推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧 踐行普惠金融

任建檔

普惠金融與精準(zhǔn)扶貧

在我國，通常把普惠金融定位為立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，通過加大政策引導(dǎo)扶持、加強金融體系建設(shè)、健全金融基礎(chǔ)設(shè)施，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)?shù)摹⒂行У慕鹑诜?wù)。扶貧開發(fā)金融服務(wù)是發(fā)展普惠金融在我國的重要表現(xiàn)形式，也是發(fā)展普惠金融的難點。近年來，中央對扶貧開發(fā)工作提出了新要求，將扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個一百年奮斗目標(biāo)的重點工作。新形勢下，我國扶貧開發(fā)總體上已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。由絕對貧困轉(zhuǎn)向為相對貧困，致貧原因復(fù)雜化、扶貧難度進(jìn)一步加大。為確保2020年農(nóng)村貧困人口如期脫貧，傳統(tǒng)“大水漫灌”式扶貧手段必須轉(zhuǎn)為“精確滴灌”。實施金融精準(zhǔn)扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)對發(fā)展普惠金融的客觀要求，也是我國立足精準(zhǔn)扶貧發(fā)展普惠金融的重要形式。

金融助推扶貧攻堅重在“精準(zhǔn)”

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)工作已經(jīng)取得了不錯的成績。聯(lián)合國2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報告》顯示，中國農(nóng)村貧困人口的比例從1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，率先實現(xiàn)比例減半。2014年我國貧困人口比率下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。換言之，全世界每10人脫貧，其中就有7人來自中國。盡管我國扶貧工作取得矚目成就，但依然形勢嚴(yán)峻。截至2015年底，全國仍有7000多萬農(nóng)村貧困人口，我國政府提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，實現(xiàn)每年減貧1170萬人；平均每個月減貧100萬人的目標(biāo)，任務(wù)艱巨。要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽，金融支持必不可少。要瞄準(zhǔn)脫貧攻堅的重點人群和重點區(qū)域，精準(zhǔn)對接金融需求、精準(zhǔn)完善支持措施，強化工作質(zhì)量和效率，以發(fā)展普惠金融為根基，全力推進(jìn)扶貧地區(qū)金融服務(wù)到村、到戶、到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能獲得貸款，讓每一個需要金融服務(wù)的貧困人口便捷享受到現(xiàn)代金融服務(wù)。通過金融精準(zhǔn)扶貧不斷擴大扶貧資金的覆蓋面，促進(jìn)扶貧工作從“輸血”型向“造血”型轉(zhuǎn)變。

找準(zhǔn)金融助力脫貧攻堅著力點

實施精準(zhǔn)扶貧方略是新時期扶貧開發(fā)工作的重要方法和基本依據(jù)。習(xí)近平總書記于2013年11月在湖南湘西考察時首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，強調(diào)“扶貧要實事求是，因地制宜”。這幾年來，全國各地也陸續(xù)開展了各具特色的精準(zhǔn)扶貧工作，江西修水“一村一策、一戶一法”的原則，四川省鼓勵和引導(dǎo)龍頭企業(yè)到有脫貧攻堅任務(wù)的160個縣區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)龍頭企業(yè)對口幫扶等都是扶貧思路和扶貧方式不斷創(chuàng)新，成功精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的典型。但是，在當(dāng)前的金融扶貧工作中，由于不同地區(qū)的融資條件參差不齊，融資需求多種多樣，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，金融精準(zhǔn)扶貧的難度仍然存在。一是貧困人口的精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)單一，貧困面廣、程度高的地方在評選時有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，識別貧困戶時具有一定的局限性，存在一定的難選、漏選問題，扶貧對象很難精準(zhǔn)。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的一項實地調(diào)研顯示，13.1%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。二是由于現(xiàn)有的貧困戶識別辦法主觀性較強，且在利益、權(quán)勢驅(qū)使下容易受人操控，要實現(xiàn)措施到戶的精準(zhǔn)扶貧尚需努力。三是精準(zhǔn)扶貧的動態(tài)管理與考核機制仍須健全。目前，我國貧困人口的退出與貧困人口的認(rèn)定程序大致相似，主要采用自上而下和自下而上相結(jié)合的指標(biāo)分解方法。通常依據(jù)扶貧資金投入的重點、現(xiàn)有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，將脫貧指標(biāo)下達(dá)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點村。這樣的退出機制難免會出現(xiàn)“被脫貧”“假脫貧”現(xiàn)象。根據(jù)國家自然科學(xué)基金重點項目（41130748）對124個貧困村的調(diào)查數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，近3年來貧困地區(qū)平均返貧率為12.9%。六盤山區(qū)、燕山—太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達(dá)53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達(dá)到67.2%、53.7%和35.4%。四是確保扶貧資金和項目精準(zhǔn)到位是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。然而，迄今為止，我國的扶貧資金和項目在計劃、審批、實施和監(jiān)管方面，仍然處于各專項資金按照不同規(guī)則由不同部門負(fù)責(zé)的所謂“九龍治水”的狀態(tài)。更重要的是，不少與扶貧相關(guān)的資金和項目管理制度，存在著與扶貧到戶相抵觸的內(nèi)容或條款。以上這些問題亟待解決，力求精準(zhǔn)對接脫貧攻堅，滿足多元化融資需求，完善精準(zhǔn)扶貧金融支持保障措施，持續(xù)完善脫貧攻堅金融服務(wù)，將金融扶貧工作的“不精準(zhǔn)”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)”是以后很長一段時間金融助推脫貧攻堅工作的著力點。

金融助力精準(zhǔn)扶貧的三大舉措

阜新市作為全國首批國家扶貧改革試驗區(qū)，扶貧攻堅任務(wù)艱巨。截至2015年底，阜新市共有建檔立卡貧困人口9.7萬人、貧困村197個。下轄阜蒙、彰武兩縣全部是省級扶貧開發(fā)重點縣，縣域建檔立卡貧困人口8.5萬人。阜新市政府提出了“2016年、2017年全市每年減貧3.5萬人、2018年減貧2.6萬人，2019年補充鞏固，2020年實現(xiàn)全部脫貧”的攻堅目標(biāo)。為實現(xiàn)扶貧目標(biāo)，阜新市積極引導(dǎo)金融機構(gòu)開展金融精準(zhǔn)扶貧工作，在金融助力精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上做了一些有益的探索，初步形成踐行“普惠金融”，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧六個成功模式，即出國務(wù)工人員貸款（2+1+7）模式、農(nóng)機具貸款（4+3+3）模式、棚戶區(qū)改造貸款（1+4+5）模式、“政銀保”貸款模式、青年創(chuàng)業(yè)示范戶（1+1+1）貸款模式、婦女創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款模式，目前已經(jīng)取得階段性成果。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)已支持轄區(qū)內(nèi)建檔立卡貧困戶281人、種養(yǎng)大戶46戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)11戶，帶動1600余名建檔立卡貧困戶就業(yè)，初步匡算，促進(jìn)貧困戶人均增收近2000元。截至2016年底，按政府統(tǒng)計口徑，阜新已實現(xiàn)脫貧3.5萬人，貧困村減少70個的工作目標(biāo)。在工作開展過程中我們意識到，要從“在對普惠金融的認(rèn)識上要有高度、金融服務(wù)要有廣度、金融機構(gòu)和網(wǎng)點服務(wù)布局要有密度、金融機構(gòu)與農(nóng)民的感情要有深度、服務(wù)農(nóng)民增收要有厚度、提高金融服務(wù)的社會滿意度”等六個維度讓金融走下殿堂、進(jìn)入鄉(xiāng)村，并要通過以下三項措施讓扶貧開發(fā)金融服務(wù)更加普惠、更加精準(zhǔn)。

一是進(jìn)一步明確金融扶貧對象，解決好“扶持誰”的問題。一方面要完善貧困戶建檔立卡信息，建立多維貧困識別體系。在現(xiàn)有的貧困識別和建檔立卡工作基礎(chǔ)上，推進(jìn)建檔立卡信息與不動產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，完善貧困戶基本信息。改革單純以農(nóng)戶年人均收入識別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法。將農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費能力有機結(jié)合起來，建立貧困人口識別與評判綜合指標(biāo)體系。另一方面，要健全精準(zhǔn)扶貧動態(tài)監(jiān)管與目標(biāo)考核體系。貧困人口只有“有進(jìn)有出”才能實現(xiàn)真正精準(zhǔn)扶貧。以農(nóng)村地區(qū)家庭日常實際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建退出機制。建立脫貧戶生計特征定期監(jiān)測體系，對脫貧戶的生計狀態(tài)實施動態(tài)監(jiān)測和評估，將返貧農(nóng)戶及時納入扶貧對象。根據(jù)監(jiān)測、評估數(shù)據(jù)，及時提供相應(yīng)的扶持措施，著力降低貧困地區(qū)農(nóng)戶返貧率。

二是構(gòu)建金融扶貧新格局，解決好“誰來扶”的問題。一方面要制定精準(zhǔn)扶貧責(zé)任清單和進(jìn)度協(xié)調(diào)計劃，加快完善專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧的多元協(xié)作機制，研究制定專項扶貧和行業(yè)扶貧責(zé)任清單及考核目標(biāo)。根據(jù)2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的總體目標(biāo)，按照扶貧任務(wù)分工，進(jìn)一步明確扶貧辦以及各相關(guān)責(zé)任部門精準(zhǔn)扶貧的每一項責(zé)任，形成詳細(xì)的責(zé)任清單，避免扶貧任務(wù)重疊或者遺漏。另一方面，中央銀行積極運用貨幣政策工具，發(fā)揮支農(nóng)支小額再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準(zhǔn)備金率、差異化監(jiān)管政策等工具的正向激勵作用，引導(dǎo)和鼓勵金融資源向貧困地區(qū)聚集。政策性銀行重點做好異地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的儲備、包裝與對接工作，充分利用低成本、長周期的開發(fā)性、政策性資金，為貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、改善生活提供良好的外部環(huán)境。大型商業(yè)銀行和股份制銀行等金融機構(gòu)積極向貧困地區(qū)延伸服務(wù)網(wǎng)點，實現(xiàn)貧困地區(qū)金融服務(wù)全覆蓋。重點支持貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及涉農(nóng)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)和新型主體帶動，為貧困人口提供更多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會。農(nóng)村信用社等合作性金融機構(gòu)需進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營，推動小額信貸、農(nóng)戶聯(lián)保等金融產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。鼓勵金融機構(gòu)“一手給資金，一手給技術(shù)”，對農(nóng)民進(jìn)行實用技術(shù)培訓(xùn)，在提高人們對金融服務(wù)可獲得性的同時實現(xiàn)貧困人群的精準(zhǔn)脫貧。

三是創(chuàng)新金融扶貧模式，解決好“怎么扶”的問題。運用“金融+思維”的思路，將金融機構(gòu)自身優(yōu)勢與扶貧政策、財政資金相結(jié)合，探索創(chuàng)新扶貧貸款新模式，推動信貸資金流向農(nóng)村，流向貧困戶。鼓勵開展“政府擔(dān)保+金融機構(gòu)+農(nóng)戶”杠桿模式、“公司+農(nóng)戶+信貸”產(chǎn)業(yè)鏈帶動模式，“農(nóng)戶信用評分+信貸”的征信模式，“政銀保”小額扶貧貸款模式等。積極開展兩權(quán)抵押貸款，完善農(nóng)村生產(chǎn)要素確權(quán)、登記、評估市場，鼓勵將法律不禁止、產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的農(nóng)村集體房屋、土地等不動產(chǎn)、機器設(shè)備等農(nóng)村資產(chǎn)納入擔(dān)保范圍，有效擴大農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)戶的抵押品范圍。探索開展“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧模式，利用互聯(lián)網(wǎng)信息手段，搭建農(nóng)村與城市消費者的供需平臺，把貧困戶的土雞、土鴨、土鵝等農(nóng)產(chǎn)品推薦出去，讓城市的愛心幫扶者與農(nóng)村貧困戶結(jié)成對，用以買代捐的方式，讓貧困戶獲得穩(wěn)定收益。通過以上模式的創(chuàng)新開展，精準(zhǔn)對接特色產(chǎn)業(yè)、貧困個體金融服務(wù)需求，拉動貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動貧困人口就業(yè)，實現(xiàn)貧困人口收入的穩(wěn)定增加、貧困人口脫貧致富，實現(xiàn)金融扶貧精準(zhǔn)定向滴灌，解決脫貧的持續(xù)性問題，避免脫貧人口反貧現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者單位：中國人民銀行阜新市中心支行）