我國構建旅游法治環境的現狀、問題與對策

李爽

我國的社會經濟高速發展帶動了旅游產業的迅猛進步，而隨著旅游人口基數的增大和旅游行業從業者的不斷增多，旅游法治環境的問題也不斷暴露和顯現出來。近年來旅游行業當中出現的諸多如導游辱客、天價消費、打人等惡性事件不斷挑戰司法底線，而三十年的法制發展過程當中我國旅游法治環境仍然處于“幼發期”，應對種種旅游亂象需要法制建設積極做出處理。本文將通過旅游法治環境的分析，探究出健全法治社會的旅游業發展前景。

前言

旅游法治環境的建設及時游客和旅游經營者利益的基本保障又是我國旅游經濟發展的重要前提?，F階段旅游法治環境的建設還不盡如人意，筆者對部分旅游城市的法治環境發展進行了分析，論證出法治環境的建設需要全社會共同的努力。，一個缺少法治建設的旅游區是無法從根本上保障游客權益的，一旦喪失了保障游客權益的原則，地區旅游經濟和社會進步就都成為一句空話。

一、旅游業的法治發展和法治環境現狀

（一）我國旅游立法歷程回顧

早在1950年，國務院就頒發了《旅行社管理暫行條例》，建國之初，百廢待興，旅游行業尚未發展之時，該條例作為第一部專門應用于旅游行業的法律法規，為旅游行業的發展提出了規范，并對后來的司法建設打好基礎。

1999年-2002年三年之間，國務院根據旅游環境的變化相繼頒布了《導游人員管理條例》《導游人員管理實施辦法》以及《中國公民出國旅游管理辦法》，拓寬了法律的面向，使法治建設更加具有全面具體的特點。在此基礎上，各地方性的法律法規也相繼出臺，如海南省1995年頒布的《海南旅游業管理條例》就標志著中國地方法治管理旅游立法正式出現，此后廣東、陜西、江蘇、貴州等省份也相繼出臺了相關的旅游管理條例，旅游立法環境蔚為大觀。

從三十年的旅游法治環境發展當中我們不難發現，雖然旅游立法環境一片欣欣向榮，但是旅游行業暗里波濤洶涌，法律法規的制定仍然處在“幼發期”，具體表現中具有十分不健全的特點。一般來說，旅游立法需要三個層次的共同支持，第一層次是人大常委制定的旅游相關法律，但很遺憾的是我國目前尚未出臺直接的旅游法，與之相近的只有1986年頒發的《中華人民共和國出入境管理法》，在旅游業的諸多問題的處理當中，缺少法律條文的支持；第二層次是全國性法規，由國務院制定，如2007年起開始執行的《旅游投訴處理辦法》就屬于這一層級；第三層次是地方性的旅游法規，前文當中提到海南、廣東等省份出臺的法規屬于這一層級。從中可以看出，最具有效力和執行力的第一層級，我國尚未有明確的統一的條款，而地方性法規往往存在內容凌亂、消費者維權艱難等現象。這是我國旅游行業多年痼疾，亟待解決。而直到2013年，我國才正式出臺了直接的旅游法——《中華人民共和國旅游法》，標志著旅游法治環境建設邁向正軌。

（二）旅游法治環境中執法現狀

我國旅游法治的執法主體是各級政府當中的旅游行政主管部門，此外，一些法律法規授權的行政機關也具有執法權力，同時承擔執法義務。對于相關法律法規當中關于執法權力的規定主要表現在規范旅游市場、引導正當合法經營；檢查監督旅游市場的發展狀況；當旅游消費者與經營者出現糾紛時執法機關有義務進行協調這三個方面。

（三）旅游法治環境中司法現狀

在旅游糾紛發生之后，消費者進行消費維權的過程中往往存在審判期限長、缺乏公正性、訴訟成本高的特性，究其原因，主要是由于旅游者流動性大、設計范圍廣以及缺少相應的法律條文支持所導致的。而在司法過程當中，旅游糾紛一般以民事糾紛為主，間或有刑事案件。而近年來交通安全問題也成為司法過程當中一大棘手的問題。此外，部分旅游案件由于牽涉領域較廣，無法確定其適用法律，也不能夠做到司法公正。這些問題都為旅游司法的公正性提出了嚴峻的挑戰。

二、見微知著——以婁底市和桂林市為例看待現今旅游地區的法治建設

（一）伊春市的旅游法治環境發展

伊春市是黑龍江省最著名的地級市之一，其地名命名為黑龍江省東北部湯旺河和伊春河的合成，具有十分豐富的自然旅游資源，是黑龍江省著名的旅游城市，伊春市的紅松原始林為世界紅松原始林面積之最，有著“天然氧吧”的美譽。從2007年開始，伊春市先后多次獲得“世界十佳和諧城市”稱號。伊春市旅游資源突出，旅游環境良好，旅游經濟發展是該城市經濟發展的重要來源之一。然而伊春市的以往的旅游法治環境建設卻存在著一些問題。首先，作為地級市，伊春市沒有立法權，只能依托旅游局制定規范性文件來實現，但是作為旅游行業眾多問題當中，依靠規范性文件的制定進行法治建設顯得杯水車薪，無法滿足旅游行業當中諸多要求。因此伊春市旅游法治環境的主要問題就體現出來了。首先，法規制定缺少配套體系的執行，伊春市的法治規劃需要根據黑龍江省的相關規劃進行，因此如酒店、車輛、購物等方面的重新規劃受到了束縛，同時機制相對不夠靈活，缺乏有效的配套體系執行；其次，法治建設的速度過于緩慢，俗話說“上有政策下有對策”，旅游行業的法規制定速度只能無線接近旅游環境中問題出現的速度，而經過對伊春市的旅游法規進行梳理后發現，該城市法規制定的速度與旅游經濟發展速度有著相當嚴重的脫節。

（二）伊春市的法治建設和伊春精神

經過六十年林區開發的經驗，伊春市沉淀出了以“創業、奉獻、創新、包容”為主的伊春精神，并由此精神積極開展伊春市的法治建設，同時提出了文明和諧、美麗富庶的發展目標規劃。為了實現這一目標，伊春市從執法、司法和守法等幾個環節開展了治理工作。對于旅游環境來說，對于旅游當中存在的違規違法行為嚴查深究是執法工作者所必須踐行的職責，而構建起旅游秩序，則是手滑大環境中的積極轉變。

三、我國旅游法治環境建設過程中遇到的問題

通過伊春市在大力發展旅游經濟時法治環境建設當中仍舊存在的不足和亟待解決的問題可以看出，目前我國大的旅游環境當中，法治環境的建設問題與上述個例的情況別無二致，其中主要的法治環境困境主要體現在以下幾個方面。

（一）旅游城市缺少法律體系完善

作為旅游城市，其行政地位決定了其不具備立法權力，只能通過行政法規的制定來實現旅游法治環境的建立，伊春市在這方面所做出的努力有目共睹。但是地方性法規缺乏全面性和執行效力，無法應對層出不窮的旅游問題。在法治環境建設的過程中，由于缺少相關完善的法律體系，導致執法和司法層面也存在著相應的矛盾，甚至會出現對于某些糾紛或者惡性事件，缺少處理先例，因而選擇不處理的情況。匱乏的法律體系建設在《旅游法》出臺后已經有所改善。

（二）旅游環境中缺乏法律意識的普及

旅游行業的從業者普遍法律意識淡薄，在旅游經營者的經營過程中急功近利的現象比比皆是，例如前不久出現的各種“天價”消費事件，恰恰證明了經營者無視服務無視法律的特點，從中可以看出部分旅游城市在進行法治環境建設的過程中，忽略了普法教育。

（三）對于旅游中存在的糾紛和違規現象執法能力稍顯薄弱

此外，某些旅游城市在對旅游過程中出現的惡性事件的處理方式不溝妥當，甚至還存在旅游執法不及時不作為的情況，這表明某些旅游城市的法治建設缺乏規范，同時執法人員缺乏嚴肅客觀的執法能力，無法通過嚴格執法完成旅游法治環境的構建。

四、我國構建旅游法治環境的主要策略

（一）促進旅游法的制定與實施

我國與2013年4月25日正式出臺了旅游基本法——《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》），填補了過去旅游法律法規制定當中第一層級的空白?！堵糜畏ā返闹贫ǔ耸俏覈ㄖ瓢l展過程中具有里程碑意義的大事之外，也對于旅游的相關內容給出了明確的解釋和規定，其內容特性更加全面、科學，具有極強的指導性。在促進我國旅游行業發展和保障旅游行業利益方面具有突出貢獻。其貢獻體現在其所具有的三大特色：《旅游法》是旅游業的綜合法，又是保障旅游者合法權益的人本法，同時還是現行法規和國際同行做法相連接的銜接法。因此在我國旅游法治環境的構建當中，需要充分利用《旅游法》制定所帶來的效益，首先抓緊法規制度的配套設施建設，為《旅游法》的具體實施打好基礎，同時把握旅游市場規則，依據《旅游法》相關規定規范旅游市場秩序。此外，還需要明確旅游法治的主管部門職責，提高行政水平。

（二）完善執法機制和糾紛解決機制

執法制度需要依托《旅游法》的規定積極構建，對于以往旅游環境當中存在的維權困難、維權成本過高等現象要積極予以解決。首先，執法機構需要建立起旅游突發事件的應對機制，對于旅游過程中的突發情況要第一時間做出反應和應對決策，快速處置，避免拖延。同時對于游客的投訴要積極開展調查取證，做到及時協調高效解決。為了實現這一目的，需要各個行政部門明確分工，基本框架應該以旅游行政管理為主、工商城管為輔，采取分管領導責任制，明確責任，分攤任務。

此外，還需要建立起一套完善的糾紛解決機制。例如人民法院選擇在每年的旅游黃金季節在重點旅游區設立巡回法庭，專門負責解決旅游糾紛。人民法院的巡回法庭在解決糾紛的過程中具有及時審理、高校裁決的特性，為當事人提供了便利的同時，還加強了法治環境的建設，深受好評。值得各旅游城市借鑒學習。

（三）利用普法宣傳促進旅游消費者和旅游經營者懂法守法愛法

除了法律執行和行政力量的建設之外，旅游行業的從業者和旅游消費者的自律也是旅游法治環境建設當中重要的一個部分。以往的旅游環境當中出現的種種問題，歸根結底在于從業者和消費者的法律意識淡薄，對于法律缺乏信念和敬畏。在《中華人民共和國旅游法》出臺之后，需要對旅游從業者、經營者和消費者進行普法教育。政府在進行普法教育的過程中需要注重正面教育和廣泛宣傳兩個方向，從而使公民了解到《旅游法》的意義和價值，并從中認知到旅游者所具有的權利、義務和所需承擔的責任；而旅行社或者是景區服務人員要對旅游法認真學習，通過對《旅游法》的掌握提高服務意識，提升服務水平，避免違法違規的旅游現象發生。旅游法治環境的構建需要全社會共同的努力。

五、結語

在以往的旅游法治環境建設過程中缺失最為嚴重的就是法律建設的第一層級——直接的《旅游法》建設。隨著法律的健全，具有全面性和人本性的《旅游法》填補了旅游當中無法可依的空白，為旅游法治環境建設提供重要的閉環。至此，我國的旅游法治環境開始步入正軌，旅游法治環境當中的行政機構、旅游從業者、經營者和旅游消費者通過對《旅游法》的學習，共同構建文明和諧的旅游環境。

（作者單位：伊春市委黨校）