科左后旗土地利用現狀及問題*

王小航，段增強

（中國農業大學資源與環境學院，北京 100193）

科左后旗土地利用現狀及問題*

王小航，段增強

（中國農業大學資源與環境學院，北京 100193）

科左后旗是我國北部生態屏障的重要組成部分，既擔負著極為重要的生態服務功能，又承擔著重要的生產功能。文章基于實地調研，分析了目前科左后旗的土地利用現狀與存在的問題，并提出了今后土地利用的相關建議。

科左后旗 土地利用 農戶生計

1 科左后旗土地利用現狀

1.1 數量方面

科左后旗土地總面積為114.996萬hm2，其中草地59.872萬hm2，占比52.06%；耕地25.422萬hm2，占比22.11%；林地17.941萬hm2，占比15.6%；沙地4.691萬hm2，占比4.08%；鹽堿地2.867萬hm2，占比2.49%；建設用地2.863萬hm2，占比2.49%；水域1.221萬hm2，占比1.06%；其他用地0.119萬hm2，占比0.10%。

1.2 空間分布

草地分布廣泛，集中在廣袤的西北部和中部地區，如茂道吐、努古斯臺、朝魯吐、甘旗卡和阿古拉鎮；耕地集中分布在科左后旗的東南部，如雙勝鎮、金寶屯鎮、查日蘇鎮和長勝鎮，這些鎮位于東遼河、西遼河、洪河、清溝等土壤、水資源條件較好的區域；林地分布比較分散，主要集中在在茂道吐、阿古拉、吉爾嘎朗、甘旗卡和常勝鎮；沙地集中分布在西北部和中部，如茂道吐、阿古拉、吉爾嘎朗、甘旗卡和努古斯臺；鹽堿地主要分布在中部地區，如阿古拉、查日蘇和海魯吐；建設用地則圍繞鎮或者蘇木的中心區域分布。

2 農業生產現狀

2.1 種植業現狀

與中國大部分農區一樣，改革開發后研究區域內推行的土地承包、家庭聯產承包責任制政策調動了當地農戶的生產積極性。20世紀80～90年代，農戶通過大量開荒擴大耕地面積來增加家庭種植收入，但相應的造成了土地沙化、水土流失等生態惡化的后果，耕地質量及生產力降低；20世紀90年代后期，農戶增加草原放牧量來彌補種植業收入的減少，但是由此造成的草原退化又造成當地畜牧業發展困難；2002年左右政府開始實行各項生態保護工程，耕地沙化現象逐漸逆轉。

一方面，耕地利用類型發生變化。政府通過開展一系列土地整治工程，實施了糧食增產、節水增糧、農村土地整治重大工程和小型農田水利工程等項目，新增節水灌溉面積、改造中低產田，提高了農業基礎設施，鼓勵農戶發展灌溉農業，并希望通過土地整治工程的實施來實現保護草原和增加農民收入的雙重目標。

另一方面，耕地的種植結構也發生一些變化。首先，在農作物播種面積當中，糧食作物播種面積雖然始終占重要比例，但比例卻發生過幾次較大波動。90年代糧食作物一直占總比種面積的95%左右；從1999年開始糧食作物播種面積占比下降至85%左右，2007年達到新的峰值96.5%，之后又開始下降，近年來糧食作物比例波動不大，維持在86.3%左右。其次，糧食作物在空間分布上存在差異，主要表現在東南部土壤條件好的區域以水稻種植為主，如金寶屯、雙勝鎮等，耕地利用集約度較高；西北部土壤條件較差，以玉米種植為主，但多數村莊糧食產量始終無法擺脫靠天收成的粗放模式。

在糧食作物當中，主要的作物是玉米和水稻，其他作物主要是一些雜糧，如豇豆、花生等，其中豇豆的播種面積占其他作物播種面積比比重較大。5年來，玉米的播種面積整體呈現緩慢的上升趨勢，占比維持在85%左右；水稻的播種面積整體呈現下降趨勢，占比維持在8.5%左右；其他糧食作物的播種面積整體呈現下降趨勢，占比維持在6.0%左右。

2.2 畜牧業現狀

相對于有限的耕地資源來說，科左后旗的草地資源、林地資源是分布更廣的土地資源類型，也是畜牧業的活動的重要支撐。自2003年起，科左后旗畜牧局在縣域內開始推行退耕還林（還草）等生態保護政策，改善了當地的生態環境，同時也提高了牧業生產的抗災能力，但不可避免的也給農戶生計帶來了新的脆弱性，表現在養殖成本上升和債務增加等方面。在禁牧政策實施的最初幾年，農戶生計和禁牧政策之間產生了嚴重的矛盾。由于養殖成本的增加和放牧場所的限制，散養的農戶不得不減少牲畜的存欄數量，2003～2006年期間研究區域的大牲畜肉產量很高。隨著政府大力推廣圈養模式，為農戶修建舍飼牲畜棚，散養農戶的養殖壓力得到緩解，養殖數量有所增加，而出售的大牲畜肉量相應的減少。近幾年，各類養殖合作社的出現以及龍頭企業的帶動促進了研究區域內牲畜出欄率的上升，當地的牲畜銷售渠道也在不斷地拓寬，銷路遍布全國各地。

3 存在的問題

3.1 種植業存在的問題

3.1.1 種植結構單一

科左后旗耕地類型分為旱地、水澆地和水田3種，其中80%的水田分布在金寶屯、雙勝鎮等水源充足的東南部區域；中部及西北部區域以旱地、水澆地為主。目前，玉米、水稻是科左后旗種植的主要作物種類，由于農戶家庭種植結構單一，遇到干旱天氣很容易導致玉米、雜糧等減產甚至顆粒無收，抗風險能力弱，給農戶帶來較大損失。

3.1.2 農業投入不足

雖然實行的家庭聯產承包責任制極大地調動了廣大農牧民的積極性，但是幾十年來大部分農戶尤其是西北地區，還是習慣于雨養農業。農業投入不足主要表現在灌溉方面。目前區域內耕地灌溉面積（包括水澆地和水田）僅占耕地總面積的23%左右，雖然近幾年政府的農用地整治工程多數是將旱地改造為水澆地，改善了農業基礎設施，但是多數農戶的傳統觀念并沒發生改變，即使有灌溉設施，真正利用的農戶比例甚少。

除此之外，在生產實踐中耕地利用比較粗放、人工管理少、資本投入不足，產品的深加工技術薄弱，都限制了農業的發展。整體看來，當地的種植業還有很大的提升空間。

3.2 畜牧業存在的問題

在調研中，農戶普遍反映養殖業的收益比種植業的收益穩定，其中75%的農戶認為種植和養殖相結合的生計方式更穩定。畜牧業不僅是研究區域內農村經濟的支柱，也是農戶經濟收入的主要來源。目前養殖業主要存在以下兩個問題。

3.2.1 過分依賴農業

調研發現，科左后旗畜牧業對農業的依賴性強，尚未發揮出畜牧業特有的資源優勢和產業優勢。主要表現在養殖所需的飼草料上，從目前情況來看，多數農戶80%的飼草料都是來源于農業，由于禁牧政策的實施，如果沒有農產品做后盾，家畜就很難越冬，某種程度上農田己經成了畜牧業能否存在的關鍵所在。

3.2.2 畜產品市場體系不完善

“以糧為綱”的國家政策方針對研究區域政府的影響根深蒂固。當地政府片面重視種植業的發展，沒能正確認識到畜牧業潛在的發展優勢，對畜牧業基礎設施的建設投入不足，導致家畜改良、畜產品的加工和銷售、產業化等畜牧業發展關鍵領域夠受到了阻礙。

一方面，分散的家庭養殖是科左后旗畜牧業的基本單位，組織化能力低、產業鏈短是其主要特征。農戶主要通過牛市等交易場所售賣牲畜，由于獲得畜產品價格的渠道有限，因此農戶很難把控牲畜的市場價格，常常出現高價買進低價賣出的現象；活畜交易市場由于規模小、層次低、輻射度小，無法滿足市場需求；畜產品的龍頭企業數量少，對當地養殖業的帶動力不夠。

另一方面，養殖戶牲畜出欄率較低。由于牲畜為牧民提供了生產生活中所需的大量物質來源，所以牧民將其視為重要的財富，并不輕易出售或宰殺，只有當家庭急需用錢的時候才會決定售賣幾只牲畜。低出欄率使農戶飼養的牲畜規模不斷擴大，也造成草原畜牧業嚴重超載的現狀，從而引起草地退化。

4 建議

農戶是土地的直接使用者，因此在人占主導因素的土地利用系統中，農戶生計策略不僅是影響土地利用方式、狀態的主要因素，更是人地系統演化的主導驅動因素[1～3]。所以，要解決現存的土地利用問題，必須兼顧農戶生計問題，實現土地利用與農戶生計共同可持續的目標。

4.1 建立產業體系、完善服務體系并進

必須意識到，目前種植業和畜牧業是貫穿科左后旗的兩大農戶生計方式，雖然區域內農戶生計活動趨于多樣化，但是多數兼業活動沒有脫離農業。首先鼓勵農戶加入各類合作社有助于挖掘各產業的生產潛力，在合作社的帶動下促進農產品的商品轉化率。通過合作社與外界市場建立聯系，及時為農戶提供價格、供求、銷路等信息，方便農戶做出售賣抉擇以及是否要擴大養殖規模。但發展的同時，一定要完善合作社運營、監督及懲罰制度，引導合作社健康發展。通過健全合作社內技術服務體系，完善農產品流通服務體系，提高信息服務水平，做到真正為農戶服務。其次鼓勵農戶多樣化種植和多元化生計活動，可以很好的規避市場風險，降低某一風險給家庭經濟帶來的沖擊。

4.2 以農戶為主體的“政府+農戶”多效治理模式

農戶是土地微觀利用的直接作用者，政府是土地宏觀管理的控制者及土地治理的主導者[4]。如果僅僅從政府層面出發，推行簡單的自上而下的單向治理模式，而把農戶排斥在政策制定和反饋渠道之外，很容易引起農戶的抵觸情緒。科學而合理的政策不僅需要從自然、經濟、社會、科學、教育等條件出發，更要求政策制定者能從微觀農戶角度出發，進行政策的制定與推廣，更容易得到農戶的接受與執行。因此建立以微觀農戶為主體、農戶與政府多效互動的“政府+農戶”共同治理模式，能夠促進實現政策為農民服務的目標。同時，在制定政策以及政策具體實施措施時，不能一味的參考各種看似準確的統計數據，而應該走入基層，通過開展農戶座談會、民間走訪等形式貼近農戶的實際生活、了解農戶最關心的問題、傾聽農戶的意愿，實現農戶與政府的有效互動。

同時還應意識到，民族文化是農戶長期社會活動的結果，也是當地社會發展的核心[5]，因此在政策實施過程中，還應當注重民族文化、非正式制度以及民間社會組織的力量。近年來，國家出臺許多生態保護的政策，但是由于地方政府在政策具體實施過程中忽略了民族自身的特性及其文化，違背了農牧民群眾的意愿，而給農牧業健康發展帶來更大的經濟和精神壓力。

[1] 鄒亞榮，張增祥，周全斌，等．中國農牧交錯區土地利用變化空間格局與驅動力分析．自然資源學報，2003，18（2）：222～227

[2] 宋乃平．農牧交錯區農牧戶土地利用選擇機制研究．科學出版社，2007

[3] 聶華林．區域發展戰略學，北京：中國社會科學出版社，2006（5）

[4] 王旺多．論我國農業可持續發展模式的戰略選擇．西華大學學報（哲學社會科學版），2005，24（2）：38～40

[5] 劉繼杰．西藏草地可持續利用的民族文化基礎研究．蘭州大學博士論文，2014

*資助項目：該研究得到國土資源部公益性行業科研專項《內蒙古宜耕沙地保護性開發關鍵技術示范》的支持，項目編號：201411009