農村環境綜合治理PPP模式創新研究

傅晶晶　周陽

摘 要 當前，我國農村環境污染嚴重，治理資源嚴重不足，在面臨政府資金短缺的情況下實現對農村環境綜合治理之挑戰，無疑是各級政府“十三五”期間的艱巨任務。PPP模式給這一難題提出了可行的解決辦法。本文基于對簡陽市農村環境治理的實證研究，通過SWOT分析，分別厚植于簡陽市的普通村落和四川省新五大旅游區之一的“三岔湖”的地方特點，提出了在簡陽市進行農村環境綜合治理的PPP模式的創新思路。

關鍵詞 農村 環境綜合治理 PPP模式 SPV TBOT

基金項目：本論文系本人主持的國家社會科學基金項目（15CFX053）“公私合作開展農村環境綜合治理的模式創新與法律保障研究”的階段性成果；西南石油大學科研啟航計劃項目（2014QHZ004）“大氣污染防治法律的制度邏輯與治理范式的調整研究”階段性成果；該論文得到國家留學基金委資助發表。

作者簡介：傅晶晶，西南石油大學法學院副教授，碩士研究生導師，四川石油天然氣發展研究中心研究人員，荷蘭馬斯特里赫特大學博士研究生，研究方向：環境資源法學；周陽，西南石油大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.243

十八屆三中全會提出“要建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”。2015年中央一號文件指出“要全面推進農村人居環境整治、引導和鼓勵社會資本投向農村建設”。2017年中央一號文件進一步明確“要深入開展農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設，加大力度支持農村環境集中連片綜合治理，支持各地加強特色村鎮產業支撐、基礎設施、公共服務、環境風貌等建設。”在此背景下，基于本土特色和實踐知識，探究農村環境綜合治理的長效創新機制，就肩負著以觀念轉變為先導，以制度建設為保障，以創新實施機制為主要內容的中國特色農村的建設任務；有利于促進美麗農村、美麗中國的盡快實現。

目前有關公私合作伙伴關系（Public-private partnership，以下簡稱PPP）的定義未有定論。聯合國發展計劃署將PPP定義為政府、營利性和非營利性組織基于某個項目而形成的一種長期的相互合作關系的形式，其本質在于通過政府和社會資本的長期合作關系，形成政府資源及市場資源在數量、稟賦上的優勢互補。 我國《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）把PPP定義為“政府為增強公共產品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

一、研究對象與調查結果概況

（一）研究對象概況

簡陽市是成都市下轄縣級市，位于四川盆地中部，平均海拔400-580米，地勢西北高、東南低，地貌以丘陵地形為主，丘陵地形占到全市總面積的88.1%。2012年末，簡陽市總人口107萬人，其中農業人口70多萬人，占據全市總人口的65.4%。農業收入是簡陽人均收入的主要來源，農村是簡陽人的主要居所，因此，對農村環境進行綜合治理，直接關乎提升簡陽農村居民的幸福感。目前，簡陽農村環境已遭受了一定程度的污染，雖然政府也在著手治理，但囿于有限的政府資金和人力，簡陽農村環境治理的現狀與應然目標之間仍存在較大差距。

（二）調查結果分析

本研究選取四川省簡陽市石鐘鎮、三岔鎮周邊的村莊進行實地調查， 2016年9月向兩鎮周邊村莊的居民發放了200份調查問卷，收回問卷185份，其中有效問卷180份，回收率92.5%，有效回收率90%，并對長順村的居民和當地村委會的干部進行了實地訪談，獲取第一手資料。調查對象中，年齡50歲以上9人，占比5%，40歲到50歲有42人，占比23.3%，30歲到40歲有84人，占46.7%，20歲到30歲的35人，占19.4%。受教育程度，初中學歷85人，占47.2%；小學及以下學歷47人，占26.1%；高中及以上學歷48人，占 26.7%。認為當地環境受到污染并影響日常生活的人為107人，占59.4%，認為當地環境受到污染但是污染不大的有43人，占23.9%。

通過對當地村委會干部及部分居民半結構式的訪談了解到簡陽市農村環境存在的主要環境問題包括：

1.生活垃圾處理方式原始落后

根據問卷，簡陽市村民處理生活垃圾的途徑主要包括隨意傾倒、焚燒、填埋、用作農業肥料、現代化集中處理五種形式，其中隨意傾倒占41%，焚燒占14%，填埋占9%，用作農肥占5%，現代化集中處理占30%，由于政府資金不足，三個月到半年才有專人回收垃圾，致使垃圾點周邊的土壤、大氣等環境遭受嚴重的污染和破壞。（詳見表1）

表1：簡陽市農村居民處理生活垃圾方式

2.新建項目致水資源二次污染

簡陽市的特色水資源景區——三岔湖，是都江堰龍泉山灌區水利工程的大型屯蓄水湖泊，也是當地及下游居民飲用水來源地，可以說是當地人民的生命線。成都會展集團已投資40億元在三岔湖新建三岔湖長島國際旅游度假區項目，旨在建成一個集會議、度假、休閑、旅游、水上游樂、戶外運動、生態人居為一體的國際會議旅游度假區。然而對當地居民的走訪調查結果顯示，開發商對當地環境破壞較為嚴重，湖區周圍隨處可見建筑垃圾和生活垃圾，致使飲水資源受到再次污染，給當地的居民生活帶來了極大影響，人居環境受到了嚴重破壞。

3.大面積耕地荒蕪，土地利用率低

隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動力進城務工，導致耕地大面積荒蕪。據統計資料顯示，簡陽市耕地面積約為150萬畝，按照一個村荒蕪耕地達五分之一（有的村更甚）的比例計算，簡陽市荒蕪的耕地面積至少達到30萬畝。 在我國土地資源本就匱乏的大背景下，探究如何提升土地資源的利用效率，盤活農村經濟發展方式，應是農村發展的題中之意。

二、簡陽市農村環境治理的實際樣態與現實困境

（一）簡陽市農村環境治理的主要方式

1.傳統粗放式治理模式

近年來農藥污染、塑料污染、工業污染等新型污染源對農民賴以生存的環境和土地造成了嚴重破壞。傳統的農耕模式靠的是環境的自我修復，無需治理的觀念已經深入村民人心。而今環境破壞的速度加快，與環境自我修復的能力不相匹配，更導致環境繼續惡化。如此循環往復，使環境破壞超出環境修復的臨界點，發然后禁，則捍格而不勝。

2.政府出資進行小規模治理

政府在農村大力推廣清潔能源——沼氣。沼氣作為一種因陋就簡、就地取材的能源，以其清潔度高，使用方便的特點被政府在農村大力推廣普及。截至2015年，四川農村沼氣用戶達到606萬戶，占全國的1/7，居全國第一位，農村普及率突破65%。但是據調查訪談得知，由于各家各戶經濟條件不同和土地使用面積的限制，沼氣的推廣普及難以落實到每家每戶，目前普及率最大估值65%。此外，政府出資修建垃圾統一回收點和印發資料普及垃圾分類知識，但由于監管闕如，存在實施不到位或者造成二次污染等問題。

3.私人承包土地進行小范圍治理

目前，簡陽市較為盛行的一種農村環境治理模式是政府代表農民與私人簽訂大面積耕地承包合同，種植經濟作物或樹木，進行較大面積的土地開發和相應區域環境治理工作。這既增加了土地利用率，也給部分農民帶來經濟收入。但新問題亦隨之產生，大多數失地農民只能靠微薄的土地補助（600-800塊一畝地）生活，令其生活更加失保。值得一提的是，在集體所有制的土地上設立承包等用益物權，理應由農民或者村委會與承包商簽訂合同，但據調查，農民對承包一事知之甚少，完全由地方政府包辦。（表2）

表2：當地引進私人企業承包治理環境的現狀

（二）農村環境綜合治理的現實困局

1.農村環境治理供給主體單一，環境治理資金匱乏

環境是典型的公共物品，具有非競爭性、非排他性、公益性的特征。基于薩繆爾森的觀察，公共產品難以通過市場自發地生產，因此這類產品往往由政府供給。 然而政府財政轉移支付的機制面臨著資金匱乏、效率低下等問題。四川農村環境主要面臨三種類型的污染：一是累積型污染，即傳統畜牧養殖業、農耕活動所產生的土壤污染、農藥污染、水體污染及大氣污染；二是新增型污染，即農民集中居住新增的污染排放，鄉村旅游業發展帶來的污染排放，農民生活垃圾、廢水等污染集中處理設施建設、操作、管理不規范所帶來的污染；三是轉移型污染，即從城市轉移向農村的高排放工業污染物。 由于環境治理資金的匱乏，有限的環境治理資源不僅無法有效治理以上三種污染源，連農村基礎環保設施都難以進行有效的配套建設。

2.現有法律的闕如與體系的斷裂

良法乃善治之前提。然而長期以來，我國在環境法律制度的設計上以城市和工業為導向，重城市輕農村、重工業輕農業，導致農村環境法律制度嚴重滯后于污染現實。首先，我國至今尚無針對農村環境問題的專門性立法。頂層設計的缺失導致農村環境治理缺乏系統完整的立法指導。其次，既有的農村環境保護法律體系尚不能適應農村環境保護事業的要求。目前我國有關農村環境保護方面的法律主要包括《環境保護法》、《土地管理法》、《農業法》、《農村集體土地承包法》、《水土保持法》、以及環境污染防治單行法律。然而上述每部法律中涉及農村環境保護的條文不僅分散，還存在籠統、抽象、可操作性弱等問題。法律體系的斷裂導致農村環境治理工作缺乏可操作的具體措施。農村環境保護的“法律真空”亦使得各種利益關系長期處于無序狀態，加劇了農村生態環境的惡化。

3.農村環境監管體系混亂抵牾

我國農村環境治理以“命令-控制型”行政規制為主，然而負有農村環境保護管理職能的行政部門卻包括環境保護局、農業局、國土資源局、林業局、水利局、交通局、旅游局等。“多龍治水”的行政格局極易造成行使職權的相互推諉和政策的抵牾，致使農村環境治理形同“制度空轉”。

三、公私合作開展農村環境綜合治理的SWOT分析

（一）優勢分析

長期以來，農村環境的治理主體都是政府，導致政府財政資金壓力巨大，PPP模式有利于調動社會資本，減輕政府財政負擔，實現資金的最佳價值。此外，PPP模式致力于在政府和社會資本間實現最優風險分配而非政府風險轉移的最大化，在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，PPP 模式能通過合理的風險分擔機制，使各參與方對風險進行監控管理，以達到最佳的經濟效益。 第三，PPP模式有利于切實落實經濟、社會、環境保護的協調發展。相較于其他開發模式，PPP模式以契約為基石，項目各方主體都需要在所簽訂的合同的框架內行事，從而有效規避項目在執行過程中的走樣與偏差風險；同時一旦項目實施方違約，政府也可以依據合同進行處罰與追責，從而最大限度地確保環境綜合治理的效果。因為存在合同的約束，所以政府和社會資本方都能在合同范圍內積極履約，否則將承擔嚴重的違約責任。PPP模式亦能有效規避政策風險。國家政策限制農村房地產開發的根本目的是為了保障耕地紅線和農民的利益，只有讓土地保持農業用地的狀態，并為農民找到與鄉村旅游結合、長期共同發展的結合點，方能符合國家相關政策法規。綜上，PPP模式是當下最能實現政府、農民、企業三方共贏的農村環境綜合治理的新思路。

（二）劣勢分析

農村環境綜合治理追本溯源應屬于準公共產品：農村環境是包括大氣、水、土壤等各種環境要素在內的一個生態系統的總稱，個體使用環境不需要付費，但他也不能阻止別人消費環境，因此農村環境具備受益的非排他性；同時，農村生態環境系統的承載能力亦是有限的，工業化進程的加速、人口的增長、污染源的增加都會導致特定區域內的生態環境系統的質量下降，因此農村環境又具備消費的競爭性。括言之，農村環境綜合治理兼具受益的非排他性和消費的競爭性特征，故可稱為準公共物品。農村環境的準公共物品屬性導致常態的PPP模式難以進入，如何將社會資本納入公益領域是每一個PPP項目得以突破的關鍵。

（三）機會分析

在國家層面，十八屆三中全會指出“要建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”。2015年中央一號文件指出“要全面推進農村人居環境整治、引導和鼓勵社會資本投向農村建設”。2017年中央一號文件進一步明確“要深入開展農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設”。在四川省層面，2016年8月，中共四川省委在《關于推進綠色發展建設美麗四川的決定》中指出“推進綠色發展、建設美麗四川，就一定要注重農村環境的綜合治理”。具體到簡陽市，自2015年以來，簡陽市采用PPP模式實施的政府投資項目共14個，估算投資193.95億元，另有7個項目已經市政府常務會審議同意采用PPP模式實施。

（四）風險分析

運用PPP模式開展農村環境綜合治理也有可能導致一些潛在問題的發生，需要特別注意：第一，項目風險。PPP項目的規劃和篩選面臨著風險預測過于樂觀、政策變更等風險。第二，有效競爭問題。農村環境綜合治理具有多樣性、復雜性、長期性的特征，使得一般的社會資本難以進入該領域，信息的不對稱導致政府很難甄選出最合適的社會資本參與項目治理。第三，契約風險。地方政府缺乏契約精神，容易因地方領導換屆或私利“毀約”是社會資本參與PPP的另一大阻礙。第四，管理風險。PPP頂層設計的暫付闕如和地方政府管理能力的掣肘，導致PPP項目在具體履約過程中容易出現監管漏洞，從而出現損害社會公共利益的可能性。

四、農村環境治理PPP模式創新

（一）PPP基本模式及特征

國際慣例一般習慣按照私有化程度來劃分PPP的不同模式，可分為三大類：形式私有化，實質私有化，功能私有化。 （詳見表3）形式私有化指把公共部門的任務打包給一個國有企業。實質私有化指把公共部門的任務，包括基礎設施的產權，通過出售或者公開發行股票給一個私營企業或由私營企業和公共部門股東組成的混合實體。功能私有化指把公共部門的任務轉移給私營企業一段時間，如“設計和建造（DB）”、“設計-建造-融資-運營（DBFO）”、“建造-運營-移交（BOT）”等常見模式，但不轉移產權。

表3：PPP的具體模式及主要特征

（二）農村環境綜合治理的PPP模式創新

傳統的PPP模式并不能很好地運用于農村環境綜合治理工作，因此，厚植于簡陽市農村特色，本文對簡陽市的農村環境治理PPP模式提出了以下建議：

1.SPV農村環境綜合治理公司

SPV模式（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司）是指為了實現某種特殊目的而組建成立的項目公司，公司可以通過貸款以及時下熱興的眾籌等融資方式，開展項目修建，最終通過向用戶收費或者是政府補貼回收投資成本并盈利。 SPV模式的特征在于投資主體（即公司股東）的多元化，既可以是政府和私人企業作為投資主體，也可以將當地村民納入投資主體，甚至可以包括主權基金和市民個人。

SPV公司運營流程如下：（1）地方政府與私人企業或者其他社會資本按比例投入一定資金籌建PPP項目公司。（2）SPV通過銀行等融資機構獲得債券融資，融資方式為發放銀行貸款、市政債券等。（3）SPV與政府簽訂特許經營合同，將待建PPP項目轉讓給SPV公司。（4）SPV公司再自行與不同的主體包括設計施工、運營維護等簽訂具體的合同，SPV負責整個項目的運行和管理。SPV公司在組成形式上可以選擇有限責任公司開展項目運營。

結合簡陽農村的實際情況，筆者認為對簡陽農村環境綜合治理的PPP項目，可充分運用“特色小鎮”的理念。目前中國國內已經有合肥PPP+特色小鎮在建。根據規劃，項目將圍繞地方產業的構建為核心，按照“產、城、人、文”深度融合理念，集投資、創業、研學、居住、休閑、旅游于一體，打造一套具有地方特色、國內領先的小鎮生態體系。

普通村落的特色小鎮建設PPP模式運作方式：（1）合作主體（即股東）可以由政府、中標的私人企業、農村集體經濟或者是合作經濟組織、村民個人、咨詢設計公司、施工運營公司等，合作成立SPV專項公司。（2）盈利模式：要吸引社會資本對項目進行投資，關鍵在于特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置能達到社會資本的預期收益率。此時建立社會資本的兩類收入機制就顯得尤為必要：政府的開發建設成本補償和特許經營中取得的收益，兩者之和能夠很好地保障社會資本方的收入。

簡陽市地形地貌以中央低矮丘陵、四周梯田環繞為主。如前所述，簡陽市農村普遍面臨土壤污染、水污染和耕地荒蕪的環境問題。鑒此，筆者建議：有效依托簡陽特殊的地理地貌，建立以梯田濕地生態系統為主體的鮮花主題特色小鎮，即將梯田濕地生態系統與周邊的丘陵綠植、鮮花村莊有機結合，構成自然和諧的“山、水、林、田、村”生命共同體。梯田濕地的建設在涵養水源、調節徑流、保持水土、防止滑坡、調節氣候等方面可以發揮不可替代的作用，同時可以借鑒法國、瑞士“鮮花小鎮”項目的成功經驗，打造具有簡陽特色的濕地鮮花小鎮特色村落。寓農村環境治理和特色小鎮旅游開發建設于一體，這既是治理農村環境的一種方式，又能夠給當地的居民帶來可觀的經濟收入，且形成可持續的良性循環，對于后世的生存發展具有長遠的意義。

2.TBOT模式

TBOT模式（Transfer-Build-Operation-Transfer，轉讓-建設-運營-移交）是基于TOT與BOT的創新。該模式是特許經營類模式的一種新類別，以一個既有的成熟的盈利項目為依托，開展其周邊環境綜合治理的PPP項目。TBOT模式以BOT為主，融合了TOT的精髓，即政府通過招標將已經運營一段成熟項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人，投資人負責組建項目公司去建設和經營周邊綜合待建項目，項目建設開始經營后，政府從項目公司獲得與現有成熟的項目經營權等值的收益，同時按照該TBOT協議，投資人在規定年限內相繼將成熟項目和新項目的經營權歸還給政府。

筆者認為，簡陽市三岔湖景區即是一個適合于TBOT模式的公私合作項目，目前已有成熟的盈利三岔湖休閑項目，基于該項目的周邊農村環境綜合治理就可以采取TBOT的模式，即簡陽市政府將三岔湖未來多年的特許經營權轉讓給特定的中標企業，由該企業組建專門的TBOT項目公司，按照與政府簽訂的協議和政府的發展規劃，完成三岔湖景區項目的打造與周邊農村環境綜合治理工程。待三岔湖綜合旅游基地項目打造成熟并開始運營后，政府收取與現有成熟項目經營權相等值的收益，同時按照TBOT協議，該企業在規定年限內相繼將成熟項目（三岔湖休閑景區）和新項目（旅游休閑項目）的項目經營權歸還給政府。

在具體操作時，要將休閑旅游項目的建設用地和周邊農用耕地納入土地利用總體規劃和年度計劃從而進行合理安排。厚植于三岔湖地區鄰近天府國際機場和天府新區的優勢，將特色休閑旅游項目例如大型垂釣比賽、羊肉美食節等與原汁原味的農耕體驗項目相結合，充分打造最具特色的成都周邊游休閑旅游項目。

在簡陽市農村環境治理過程引入PPP模式是有理論基礎和現實條件的，上文中以PPP模式的SWOT分析為重要契合點，創造性的提出了兩種新的適合簡陽地區農村環境治理的PPP模式。關于兩種模式的制度保障及法律保障體系構建，是接下來需要進一步加強理論和現實研究的重點。

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