老年人”的服務模式，打造為老服務零距離、關愛零距離的綠色通道。建立“一號通”老年人應急呼叫系統，為4.3萬戶空巢、高齡、特困老年人提供求助、求救和生活服務。免費為失智老年人、70歲以上獨居老人配發實名信息“黃手帶”。連續6年將建設社區老年人日間照料站列入市政府為人民群眾辦實事項目，投入6000萬元，新建625個具有生活照料、醫療康復、精神慰藉三大服務功能的社區老年人日間照料站。目前，全市包括國有、民營和農村敬老院等養老機構已達到161家，床位3.5萬張，老年人養老床位擁有率接近30‰;市政府出臺了支持民辦養老機構建設的“四補”優惠政策，即：對民辦養老機構建設實行床位補貼政策;對民辦養老機構給予運營補助試點;對入住養老機構的低保失能老年人給予補助試點;給予示范性日間照料站建設、運營資金補助試點;部分醫院推進老年病專業醫療機構建設，成立了市老年病醫院。

3.財政扶持，政府不斷加大投入力度。沈陽市實施“愛晚工程”，投入10.44億元資金建設4所區域性養老服務中心，并對民辦養老機構實行床位建設補貼與試點開展運營補貼，新建民辦養老機構兩年內每年每張床位補貼2000元。為全市養老機構和福利機構投保機構責任險和公眾責任險，降低養老機構運營風險，保險由商業保險承保，政府承擔80%以上保險費用。制定出臺《農村五保供養實施細則》，對有需求的農村五保老人進行集中供養，從組織保障、基礎設施、供養服務、內部管理等方面不斷加大對農村中心敬老院的支持力度。財政投入2.45億元對119所傳統的鄉鎮農村敬老院進行大規模整合，建設了43所設施完備、功能齊全的農村區域性養老中心。各區、縣（市）也在養老服務設施建設方面不斷加大投入。

4.系統建構，積極探索建立社會保障體系。按照“全覆蓋、?；?、多層次、可持續”的社會保障工作方針，沈陽市實現了社會保障由“政策全覆蓋”向“人頭全覆蓋”。完善企業養老保險、城鎮居民養老保險、新型農村養老保險“三大板塊”。目前，全市企業養老保險有101.9萬名退休職工領取基本養老金，并且退休金實現“十連漲”;城鎮居民社會養老保險有5.6萬人領取基礎養老金;新型農村社會養老保險有35萬人領取基礎養老金。完善城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療“三大板塊”。目前，全市參加城鎮職工醫療保險的老年人126.6萬名;參加城鎮居民醫療保險的老年人10.9萬名;參加新型農村合作醫療的老年人27.4萬名。

5.創新治理，積極探索養老服務的有效模式。2014年，沈陽市被國家確定為首批養老服務業綜合改革試點城市。沈陽市積極引導社會力量參與養老服務業，探索不同類型的養老服務新模式。全市共有養老機構182家，設有養老床位4.5萬張。全市建成區域性居家養老服務中心37個，社區老年人日間照料站720個，農村互助幸福院216個。全市居家養老服務設施覆蓋面，城鎮達到88%，農村達到22%。目前，已經初步形成市養老服務中心試點的公建民營模式、“合眾優年生活”養老社區項目的保單+實體（養老社區）模式、藍卡健康集團實施的醫養結合模式、五彩陽光城項目的“四世同堂”式養老社區模式等新型養老模式。同時，健康與養老產業帶建設也初具規模，沈陽泗水科技新城規劃面積40平方公里，以健康與養老產業為發展重點。

6.多元共治，注重引導社會力量參與養老。相繼成立了市老齡事業發展研究中心、市養老服務協會、市老齡產業協會、市助老志愿服務總隊。雄州集團為130個社區老年人日間照料站提供早午餐配送服務;“365易”服務系統為老年人提供代繳代購生活服務;盛京銀行、民生銀行在社區為老年人提供繳費、購物等金融服務，招商銀行推出“樂享人生”系列以房養老個人貸款產品;市總工會面向農民工推出“空巢工程”，實施養老護理員專項培訓;遠大集團、商業城集團等20余家大型企業以冠名、共建的形式為民營養老機構捐助，扶持養老機構發展。

二、沈陽市養老面臨的四大難題

1.慣性思維的束縛。思維和理念是行動的先導。人口老齡化反映的是，地區人口在一個時期內的動態變化過程，它可以說明人口年齡結構類型上的變動趨向。“老齡化是一個相對的概念，它既包括個體的‘老齡化也包括某一人口群體的‘老齡化。從個體的角度，一個人從出生開始直至其死亡，是一個不可逆轉的過程，即其‘老齡化是單向、不可逆的。但是，某一特定人口群體卻不同，它既可能出現人口的‘老齡化，也可能出現人口的‘年輕化，這主要取決于人口的年齡結構是如何發展變化的。”在破解城市養老難題的過程中，避免養老慣性思維的束縛，學會“兩條腿走路”，既不僅要積極應對人口老齡化所帶來的各種問題，更要大力尋求城市人口“年輕化”的有效途徑，這是一種“可持續”的養老策略。

2.養老需求的獲取明確老年人的養老需求是做好養老工作的前提和基礎，因此，獲取養老需求的途徑和方法就至關重要。目前，政府、社會組織、養老機構主要是通過抽樣調查來獲取養老需求信息。抽樣調查有經濟性、時效性、準確性和靈活性等優點，但也存在著一些問題。一是代表性問題。老年人的養老需求是多種多樣的，抽樣調查很難完全反映和代表沈陽市戶籍人口173.5萬老年人的需求。二是及時性問題。老年人的養老需求是不斷變化的，定期的抽樣調查未必能及時反映老年人的養老需求。三是抽樣技術問題。抽樣技術體現在抽樣的各個環節，包括抽樣設計、調查實施、調查數據處理、總體參數推斷、目標量的方差估計、調查報告的表達。整個過程環環相扣，任何一個環節出現問題，都會影響結果的準確性和可信性。

3.養老布局的規劃。目前，沈陽市養老服務布局主要是按照行政區域來規劃，而非按照老年人的分布和服務半徑進行統籌配置，這樣就有可能出現中心城區養老設施集中分布和遠郊地區養老設施有限分布的情況。因此，科學合理的養老布局規劃至關重要，事關沈陽市整個養老體系的建設與發展。

4.養老資源的整合。資源整合是系統論的思維方式，強調資源的優化配置，著眼于系統的整體性和整體優勢的動態過程。城市養老服務資源整合是養老服務的供給主體通過選擇、汲取、配置城市中不同來源、不同層次的養老服務資源，實現優化配置，提高服務資源利用率和使用價值，最終達到服務資源數量上的增加和結構的優化。目前，沈陽市仍需要解決協調多元養老供給主體，整合機構養老力量，減少和避免重復性養老供給和養老供給盲區等問題。

三、破解沈陽市養老難題的思路

1.以黨中央精神為統領，明確養老工作方向。黨的十八大報告指出，要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活;要積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。2016年，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習時，習近平總書記強調，“要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念;要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，要著力發揮老年人積極作用：努力挖掘人口老齡化給國家發展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業全面協調可持續發展?！秉h中央的精神、思路和要求，為沈陽市養老工作指明了方向。

2.以沈陽市第十三次黨代會精神為引領，明確養老工作重點。沈陽市第十三次黨代會報告指出，要大力發展都市型現代服務業，做優健康養老等生活性服務業;要推廣醫養結合新型養老模式，構建多層次養老服務體系。因此，在破解沈陽市養老難題的同時，更要深入貫徹落實沈陽市第十三次黨代會有關養老方面的精神和要求，抓住工作重點，有的放矢。

3.以打造國際化營商環境為契機，推動城市人口走向年輕化。面對沈陽市人口老齡化的現狀，打破應對人口老齡化慣性思維的束縛，不僅可以從適應人口老齡化的方向來應對，還可以從人口年輕化的方向來破解。為全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神特別是關于東北振興發展的重要指示批示精神，有效落實遼寧省委、省政府的工作部署和沈陽市第十三次黨代會確定的工作任務，沈陽市出臺了《中共沈陽市委沈陽市人民政府關于打造國際化營商環境的意見》（以下簡稱意見）。《意見》提出，圍繞沈陽推動全面振興發展的“五大戰略”打造國際化營商環境。人的現代化戰略，是“五大戰略”之一，即深入實施“盛京人才”計劃，建立與國際接軌的人才集聚機制，大力引進海內外高層次人才，集聚產業急需緊缺人才，加大各類優秀人才扶持培養力度，充分激發各類人才創造活力，全方位提升勞動者素質，提升人的發展能力，促進人與城市良性互動發展。破解沈陽市的養老難題，可以以打造國際化營商環境為契機，積極推進實施人的現代化戰略，用具有吸引力的工資待遇和職業發展，留住沈陽本土成長起來的中青年，吸引更多國內外有識之士到沈陽發展，落地生根。如此一來，就可以改變沈陽市的人口年齡結構，使人口年齡結構向年輕化發展。

4.以幸福沈陽共同締造行動為契機，打造“共同締造型”養老模式。為認真貫徹落實沈陽市第十三次黨代會精神，深入實施《沈陽振興發展戰略規劃》，打造國際化營商環境，促進城市治理體系和治理能力現代化，加快實現沈陽老工業基地全面振興，沈陽市出臺了《中共沈陽市委沈陽市人民政府關于全面推進幸福沈陽共同締造行動的指導意見》（以下簡稱意見）。《意見》中明確了社區在推進幸福沈陽共同締造行動中的基礎性作用，推動社會治理重心下移到城鄉社區，將社區作為基層治理創新的基本單元，進一步推動簡政放權，促進基層減負增效，深化基層治理體制改革，不斷完善社區的各種服務功能。目前，沈陽市的養老服務體系是“四位一體”，即“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐、企事業單位參與為補充”?，F在，可以嘗試以幸福沈陽共同締造行動為契機，打造“共同締造型”養老模式。一是統籌規劃養老布局。做好頂層設計，科學合理地規劃全市養老布局，按照老年人的分布和服務半徑進行統籌配置，使中心城區養老設施與遠郊地區養老設施合理分布。探索形成“縱向到底，橫向到邊”的城市養老布局。縱向到底，即探索形成市、跨區（縣）、區（縣）、社區四級綜合養老服務中心。以社區綜合養老服務中心為基礎，保障每個社區擁有一個綜合養老服務中心，在此基礎上規劃形成區域性和跨區域的綜合養老服務中心。橫向到邊，即做到各級養老服務中心全覆蓋，無“死角”。二是大力整合養老資源。將政府的角色定位為標準制定者和監管者，用公共財政支持養老，但不濫用權力加以干預。探索形成“同體共治”的城市養老模式。同體共治，即盡可能將所有養老資源整合到相應層級和網格的養老服務中心。作為城市養老基礎的社區綜合養老服務中心，可以將現有的社區養老資源、機構養老資源和企事業單位養老資源盡可能的在“物理上”或“邏輯上”整合到所屬區域的社區綜合養老服務中心，將現有的“四位一體”養老服務轉型升級為“同體共治”的城市養老模式。區域性和跨區域的綜合養老服務中心，也可以整合相應資源。“同體共治”的城市養老模式，更有利于解決協調多元養老供給主體，整合機構養老力量，減少和避免重復性養老供給和養老供給盲區等問題。三是逐步升級為智能養老模式。借探索打造共同締造服務平臺之機，依托現代通訊和互聯網技術，充分發揮互聯網平臺在養老服務中的優化和集成作用，加強各級綜合養老服務中心信息化建設，將智慧養老板塊嵌入綜合服務網絡和信息平臺之中，以智能化和信息化建設為支撐，不斷提高信息化服務保障水平。充分利用幸福沈陽共同締造互聯網平臺，實現市、跨區（縣）、區（縣）、社區四級綜合養老服務中心的信息聯動、信息共享、數據同步和業務協同，實現由單向抽樣調查轉為多向實時溝通，及時獲取養老需求信息，增強信息的準確性和可信性，解決傳統途徑和工作方法中存在的代表性和及時性問題。

關于如何積極應對人口老齡化的問題，沈陽進行了多年的實踐探索，成果豐碩。沈陽市堅持政府引導的原則，秉承以人為本的發展理念，從老年人實際需要出發，不斷健全政策、法規和制度，加大公共財政投入力度，強化有效監管，優化市場環境，鼓勵社會參與，培育發展養老服務產業，打造養老服務體系，提供高水平服務，讓老年人享受沈陽社會發展和經濟進步的成果。當前，沈陽面對快速發展的老齡化進程和日益增長的養老服務需求，應審時度勢，與時俱進，及時調整思路，以黨中央精神為統領，以沈陽市第十三次黨代會精神為引領，借打造國際化營商環境之機，改變沈陽市的人口年齡結構，使人口年齡結構向年輕化發展，借幸福沈陽共同締造行動之機，逐步實現沈陽養老模式的轉型與升級。

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責任編輯? 張小莉