制度墮距視閾下的村務公開與精準扶貧*

杜其君

（山東青年政治學院 政治與公共管理學院 山東 濟南 250100）

制度墮距視閾下的村務公開與精準扶貧*

杜其君

（山東青年政治學院 政治與公共管理學院 山東 濟南 250100）

制度墮距標識制度的當然、應然和實然狀態之間的差距。村務公開與精準扶貧的耦合互動關系狀態下，制度墮距反映精準扶貧的政策設計與實然操作狀態之間的差距，據此考量我國精準扶貧的實施情況，能夠導出當前我國精準扶貧所面臨的靶向困境，即制度執行與制度目標存在的錯位差。在此基礎上，縮小精準扶貧的制度墮距必然需要發揮村務公開在基層治理中的催化劑作用，彌補精準扶貧實施過程中的公開性和民主性缺失，推動精準扶貧按照既定設計走向扶貧實效提升的路徑。

制度墮距 精準扶貧 村務公開

精準扶貧是一種理念、一項戰略，本身并不屬于制度的范疇。但作為扶貧的指導思想，中央和地方政府制定了多項制度來保證其實施，主要的制度設計包括精準識別、精準扶持、精準考核三個方面。這三項制度的并序關系構建了“精準扶貧”的實施框架，使精準扶貧成為一種由制度支撐的具體扶貧方法。村務公開作為基層治理的方式之一，由公開直接帶來的民主參與的擴大化是其基本憑藉。在精準扶貧過程中，發揮村務公開的優勢解決當前精準扶貧過程中面臨的一些困境，具有一定的現實意義。

一、精準扶貧的制度墮距分析及靶向困境

1.制度墮距的內涵。制度的當然狀態指稱制度的文本或要義，制度以實然狀態標示制度的執行情況，制度的應然狀態暗示制度的改進目標。一般而言，這三種狀態是分離的，如果按照增進社會福利的標準，往往是應然狀態優于當然狀態，而當然狀態優于實然狀態，制度的三種狀態之間必然存在差距，即制度墮距。制度墮距又可分為兩類，上向墮距是制度的應然狀態和實然狀態之間的差距，下向墮距是制度的當然狀態和實然狀態之間的差距。[1]制度墮距反映了制度的制定、實施和現實集成目標之間的相互聯系，三者完全匹配時，制度墮距為零，當然，這種狀態只存在于理論層面，現實中的制度墮距只能無限縮減，趨向于零。

2.精準扶貧的制度墮距。2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出了精準扶貧政策目標。2014年1月，中共中央、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確要求深化改革，創新扶貧開發工作機制，并從改進貧困縣考核機制、建立精準扶貧工作機制、健全干部駐村幫扶機制等六個方面對精準扶貧體制機制建設做出要求，詳細規制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了精準扶貧思想落地。隨后，一系列精準扶貧對象、精準項目安排、精準資金使用、精準措施到戶、精準因村派人、精準脫貧成效等扶貧制度與舉措相繼出臺。根據制度墮距的含義，精準扶貧的制度墮距指精準扶貧政策、規定與其在現實操作層面之間的差距。制度墮距的本質決定了制度墮距必然存在于制度執行層面，但從這一層面回顧精準扶貧，制度墮距的擴大效應定然影響扶貧實效。具體而言，當制度設計與實然狀態之間的邊際出現擴大趨勢時，實際的執行可能會偏離制度設計的應然方向。

3.制度墮距視域下精準扶貧的靶向困境?；谥贫葔櫨嗟囊暯强疾炀珳史鲐?，直接與精準扶貧的具體執行機制相聯系。精準扶貧作為一個完整的制度系統，其執行機制包括精準識別、精準扶持、精準考核三個子系統，由此構成一個回環制度系統。通過將這三者的制度要求和現實執行情況進行比較，可以發現當前精準扶貧政策具有以下三個方面的困境。

其一，精準識別的指向偏離。精準識別是精準扶貧的基礎，通過甄選為精準扶貧提供目標導向。實施精準扶貧的基礎就是立足于農村低收入人口的建檔立卡，精準識別幫扶對象，以動態管理的形式管理經濟薄弱村和低收入人口，使幫扶對象更具真實性、準確性，保障精準扶貧的順利實施。[2]但在實際操作過程中，會因政策理解和執行的偏頗帶來精準識別的指向偏離。精準識別工作的開展主要依托于村民委員會，村委會依據本村經濟發展水平衡量村民的家庭收入、開支負擔等經濟因素，在橫向對比下選擇本村經濟水平最低的一定比例的村民家庭作為貧困戶。在貧困戶精準識別過程中，扶貧人員經常反映認定貧困的標準不好把握，缺乏易于比較的量化指標，遴選甄別貧困戶有困難，由于缺乏剛性標準，農民收入渠道多且難以核算，導致貧困戶的識別有標準卻不能用標準去評測。[3]因此，在絕大多數情況下，識別過程由于標準模糊往往趨向定性的方法進行。具體而言，各戶之間存在較大差異，使得難以找到統一的標準進行量化。其次，限于村干部的文化水平和鄉村社會人情、倫理關系帶來的隱形規則，即使通過普遍量化的方法進行識別，也難以克服主觀等因素帶來的結果偏差。在現實操作中，受制于標準的模糊特征與關系的隱形規則，精準識別難以避免主觀的臆斷。以濟南市柳埠鎮柏樹崖村為例，通過調研發現，精準扶貧實施之前，村內貧困戶的識別主要依靠村干部對所掌握的信息評判村內各家庭的經濟狀況，在綜合對比下確定貧困戶。通過對村民的訪談（如表1）發現，關于扶貧具體政策了解上，貧困戶與非貧困戶無本質差別，呈現了解與不了解并存的狀況，扶貧政策的普及度還有待提高。關于是否由村委會確定貧困戶的問題上，受訪群體形成比較普遍的共識，即認為貧困戶就是村干部們自己開會定出來的。村干部確定出貧困戶之后也就意味著精準識別過程的完結，識別結果一般只經過村委會和黨支部討論，很少征求村民意見，村干部的主觀識別占比過大，這就容易形成了實際與政策之間的偏差，這種偏差使得目標在應然與實然之間因制度執行的單一而造成合理性缺失，由此帶來識別結果的指向偏離。

表 1：村民對精準扶貧的了解

其二，精準扶持的模式偏離。精準扶貧之前，我國扶貧采用“大水漫灌”式扶貧，扶貧單位一般為縣或鄉鎮，扶貧方式較為簡單，最直接的就是財政轉移支付，有的地方甚至采取直接發放扶貧資金的方式。扶貧資金對于貧困地區的覆蓋，在部分地區助長了貧困人口“等、靠、要”的依賴思想，甚至部分貧困人口因此不愿摘掉貧困帽子。這種負面影響在很大程度上反而加大了貧困治理難度，造成“年年扶貧年年貧”的扶貧怪像。[4]精準扶貧瞄準到戶，采用“精準到點，以點帶面”的扶貧方式，轉“漫灌”為“滴灌”，這是精準扶貧在模式上與以往扶貧的最大差別。精準識別的基本單位雖然是戶，它們之間卻不是孤立的。貧困戶構成的基本集合是村，進而為鄉鎮，以此類推。這種層級關系有利于扶貧資源更好地發揮“支點”作用，但也由此帶來現實操作中扶貧統籌關系的下移。首先，村委會聚焦于貧困戶的脫貧摘帽，往往忽視了貧困戶之間的整體協調；其次，扶貧政策的最基本落實單位是村，鄉鎮的著眼點也是村，但各村之間的聯動效應在扶貧中表現的并不突出。通過對柏樹崖村村干部的訪談（如圖2）。可以看出，受訪的五位村干部對國家扶貧政策、鎮政府扶貧規劃、鄰村扶貧舉措均呈現出遞減的趨勢。扶貧方式的選擇不是盲目、孤立的，而是出于關聯考慮。精準扶貧作為一種理念、一種戰略，強調的是著眼于全局的精準，注重區域發展的產業關聯、政策互補，關注各種扶貧方式之間的有效銜接。[5]精準扶貧是一項系統工程，然而在現階段扶貧中重點著眼于縱向的關系處理和能動性發揮，忽視了橫向的聯動效應。縱向的扶貧關系致使扶貧資源的分散，碎片化的扶持模式并不適應于“以點帶面”的框架，它并不能實現各要素之和大于整體的效果，同時難以實現地域扶貧成效的集聚提升。由此可見，地方的碎片化扶持與精準扶貧中的整體化要求并不適應，由此帶來精準扶持的模式偏離。

圖1 村干部對不同層級扶貧情況的了解度

其三，精準考核的目標偏離。精準扶貧的整體目標是到2020年完成脫貧目標，各地也制定了相應的規劃，建立了配套的脫貧機制。從制度層面講，精準扶貧的考核目標在于檢驗當前扶貧制度的實施效果，找到影響制度設計和執行出現偏差的因子并予以調整。從中央到地方的關系來看，精準扶貧推動事權的下移和監督權的上移，因此精準考核的方向應當是自下而上的。與之相悖離的是，扶貧目標更多是沿著自上而下的方向進行。這就使得目標制定可能脫離于地方實際。在一個區域內，各地的原有經濟基礎、自然資源等都存在差異，“一刀切”的目標制定方法顯然不合理。延伸至考核來說，非基于地域實際而制定目標下的考核存在著科學性的缺位，考核結果也就不具有代表性，并且會影響下一階段依據考核結果而制定的新的目標，由此形成一個循環怪圈。內容上，精準考核不僅包括對當地脫貧任務與指標的考核，還包括對相關體制機制的考核，但歸根結底還是對扶貧責任人的考核。在一些貧困村，下派的干部成為貧困村的主導力量，駐村干部或工作隊的在場對貧困村的治理結構會形成潛在的影響，包括村務公開、資源分配等，都有工作隊的影響。[6]以村為單位，“第一書記”在精準扶貧中扮演“專職”角色，考核參與多數為上級主管部門、鄉鎮負責機關、村委會和黨員，較少有貧困戶和一般村民參與，考核的主體和參與范圍被大大縮小，造成考核民主性與科學性的削減。因此，從方式與內容兩方面來說，精準考核在實際操作當中并未完全依據地域差異而修訂考核標準和擴大考核參與范圍，由此造成精準考核的目標偏離。

二、村務公開與精準扶貧的耦合機理

村務公開與精準扶貧都聚焦于基層治理，客觀上存在內在的耦合機理。具體而言，村務公開與精準扶貧的實施都依靠主要村委會進行，且實施對象都是村民，其功能與方式是存在交叉的，同時兩者都屬于基層治理系統下的子系統。村務公開主要包括村務公開程序、內容、機制，精準扶貧主要包括精準識別、扶持、考核三個方面。因此從縱向和橫向兩個方面考量，兩者都存在耦合機理。

1.精準識別——村務公開程序的耦合。精準識別處于資料收集階段，要獲得真實有效的數據，必然要直接面對數據主體，同時還要盡可能地摒棄主觀因素的干擾。精準扶貧要求“真扶貧”和“扶真貧”，就必須要把握好入口關。村務公開是村民了解村內事務，保證村民知情權、參與權、監督權，進行村民自治的前提和基礎。要擴大村民的知情權和參與度，村務公開是基本途徑。理論上，公開程序應根據村民關注的熱點問題“點題公開”，將每期公開的內容及征求意見表存檔歸案。[7]因此，精準識別公開的基本程序是:由村委會提出貧困戶的識別標準、方法、結果等需要進行公開的事項及公開方案，由村務監督小組對其進行審核，確認無誤后交由村支部和村委會聯席會議討論，無異議后由村委會通過公開欄、廣播等形式進行公開，并報基層政府備案。由此可見，村務公開的最先起點在于村委會，這與精準識別中發揮村干部的主導作用是相一致的。而擴大識別參與面最簡單的方式就是發揮村務公開的固有程序作用，實現識別的合理性與合法性的統一。據柏樹崖村第一書記介紹，在新一輪的貧困戶識別過程中，村委會組織了村民代表會議對兩委討論的名單進行了意見征求，并面向全體村民進行了公示，如此，到村委會表達“意見”村民數較之以往要少的多，為后期扶貧工作的開展奠定了良好的環境和心理基礎。

2.精準扶持——村務公開內容的耦合。按照《村委會組織法》和中央的有關規定，村務公開涵蓋的內容較為全面，主要包括集體財務收支明細、村內集體土地和其他集體財產的承包和使用情況、村內扶貧資金的使用情況等。精準扶持是具體的扶貧政策落實環節，包括扶貧資金的使用、扶貧項目的策劃及開展扶貧成效的反饋等。通過內容上的對比，精準扶持的各個環節與村務公開的范疇存在交叉，這就已然形成兩者的耦合關系。同時，精準扶持是一個長期的過程，且處在一個動態的變化過程中。將村務以公開欄的形式向村民公布并不是一項政策任務的終止，村民的反饋才是它的重要目的之一。[8]為了保證扶持的透明性和公正性，應當發揮村務公開內容的廣泛性來推動扶持政策的落實，促進村民對其的理解，減少政策實施的阻力。此外，目前，諸多地區已經開始實現由資金扶貧到產業扶貧的過渡。在這一長期過程中，尤其在產業扶貧環節，不僅有貧困戶的參與，非貧困戶也是產業發展的重要支撐，此時的扶持內容也進而轉向全體村民，為了集中村民推動產業發展，其主體內容自然指向村務公開，因此，推動村務公開也成為精準扶持本身的需要。

3.精準考核——村務公開機制的耦合。村務公開機制主要包括公開的內容機制、執行機制、程序機制、監督機制和反饋機制。五大機制的邏輯關系呈現階梯和回環的特征，共同構成村務公開機制的整體架構。與五大機制相對應的村民權利依次表現為知情權、管理權、參與權、監督權、受益保障權。制度化和規范化的村務公開就中國農民影響政府政策來說，是一種非?？煽亢陀行У霓k法。[9]精準考核是對精準扶貧整個過程的回顧與總結，其本身也是扶貧系統的一個模塊。從內容上看，貧困戶的識別、確定、扶貧政策的落實、調整及扶貧效果的反饋都同村委會日常工作模式與內容相交互，而關乎村內發展和村民切身利益的事項也都屬于村務公開的范疇。從主體上看，顯然兩者之間本身就是基本重合的，“第一書記”雖不屬于村委會常任領導班子，卻承擔著扶貧責任人的角色；從影響上看，村務公開保障村民主體地位，是提供村民參與民主管理的直接途徑，精準考核涵蓋了扶貧的整個過程，前期影響扶貧效果的公開性、民主性等因子也自然歸屬其中。因此，精準考核與村務公開機制具有本質和形式上的耦合。

三、精準扶貧困境的出路

制度墮距下，精準扶貧實施的指向、模式和目標的偏離是精準扶貧實施的現實困境。由于村務公開程序、內容、機制與精準識別、扶持、考核之間存在著耦合關系，就可以從三者的關系出發，可以找到精準扶貧困境與村務公開優勢之間的契合點，從而得出村務公開助推精準扶貧的路徑。

如圖2，從精準識別、精準扶持、精準考核的回環系統出發，根據精準扶貧與村務公開的耦合關系引出兩者雙圓關系系統，進而從村務公開程序、公開內容、公開機制三個方面探尋解決精準扶貧靶向困境的路徑。

圖2 精準扶貧困境的出路框架

1.嚴格公開程序，增強識別精度。精準扶貧的各個環節都與村民直接發生對應關系，村民參與扶貧全過程是精準扶貧的應有之意。村民對村民自治過程表示出不同程度的熱情和冷漠,需要切實保障村民的民主權利，轉變村民自治的推進策略。[10]要發揮村民的扶貧主體作用，就必然完善村民參與的途徑。村民致貧的相對性、多維性和識別的主觀性、分散性是影響識別精度的重要因素，因此，要發揮村務公開直接面向村民進行信息公示的有效作用，將識別全過程納入公開程序之中，擴大村民參與扶貧的渠道面。建立精準識別的政策要求、村民的橫向經濟狀況比較量表、識別結果的綜合識別體系，將每一個環節與村務公開相對應，面向全體村民進行公示，做好意見反饋處理，是構建村務公開推動精準識別程序標準化、透明化的有效方式。

精準識別的指向偏離與村干部進行精準識別的思維定勢和主觀模式緊密相關。精準識別中國家直接面向村民，弱化了各級地方政府的代理人角色，但并未擺脫扶貧資源傳遞中層級的間接存在而導致的扶貧效率丟失。雖然傳遞層級減少，但這一角色從政府過渡到村委會，資源集中但效能分散的弊病依然存在。因此，要弱化村干部在村務公開中的代理人角色，增強村民在其中的主體作用。尤其在產業扶貧中，村干部要“放權”于村民，逐漸形成“村委主導——村民參與”向“村民主導——村委保障”轉變的扶貧模式，將扶貧實效放還給村民，增強村民的扶貧獲得感、效能感，提升扶貧實效。

2.擴充公開內容，推動扶貧舉措的聚合。以單個貧困戶或貧困村為單位的扶貧模式增加了扶貧成本，集聚效應難以發揮。村務公開的單位為村，在耦合機理下，二者同樣難以在自身單位內發生聚合作用。雖然村務公開屬于村民自治的范疇，基層政府不能予以干預，但可以發揮統籌的作用，整合各村村務公開的流程、方式等，統一完善本區域的村務公開欄，提供公開欄欄目設置和內容更新的建議，在村務公開設施建設、維護和媒介更新等方面給予一定的資金支持和技術指導，推動各村結合不同實際在村務公開中發掘潛在的聯合機理并進行再造，粘和各村優勢，增強扶貧規模效應。

精準扶貧更加明確了扶貧區域的規模范圍，轉“一刀切”為“定點定向”。從整體的角度分析，作為一項系統工程，精準扶貧并不是簡單的條塊分割，各組成要素之間必然存在趨同或相似的規律以實現相互間的聯系，但這種規律是潛在的。因此，推動區域共建是整合扶貧舉措最直接的途徑。在具體扶貧分工中，各扶貧主體必須實現準確定位，各司其職，既不越位，也不缺位；其次，各扶貧主體在扶貧工作開展過程中，既要實現精準搭配和有效配合形成合力，又要與貧困對象實現內外聯動。[11]要加強各村之間尤其是相鄰村之間的聯動，通過資源聯合、產業同促等形式實現村與村之間的有機整合，由此以點帶面，削減單一扶貧模式孤立的弊端，提高扶貧產業的綜合競爭力和扶貧輻射力，延長扶貧產業的獲利鏈條，推動精準扶貧舉措的聚合。

3.建立彈性評估機制。精準考核主要包括對駐村干部工作過程和扶貧成效的考核兩個方面的要義，兩者是相互統一的。與精準識別一樣，考核標準應當來自于村民的實際經濟狀況的改善，因此考核的主要發言權應當歸屬于村民。但同時限于村民的文化水平等因素，應當建立以公開、多維為基礎的考核機制，將村民、村干部等都納入考核主體范圍，豐富考核變量，提高村民考核所占比例。針對不同地區的影響因子差異，制定動態考核標準，堅持著眼整體，客觀評價，強化過程考核，以村務公開為監督手段，逐步形成個人績效、扶貧成效與制度考核相統一的考核體系，增強考核靈活性。增強考核“合力”。精準考核分為政府機構考核和第三方考核。后者是指社會專業考核機構、公眾和輿論等對扶貧責任主體進行的外部考核。兩類主體面臨不同的約束條件，具有不同的利益目標。[12]扶貧主管部門考核的是扶貧實效，“第一書記”是扶貧責任人，但兩者之間不存在剛性的管轄機制?！暗谝粫洝痹趩挝坏目己瞬⒉煌耆煜し沾宓木唧w情況，對“第一書記”扶貧成效的考核難免具有片面性。因此，要建立“第一書記”業務主管部門和人事主管部門協同考核機制，通過分散標準增強考核“合力”，提升對考核的監督性。在這一過程中，要充分發揮村務公開的保障功能，保證村民的“第三人”地位，既發揮考核主體作用，又扮演監督角色。

村務公開實踐至今已積累了大量推動基層治理的有益經驗，在本輪扶貧過程中，對于解決精準扶貧所面臨的靶向困境同樣發揮著重要作用。以村務公開的優勢來解決精準扶貧所面臨的問題，也是進一步建立基層治理長效關系的具體體現，直接標示了基層民主建設主體的廣泛性、參與的直接性、形式的多樣性特征。

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編輯：趙斌

D422.6

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.04.04

*本文系2016年國家教育部大學生創新創業訓練資助項目“村務公開助推精準扶貧的路徑研究——以濟南市柳埠鎮柏樹崖村為例”（項目編號：201614277002）階段性成果