脫貧攻堅 成效如

何趙偉

摘要：從2019年中央政治局會議到2019年中央經濟工作會議，都強調了2020年打贏脫貧攻堅戰的重要性。本文分別從財政政策和金融領域對脫貧的支持方面，簡要梳理了目前脫貧攻堅戰取得的成績及挑戰，列舉了多元化的政策舉措，并指出脫貧攻堅的順利完成有力推動了鄉村振興。

關鍵詞：脫貧攻堅? 鄉村振興? 財政政策? 金融政策

2019年12月，中共中央政治局會議在分析研究2020年經濟工作時，將“脫貧攻堅”置于三大攻堅戰首位，強調2020年要堅決打好三大攻堅戰，確保實現脫貧攻堅目標任務，確保實現污染防治攻堅戰階段性目標，確保不發生系統性金融風險。2019年12月10日至12日，中央經濟工作會議在北京召開，會議強調，三大攻堅戰取得關鍵進展，精準脫貧成效顯著，金融風險有效防控，生態環境質量總體改善。

從中共中央政治局會議到中央經濟工作會議，脫貧攻堅戰的重要性進一步凸顯。確保實現脫貧攻堅目標任務，顯然成為2020年的工作重點。

脫貧攻堅概況

2015年11月，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，明確提出精準扶貧方略，要求在對貧困人口實行精準識別和建檔立卡的基礎上，根據扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的工作要求，采取多種形式實現脫貧目標。2015年底以來，脫貧進入攻堅期，財政政策積極發力，金融政策輔助支持，脫貧政策力度持續增強。2017年，黨的十九大報告提出“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰”。

自2016年起，財政扶貧支出大幅增長，至2018年已達4864億元，比2015年增加3倍（見圖1）。在剩余貧困人口不斷減少的同時，中央財政專項扶貧資金規模仍然持續擴大，2019年預算安排1261億元。在金融領域，通過貸款、貼息等形式，支持扶貧工作。自2016年起，中國人民銀行開辦扶貧再貸款業務，以優惠利率發放扶貧資金，2019年再貸款余額超過1000億元。

脫貧的政策舉措

從具體的脫貧舉措來看，政策領域較為多元化，包括基建、產業、搬遷、社會保障等多種方式。傳統扶貧一般側重農產品相關產業發展，鼓勵勞務輸出等脫貧方式。近年來，政策更加強調精準脫貧，多個領域共同發力。基礎設施方面，著重加強重點區域的水電、道路等基建短板建設;產業扶貧方面，培育電商、旅游、資產收益等新型產業形態;公共服務方面，提升發展教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務的質量;區域生態方面，通過生態補償、易地搬遷等方式，減少特定自然環境對脫貧致富的制約。

（一）基礎設施建設

基礎設施建設是脫貧攻堅過程中的重要支出項，政策著重在道路、水電、人居環境等“補短板”領域發力。在財政扶貧支出中，農村基礎設施建設支出占比超過三分之一，是最大的支出單項。自2016年以來，農村基礎設施建設方面的財政支出規模快速增長，2018年達1686億元，比2016年增加3.1倍。政策性金融對脫貧攻堅戰的支持，也主要集中在基建領域。2018年，在國家開發銀行的扶貧相關貸款中，51.5%用于基礎設施建設。從政策導向來看，實施建制村通硬化路工程、農村飲水安全工程、農村電網建設攻堅、貧困村提升工程等，著力推進深度貧困地區的道路、水電等基礎設施建設。

（二）產業扶貧

產業扶貧的支持領域，從傳統農業生產向光伏發電、旅游、特色小鎮、電商等多層次產業拓展。《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》出臺后，一系列具體的產業扶貧政策相繼出臺。國家能源局先后分多批下達光伏扶貧項目計劃，截至2019年底，已累計下達光伏扶貧規模1910萬千瓦，幫扶貧困戶407萬戶。住房和城鄉建設部先后公布2批共403個特色小鎮，以旅游發展、歷史文化為主，兼具旅游扶貧特征。網絡扶貧在改善貧困地區精神生活的同時，也促進了電商扶貧的推進。各項產業扶貧政策形成合力，推動扶貧攻堅。

（三）提升公共服務

在易地搬遷、住房改造、醫療教育等人居環境和社會保障方面，脫貧攻堅也在持續發力。在人居環境方面，著重進行易地扶貧搬遷和農村住房改造。“十三五”期間計劃易地扶貧搬遷1000萬人，預計總投資為9463億元。其中，中央財政預算、地方政府債券融資、專項基金等政府資金占比為24.2%。從基層扶貧資金投向來看，易地扶貧搬遷支出占比超過20%，是支出最高的單項。近年來，農村危房改造財政支出保持在400億元以上。在社會保障方面，醫療、教育、養老等領域也持續發力，醫療和教育條件顯著改善。

剩余貧困人口地域分布

2016年以來，我國脫貧工作進展顯著，累計脫貧約3900多萬人，預計2019年再脫貧1000萬人。我國現行貧困線的基準是農村人均純收入2300元/年（2010年不變價）。以此為基準，1978年改革開放之初，我國貧困人口為7.7億人，占當年全國總人口的80.0%¹。伴隨著我國經濟社會的迅猛發展和扶貧工作的持續推進，截至2015年，我國貧困人口為5575萬人。自2015年底打響脫貧攻堅戰以來，每年脫貧人口均在1000萬人以上，預計2019年再減貧1000萬人以上，則只剩660萬貧困人口。

至今仍未實現脫貧的人口，大多脫貧難度相對較大。從地域來看，未脫貧人口主要分布在以“三區三州”為代表的深度貧困地區²，這些地區普遍具有自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深等特征。隨著脫貧攻堅的深入，剩余貧困人口的脫貧難度明顯提升。2015年，平均每個貧困人口對應的中央財政專項扶貧資金為666元;2019年，此數值達到7596元，增幅超過10倍。根據中央經濟工作會議的安排，2020年中央財政專項扶貧資金等將重點向以上地區傾斜。

脫貧攻堅帶動鄉村振興

脫貧攻堅戰有力推動了大規模的轉移支付，直接貢獻了居民收入，貧困地區的農村居民收入增加。2018年，在全國農村居民可支配收入中，轉移凈收入占比達到20%。同時，其他各項扶貧舉措也會間接帶動收入改善。2018年，貧困地區農民收入同比增加10.6%，分別比全國農村居民可支配收入增速和城鎮居民可支配收入增速高1.8個和2.8個百分點。2019年前三季度，農村居民實際人均消費支出同比增長6.7%，比城鎮居民人均消費支出高2個百分點。收入和消費的提高，有助于推動縣鄉農村低線消費的升級改善。

從長遠來看，脫貧攻堅僅是鄉村振興戰略的一個階段。2018年中央一號文件《中共中央? 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，實施鄉村振興戰略的目標任務，是到2020年鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。同時，現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。可見，全面建成小康社會僅是鄉村振興的第一階段。

從目前發展階段來看，貧困地區農村居民人均收入僅為城鎮居民人均收入的26.4%，城鄉收入差距仍然較大。同時，自2015年以來，全國居民收入基尼系數持續上升，收入公平有待提高。總體而言，鄉村振興仍然任重道遠，投資機會值得關注。

注：

1.數據來源：國家統計局《中國農村貧困監測報告2018》。

2.“三區三州”的“三區”是指西藏、新疆南疆四地州和青海、四川、云南、甘肅四省藏區;“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州，均是我國深度貧困地區。

作者單位：長江證券研究所

責任編輯：鹿寧寧? 劉穎