政策性銀行的理論再認識

鄭建庫+謝平

黨的十八屆三中全會、2015年中央政府工作報告和“十三五”規劃分別提出了要推進政策性銀行等金融機構改革，發揮好政策性金融在增加公共產品供給中的作用，健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系等改革目標。當前，隨著“十三五”規劃全面推進，深化完善政策性銀行運行機制是提升社會資金配置總體效率，有效推進“十三五”時期金融業全面深化改革的關鍵環節。2015年，國務院陸續公布了農業發展銀行、國家開發銀行和進出口銀行的總體改革方案，政策性銀行改革成為當前金融領域關注的熱點問題。

政策性銀行的核心問題是正確認識、劃分政府和市場的邊界。從目前政策性銀行理論研究和發展實踐看，理論界對于政策性銀行的內涵和外延并未取得統一認識，對政策性銀行的屬性和理論基礎分歧較大。從我國的實踐看，政策性銀行更多依然具有計劃經濟時代專業銀行的“影子”，政策性銀行業務運行“指令化”、內部管理“官僚化”等問題依然突出。理論認識不到位和實踐層面存在的諸多問題導致多年來我國對政策性銀行改革的認識沒有實質性突破，進展緩慢。如何理解和認識政策性銀行的本質屬性和其產生發展的理論基礎是推進和深化政策性銀行改革的核心和關鍵。

傳統政策性銀行理論

政策性銀行主要理論

多數經濟學理論認為，政策性銀行是為了克服本國經濟運行中的市場失靈、滿足政府對經濟調控的需要而設立的金融機構。主要理論如下：

第一，“市場失靈”和“政府干預”理論。該理論認為，市場經濟中，政府和市場猶如一駕馬車的兩個輪子，政府的經濟調控職能和市場機制的基礎性作用都不應被忽視，缺一不可。市場機制功能不完全導致的市場失靈需要政府進行干預。政策性銀行等作為財政與金融、政府與市場的結合，是政府干預經濟、調控市場的重要手段和工具。

第二，準公共產品理論。該理論認為，市場經濟中的準公共產品不具有較高的經濟效益，但外部社會效益較高。如果完全由市場供給，必然導致此類產品供給不足和消費不足；如果單純由政府利用財政資金配置這部分資源，將導致“公地悲劇”，財政負擔沉重，總體效益下降。政策性金融在滿足供給的條件下，提高產品的使用效益，是提供或生產準公共產品的重要方式。

第三，資源配置理論。該理論認為，在市場機制作用下，資本追逐高額利潤的天性使得資金向微觀效益較好的項目、行業和地區流動；而自身效益差、社會效益好的項目或行業得不到資金支持，最終形成行業之間、部門之間或地區之間強者恒強、弱者恒弱的“馬太效應”。從社會效益目標和政府職責看，政策性金融是解決上述問題、合理配置資源的有效手段。

第四，強位弱勢群體理論。是指在一國社會經濟結構中，處于重要的社會經濟戰略地位，但在整體社會處于弱勢的一部分群體，是現代社會經濟利益和社會權利分配差距過大、社會結構不協調的產物。強位弱勢群體問題是社會穩定發展的巨大隱患。在風險巨大、無利可圖且商業性金融不愿介入的情況下，政策性金融可以發揮財政與金融的雙重功能，促進社會和諧、穩定和可持續發展。

第五，金融約束理論。20世紀90年代，赫爾曼、穆爾多克以及斯蒂格利茨等經濟學家認為，發展中國家的金融市場是不完全競爭市場，面臨金融抑制、金融約束和金融自由化三種改革選擇方案。他們認為，金融約束鼓勵政府有選擇地干預金融市場，有助于金融深化。在宏觀經濟環境穩定、通貨膨脹率較低且可預測的情況下，存款保護和監管、金融機構市場準入限制、確保實際利率為正且可控等金融約束政策有助于一國經濟增長。該理論主張實行比自由競爭市場均衡利率更低的低利率政策，主要目的是通過政府干預設立壟斷租金，由金融機構和企業部門分享。

目前的理論研究現狀

對政策性金融的概念，理論上沒有公認的界定。一般認為，政策性金融是與“商業金融”和“民間金融”相對的概念，屬于“公共金融”。國外學者對政策性金融研究相對較多，主要有：主張政策性金融是公共部門所從事的金融活動，認為政策性金融是政府為了實現產業政策等特定目標而采取的金融手段等。

國外政策性金融的研究文獻可以歸納為以下三種：一是在承認市場機制有效的前提下，主張政策性金融是基于完善和修補市場機制部分環節的功能，代表性的理論有“市場失靈”和“政府干預”理論。二是承認政府對市場經濟的管制和監督是有效的，主張合理清晰界定政府的職權邊界，防止過分干預市場運行。三是認為市場機制運行有效、無需干預的情況下，政府必須提供市場運行中的公共品和“準公共品”，代表性的理論有“公共產品理論”和“準公共產品理論”。

國內對政策性銀行的研究，主要有以下三個方面：一是從與商業銀行的區別和差異的視角進行研究。如瞿強、白欽先、王偉主要從銀行信用的優惠程度來定義政策性銀行和政策性金融；丁孜山從政策性銀行業務開展的范圍、對象與商業銀行的差異來定義政策性銀行。二是從政策性銀行和政策性金融應具備的運行機制角度進行研究。如：李揚和胡學好主要從政策性金融的運行機制、目標和作用等進行研究；王國剛則從政策性金融與開發性的區別方面進行了分析。三是從政策性銀行和政策性金融體系應包括的主體要素進行研究的如楊濤、賈康和白欽先、王偉分別從政府的作用、政策性銀行應包括的要素等進行研究。

目前對政策性銀行理論研究的主流方法仍是在西方經濟學框架下，以承認市場經濟運行機制相對健全，補充或完善市場經濟功能為主要目的，對于政策性銀行屬性和運行邏輯、內部治理和業務規范等研究相對較少。

研究角度上，傳統政策性銀行研究方法，僅注重市場經濟下的功能失靈和完善，實證分析和靜態分析較多，缺少規范分析；經濟學理論方面，多數以傳統理論經濟學為主，忽視了政府意志偏好的政治經濟學和發展經濟學分析；研究視野方面，注重單一國家市場較多，全球視野下的分析較少。

與商業銀行相比，政策性銀行主要體現政府的經濟發展戰略和意圖。從誕生到發展，政策性銀行無時無刻不體現著國家戰略和政府干預的影子，從這一角度看，政策性是政策性銀行最大的特點和屬性。

財政投融資與政策性銀行

財政投融資

財政投融資是一國政府為實現特定的產業政策和財政政策目標，以國家信用為基礎籌集資金，特別是民間的閑散資金進行統一管理和運用。財政投融資具有財政和金融的雙重功能。

從屬性看，財政投融資屬于政策性投融資的范疇，與財政預算撥款或投資不同，也異于商業性投資，是介于這兩者之間的資金運作方式。財政投融資的主要目的是貫徹國家產業政策，促進本國經濟結構的調整和經濟增長方式的轉變，對企業和商業銀行的投資行為具有誘導作用。財政投融資具有以下特點：一是有償性。政府采取有償手段來運作，要求給予投資者回報。二是政策性。以國家為主體，按照政府特定的戰略布局和經濟政策進行資金投放。三是安全性。運作有政府參與，甚至有政府履行擔保，投資相對安全。四是資金使用期限長。

政策性銀行的屬性

政策性金融本質上是政府利用自身信用從事的一種融資活動。以國家信用為基礎，實現政府政策和戰略布局是政策性金融的基本功能。從提供準公共產品角度看，政策性金融具有部分財政資金的職能，對政策性金融最終效果的評價取決于經濟效益和社會效益的結合。從這一角度看，政策性金融具有財政、金融雙重屬性，屬于財政投融資范疇。

財政投融資和政策性金融的共同作用在于充實社會先行資本，填補財政預算無償投資和一般商業金融投資的空白。既體現政府政策取向，又在一定程度上體現信用原則。政策性銀行屬于政策性金融的范疇，從這個角度看，政策性銀行應具有財政投融資屬性。

財政投融資視角下的政策性銀行

財政投融資視角下，按照財政補貼程度的不同，各類型財政投融資方式依次可以分為財政轉移支付、財政補貼（包括本息全額或部分補貼）、財政貼息、政策性銀行、PPP模式（包括城投債、基礎設施特許經營權）等。其他財政投融資方式與政策性銀行有以下區別：

從資金來源看，政策性銀行依托國家信用，財政注資或者發行國家主權級債券，可以全面動員社會各階層資金，資金來源廣泛；除此之外的財政投融資方式，資金來源除了財政資金外，融資渠道相對單一。

從風險控制角度看，由于政策性銀行按照商業銀行運作規則實施風險管理，能夠發揮銀行的風險管理等方面的專業優勢和外部監督職能。加之對具體項目具有一定程度的自主選擇權，風險篩選較強。項目運作中的“貸前調查、貸時審查和貸后檢查”等原則和要求，降低了項目的風險。財政補貼、PPP模式等其他財政投融資方式，項目承辦主體選擇范圍較小，過程中的道德風險等相對控制較弱。

從產品外部性看，政策性銀行大多提供的是準公共產品，項目具有部分收益和一定社會外部性；而財政投融資中財政全額撥款項目多為公共產品，外部性大，項目收益沒有或很少。

從融資特點及成本分析看，對政策性屬性明確的項目，可以采用財政轉移支付、財政補貼（全額或部分）等方式；金額較大，收益可以覆蓋監督項目運營和風險控制的成本時，選擇PPP模式；對于項目邊界不清、單筆金額小，運營和監督成本較高時，政策性銀行模式實現了業務運營與風險控制的成本比最低。也即，成本效益最優。

從項目償還資金屬性看，政策性銀行對收益較小或沒有收益的公共產品或項目融資可以理解為財政資金的跨期調配，即通過政策性銀行為財政先行墊付資金而在后續取得財政資金償還，這也是銀行期限錯配、風險控制等基本功能的體現。從這點看，克服財政資金在項目補償的時間差異和跨期是政策性銀行優勢的體現。

政策性銀行理論的新視角

政策性銀行具有財政投融資的屬性，主要體現政府經濟發展戰略意圖。從這個角度看，政策性銀行最大的特點是實現政府的經濟政策和戰略意圖，對市場功能的修復和完善是次要因素。在此基礎上，對政策性銀行的分析方法和研究角度需要有三個轉變：一是分析方法上，要實現實證分析到規范分析的轉變，從關注市場功能到研究市場培育和產業發展結合；二是理論基礎方面，要實現從理論經濟學到政治經濟學、發展經濟學的轉變；三是研究視角上，要實現從單一國內到全球視野的轉變，國內和國外兼顧考慮。基于此，政策性銀行的產生發展應基于以下理論：

“雙缺口”理論

1966年，美國經濟學家錢納里和斯特勞特提出“雙缺口”理論。雙缺口是指儲蓄缺口和外匯缺口，該理論的主要觀點是發展中國家資源供給與實現經濟發展目標必需的資源量之間存在著儲蓄缺口和外匯缺口。該理論認為，發展中國家之所以落后，是因為存在制約其發展的國內儲蓄缺口和對外外匯缺口。破解“雙缺口”是發展中國家擺脫貧窮落后、經濟起飛的關鍵。

雙缺口模型可概括為：I-S=M-X。其中：I-S為投資與儲蓄之差，即儲蓄缺口；M-X為進口與出口之差，即外匯缺口。當出現儲蓄缺口的時候，需要靠外匯缺口來彌補。而要保持外匯缺口，主動做法就是引入外資。引入外資在不增加外匯支出的同時帶動進口，保持國際收支基本平衡，彌補外匯缺口；同時又可以在不動用國內儲蓄的情況下增加投資，維持投資規模，彌補儲蓄缺口。發展中國家要實現經濟發展或實現“趕超式”戰略，利用和引進外資是最佳選擇，既可彌補外匯缺口，又可彌補國內儲蓄缺口。

“雙缺口”模型為發展中國家提高經濟增長速度提供了有效方法。20世紀60年代以來，許多發展中國家都不同程度地利用外資或依靠外國儲蓄來實現經濟發展或增長，新興工業國家如新加坡、韓國等都從引進外資中得益良多。發展中國家為了經濟發展，在起飛階段多數采用趕超戰略，政策性銀行等金融工具在有效克服資本和外匯“雙缺口”矛盾方面成效顯著。

趕超戰略理論

全球化過程中，減少政府對本國國內市場的保護是國際貿易和投資談判的總體方向。由于貿易和投資自由化發展會給轉型和發展中國家帶來更多挑戰，將對轉型和發展中國家的發展產生根本性影響。由于生產力水平、科技水平以及綜合國力等與發達國家相差較大，全球化進程中，轉型和發展中國家的劣勢是明顯的。要快速提高本國的經濟發展水平，就必須采取“趕超戰略”。

資本輸出理論

由于市場化逐漸提高，市場機制逐步健全，美國等發達國家的政策性銀行職責逐步從服務本國經濟轉向全球資本輸出和維護本幣的金融霸權。在彌補國內經濟“市場失靈”和“政府失靈”的同時，通過政策性銀行等金融工具，實現了資本輸出和對全球經濟控制。

對我國深化政策性銀行改革的啟示

政策性銀行具有財政投融資屬性。在財政投融資范疇內，政策性銀行對項目邊界不清、單筆金額小，運營和監督成本較高的項目實現了成本效益最優。政策性業務的融資模式可以理解為財政資金跨期調配，即政策性銀行為先行墊付資金而在后續取得資金償還，這也是銀行期限錯配、風險控制基本功能的體現。

政策性銀行產生發展的理論基礎是“雙缺口”理論、趕超戰略理論和資本輸出理論。發展中國家政策性銀行主要功能是克服“雙缺口”和實現“趕超戰略”；發達國家中，政策性銀行在客服市場失靈的基礎上，同時肩負對外資本輸出、確保本幣霸權等職責。政策性銀行的理論研究應實現從實證分析到規范分析、從理論經濟學視角到政治經濟學、發展經濟學視角和從單一國內到全球視野的轉變，這樣能夠更深入地理解政策性銀行的功能和定位。

存在的問題與解決方案。從我國政策性銀行的發展歷程看，政策性銀行的成立初衷是幫助國有銀行脫困，促進國有專業銀行向商業銀行轉型；推動政策性銀行改革發展的核心動力是財政壓力；制約政策性銀行發展的重點是業務發展“軟約束”。目前我國政策性銀行存在“多頭交辦業務，風險補償無人問津”等問題，政策性銀行理論研究和實踐相脫節；對政策性金融本質認識不清。政策性銀行運營管理中存在財政監管缺位、內部治理和業務治理缺位、法規缺位和外部治理缺位等問題突出。從政策性銀行的財政投融資屬性看，深化我國政策性銀行改革，應厘清以下三個方面的認識：一是正確認識政策性金融的業務屬性。以國家信用為基礎，政策性金融具有一定的財政屬性，但由于強調資金償還，又具有一定的商業金融屬性，所以政策性銀行的運營和風險管理與商業銀行具有相似之處。二是正確認識政策性銀行的機構屬性。政策性銀行以國家信用為依托進行融資，屬于財政投融資范疇，與以機構信用為基礎的商業金融有較大區別。三是正確認識政策性銀行的風險屬性。由于具有一定的財政投融資特性，政策性銀行所從事的業務具有部分公益性和指令性，和商業銀行相比，政策性銀行業務操作更注重合規風險。

（作者單位：特華博士后工作站，清華大學五道口金融學院）