整體性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路徑
——以太湖流域為例

趙 星

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

整體性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路徑
——以太湖流域為例

趙 星

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

以太湖流域的跨界治理為例，分析了跨界水污染治理中存在治理理念的碎片化、治理主體的碎片化、政策制定和執行的碎片化等問題。指出跨界水污染治理的碎片化成因，包括利益協調和約束機制的缺失、行政體制的制約以及權威流域綜合治理機構的缺失。借鑒整體性治理理論，提出了建立河長制聯防聯控下的流域綜合治理機構為載體、構建長效合作機制為核心，培育社會資本認同的整體性治理途徑。

跨界水污染；河長制；碎片化；整體性治理

1 跨界水污染與整體性治理

水資源具有很強的流動性，隨地勢高低的變化而流動，決定了河流和湖泊的污染會隨著河流的范圍而擴散，流域范圍與行政區劃邊界的不一致導致了水污染跨界現象的產生?？缃缥廴镜募觿?，不僅對我國公眾生命健康安全構成了威脅，也對我國政府的公共治理能力提出了挑戰，凸顯了我國跨界公共事務治理的能力與經濟發展速度不相匹配?！跋劝l展后治理”的理念導致我國水量性缺水問題尚未得到根治的同時，進一步加劇了我國水質性缺水問題。在跨界水污染日趨嚴重的背景下，加強污染跨界合作治理已成為多國政府的共識。

隨著我國經濟社會聯系的日益緊密，跨界水污染的社會性、區域復合性和治理的復雜性，加之我國政府的唯GDP論和政府間合作機制的不完善使得我國跨界水污染治理呈現“碎片化”現象。針對流域治理的困境，產生于20世紀90年代的整體性治理理論為我國跨界治理的“碎片化”現象提供了啟發和借鑒。其代表人物是英國學者佩里·?？怂?，針對新公共管理理論的限度問題——機構裂化而導致的行政碎片化和政府空心化，提出了碎片化整合理論。整體性治理理論著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[1]。其主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府化、恢復或重新加強中央過程、極力壓縮行政成本、重塑服務提供鏈、集中采購和專業化、以“混合經濟模式”為基礎共享服務以及網絡簡化。信任和責任感是整體性治理過程中最關鍵的因素，組織間信任的基礎是委托和代理關系，而責任感一般表現為誠實、效率和有效性[2]。整體性治理以解決公眾的需求問題為假設和前提，其目標是通過政府的各層級、機構甚至公私部門的必要整合，建立多元的公私合作伙伴關系，實現整體性運作[3]。希克斯認為，整體性治理的價值追求包括3個方面，即協調、整合、逐漸緊密及相互攝入。整體性治理理論中的協調、整合對我國橫向政府間突破水污染跨界治理困境具有重要的啟示和實踐價值。

2 太湖流域治理現狀與碎片化表現

太湖流域地處長江三角洲南翼，總面積約3.67萬km2，行政區劃分屬江蘇、上海、浙江、安徽。太湖流域是我國人口最集中的地區之一，工業發達，經濟基礎雄厚，人口稠密，勞動力素質高，科技力量強，基礎設施和投資環境較好，是我國沿海主要對外開放地區。作為我國最大的綜合工業基地之一，流域內主要城市的產業結構和就業結構已呈現第二產業(工業)>第三產業(服務業)>第一產業(農業)的發展特征。

2007年太湖流域藍藻大面積爆發事件，引發了政府和社會的高度關注，環境污染已嚴重威脅到人類生產生活安全，影響到人民健康和生活質量。2007年8月，無錫市在中國率先實行河長制，印發了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質檢測結果納入各市、縣、區黨政主要負責人政績考核內容，由各級黨政負責人分別擔任64條河道的河長，加強污染物源頭治理，負責督辦河道水質改善工作。2008年，江蘇在太湖流域全面推行“河長制”，同時，無錫市還配套出臺了《無錫市治理太湖保護水源工作問責辦法》，對治污不力者將實行嚴厲問責。“河長”們面臨的壓力是完不成任務就要被“一票否決”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，河長制逐漸在全國范圍內落地實施。無錫市率先實施河長制使太湖流域的治污取得了一定成效，水質得到改善，表1是太湖流域5年來的水質監測情況。

表1 太湖流域5年來水質比重變化情況 %

注:數據來源于太湖流域及東南諸河水資源公報。

由表1可知，太湖流域內尚未受到污染的Ⅰ～Ⅲ類水所占比重整體呈上升趨勢，但是所占比重不足30%，其中水質較好的Ⅰ類基本為零。而受到污染的Ⅳ類和嚴重污染的劣Ⅴ類整體呈現下降趨勢，但所占比重仍較大，流域內水質仍呈現污染狀況。同時，河長制的實施過程中存在有法不依、執法不嚴的現象，非法排污、設障、捕撈、養殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等沒有得到有效治理。而跨界水污染治理中存在的突出問題也凸顯了我國跨界治理中的“碎片化”，主要表現在以下幾個方面。

2.1 治理理念的碎片化

流域的不可分割性要求水污染的跨界治理主體樹立整體性的協作治理理念，達成合作共識。我國《水法》規定“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，但我國地方政府受行政區劃的影響，在流域的治理中主要以行政區域管理為主導思想，各地方政府以自身經濟利益為出發點，忽視了流域綜合治理的成本與效益分析。在上下游之間，經濟發展水平的差距成為政府間協商的障礙因素。太湖流域內地區發展差異大，安徽與上海、江蘇地區經濟發展實力較為懸殊，生態環境的保護往往以犧牲當地經濟發展機會為代價，但由于我國目前生態評估機制的不完善，難以開展標準、統一的生態價值評估，上下游地區的生態補償多通過政府部門之間的協商達成，缺乏制度規范和約束，存在較大的利益分歧。在政府內部之間，部門間的利益沖突成為整體性治理的另一障礙因素。由于水資源用途的多樣性，導致涉及的管理部門較多，從國家級層面上看，涉及到水資源管理的部門主要有住房和城鄉建設部、水利部、環保部以及衛生部，而涉及到流域治理的部門主要有水利部和環保部。但是在實際的工作中，水利部與環保部會出現行政權力的交叉，各部門以自身利益為出發點，相互推諉，難以達成有效共識。

2.2 治理主體的碎片化

就水污染跨界治理主體而言，我國目前的跨界水污染治理以行政區劃為主，各地方政府為治理的責任主體，未形成彼此聯系的橫向網狀治理結構，統一的流域綜合治理權被分配至各個地方政府和部門，涉水部門復雜，出現“多龍治水”格局。在太湖流域的治理中，不僅包括太湖流域管理局，還涉及上海市水利廳、江蘇省水利廳等在內的地方政府部門，各省份以自身利益最大化為出發點，爭取其在流域總利益中占據更多的份額，形成彼此間的對抗性競爭。

而流域綜合管理機構權力有限，難以涉及有關地方經濟發展等問題，因而難以承擔跨部門、跨區域的綜合協調和治理責任。不同治理層級之間以及公私部門間都未能形成協作治理，政府與市場和社會之間缺乏統一的參與平臺和機制。加之法律法規的缺失，我國并未出臺針對水污染跨界治理的法律法規，現行的法律強調通過行政垂直管理模式治理跨界水污染現象，依靠上級政府或中央政府的行政命令，并未涉及到流域內地方政府橫向間的協作治理。

2.3 政策制定和執行的碎片化

政策趨同可以有效地促進目的性秩序或治理的建立，而我國地方官員的政治考核指標體系和行政區劃的分割，導致了我國“上有政策，下有對策”的政策執行現狀和地方政府間政策難以趨同。首先，在縱向關系上，中央政府的水污染治理政策在地方難以切實執行，地方會依據自身經濟發展需求進行政策解讀。目前我國在跨界治理中主要采取聯席會議、協議簽署、府際契約等形式，府際間的協作只停留在協商和單項合作，我國公務員的短期任期制度、領導干部的變動導致政府間的協商和政策難以有效銜接。張楠等[4]利用2003～2011年109個城市市委書記(市長)任職經歷和城市經濟社會數據匹配，考察垂直交流官員對城市環境治理的影響結果表明：垂直交流官員不利于城市環境質量改善，垂直交流強度會增強垂直交流官員對環境質量的負向效應；干部環?？己瞬粫畲怪苯涣鞴賳T改善環境質量，說明僅僅通過中央要求地方政府轉變施政方式來解決中國的環境污染問題是遠遠不夠的，因為垂直交流官員也會忽視環境治理。受政績考核的影響，地方政府對待中央政府的環保政策往往只是象征性執行，要解決地方政府環境治理失敗問題，中央政府不僅需要在環境政策制定上再集權，還需直接參與到環境治理中，發揮中央政府的主導作用，加大中央政府在環境治理中的職責范圍。

其次，在橫向關系上，由于地方政府在治理理念上的“碎片化”，導致各地方政府在水污染的治理中依據地方經濟發展需求制定地方性政策法規，缺乏統一標準，地方政府之間的政策銜接性不足。在太湖流域內，以城鎮污水處理廠中化學需氧量(COD)的排放標準為例，各省市的標準不盡相同(表2)。

表2 4省市化學需氧量(COD)排放標準

由表2可知，流域內的地方政府間在政策執行標準上難以達到高度一致，政策執行標準的不同導致各地方政府間政策難以趨同，引發相互間的摩擦和沖突，加劇了治理中的“碎片化”。

3 跨界水污染治理碎片化成因分析

3.1 利益協調和約束機制的缺失

跨界水污染的形勢日益嚴峻，因此必須對跨行政區流域水污染治理困境進行深層次的分析，而這一分析的起點就是各行政區圍繞著區域利益而展開的博弈關系?？缧姓^流域水污染在表象上是因為粗放的經濟發展方式和產業結構不合理，但實質上更深層的原因是政府的行政不作為和地方保護造成的，而導致這一行為的原因又主要是地方政府之間在經濟和政治上的過度競爭[5]。我國地方政府在流域的跨界治理中占據著主導地位，流域綜合治理機構的權力難以發揮，各地方政府出于經濟利益和政治競爭的驅動，忽視了流域整體生態環境的保護。安徽作為經濟較為落后地區不僅要承擔經濟發展的壓力，還要獨自承擔治理成本，但地區治理的成效卻是地區共享，會極大地損害其參與整體性協作治理的積極性。因此，在區域利益競爭激烈的時期，跨行政區流域水污染治理的有效推進，關鍵在于設計一套既能誘導經濟個體行為，也能有效規范政府行為的激勵和約束機制。

3.2 行政體制的制約

我國壓力型的行政體制表現為中央政府與地方政府間以行政強制命令為主，地方政府缺乏自主性。特別是分稅制改革后，地方政府的財政來源主要依靠企業稅收，地方政府在經濟利益發展的驅動下成為企業的“保護傘”，犧牲地方的生態利益，導致治理主體的缺失。我國地方政府以經濟為指標的考核體系造成地方政府之間的“政治錦標賽”，處于競爭關系中的地方政府，難以達成整體性治理的共識。官員作為理性“經濟人”，對促進經濟增長和政績突顯的項目更加重視，而忽視具有正外部性且治理成效難以短期顯現的水污染治理。其次，分割化的管理體制致使具有整體性的水污染治理權限被劃分至各個部門。涉水部門較多且權責交叉，各部門之間缺乏相互信任和合作，很多時候各行政轄區之間就水污染跨界治理的最終責任陷入無休止的推諉和扯皮中，特別是在轄區交界地帶的污染問題，相鄰轄區政府更傾向在污染檢測技術上下功夫，以論證污染源在相鄰轄區，從而撇清自身責任，跨域治理事實上很難實現。

3.3 權威流域綜合治理機構的缺失

我國現有七大水系的流域管理機構“由于只是水利部的派出機構，缺乏有關部門和地方的共同參與，它的議事、協調和裁決能力不強，在水行政管理中難以剛性行使權力，實際工作中又會受到地方行政管理的影響，流域綜合協調管理時困難重重[6]。跨界水污染治理失效的原因在于越界處缺乏一個“風險共擔、利益共享”的治理機制[7]。目前的聯防聯控機制，單純靠形式上的合作，缺少有效的責任及協調機制，由于跨境污染涉及的各地污染治理負擔不同，在搭便車的引誘下，即使是深度形式合作也不能解決環境負外部性困局[8]。負外部性的解決途徑主要是通過財政和稅收調節的手段，在我國目前的流域綜合治理的實踐過程中，盡管建立了流域的綜合管理委員會或者領導小組，但其對地方政府而言是“外生性”的權力機構，其并未擁有財政權、監督權，對地方政府的稅收也無權管控，因而難以擁有實質性的協調治理權力，缺乏一套長效的跨界水污染聯防聯控機制，難以涉及流域內各地方政府間以及各部門間的利益博弈。

4 跨界水污染整體性治理機制的構建

4.1 載體：河長制聯防聯控下的流域綜合管理機構

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，“河長制”即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理。河長制是將責任切實落實到具體個人，實行問責制，要求地方各級黨委和政府要強化考核問責，根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。河長制作為我國流域跨界治理的創新制度，將責任明確到人，將流域的環境治理與行政官員的仕途晉升掛鉤，其實際上是一種協調機制，目的是形成政府主導，部門齊抓共管，全社會共同參與的大格局。

河長制的落實需要完善的工作機制，有效的河長對話協商平臺，我國目前七大水系的流域管理機構大多為水利部的派出機構，無權涉及地方政府的經濟發展，難以統籌協調各地方政府。需要把行政劃分的地方流域管理機構集中到以流域為主體的流域水資源綜合管理機構上，由流域水資源綜合管理機構統一指揮管理各地方流域主體，減少重疊[9]。地方政府之間通過行政管轄權的讓渡，即“參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權力，或者某種權力的某一運行環節(決策、執行、監督等)交由某一區域性的管理機構行使，從而形成一種或幾種區域管轄權的過程[10]。河長制的實施為我國構建高效的流域綜合管理機構提供了契機。作為行政“一把手”的河長，能以其具有的高權威和廣泛的資源減少部門和政府間的協商阻力，增強政策制度的實施效果。因此，以河長制為基礎，構建的流域綜合治理機構模式如下：首先，由流域內各省級的河長構建流域綜合治理機構的河長辦，負責制定流域內污染治理的總體規劃，包括各地方政府的水污染排放總量限制、污染達標情況，并輪流擔任綜合治理機構的委員會主席，負責協調各地方政府間的摩擦和沖突。各地方政府依據流域綜合治理機構的標準制定地方法規政策，使得防治標準得到切實的貫徹落實，也破解了各地方政府在政策制定和執行上的碎片化。其次，各個地方政府的環保部門、水利部門聯合組建流域跨界治理的辦公機構，由河長辦領導，專業人員制定協商流域的排污標準并負責實時監控。由于河長作為行政“一把手”，其能力和精力有限，并且對于水污染的防治需要一定的專業知識和技能，因而針對專業指標的制定和技術的監測防控需要相應部門進行規劃和負責，辦公機構協商未果的交由河長辦協調討論，達成最終統一的標準。應賦予辦公機構監督處罰權力，擁有對流域內地方政府及企業的違法排污情況進行行政處罰的權力。通過河長制組建下的流域綜合管理機構和制度化的協調機制推進地方政府間的深層次合作，合理均衡各方利益訴求，發揮其在流域治理中的協調指揮作用。

4.2 核心：構建長效合作機制

4.2.1 構建利益協調機制與激勵機制 河長作為理性的“經濟人”，會以地方自身利益為出發點，“公共地悲劇”和搭便車的心理，會影響到流域整體協作治理的成效。因而，要驅使流域內各治理主體建立共同的治理目標，需要建立利益協調和激勵機制。對流域內的地方政府而言，通過河長之間的橫向交流，促成地方政府間的協商談判。因而，河長自身首先要秉持環保理念和整體性協作治理的觀念，為促進流域整體的保護和治理進行彼此間的利益協商，以相互間的共榮利益為基點，開展有效的協商合作。除此之外，對河長的激勵機制也是影響河長制發揮作用的關鍵影響因素。“河長制”責任機制的實質就是領導干部的“包干制”。其最大的優越性在于有效解決了制度上的激勵問題，責任分配到人，其治理的績效直接與官員的晉升仕途掛鉤。除正向激勵外，還需建立官員的環保責任考核制度、驗收制度和考核問責制度防止官員在環境保護和治理中的“不作為”，影響整體治理的成效。

就中央政府和地方政府而言，中央政府應給予跨界水污染治理省份相應的財政支持和政策優惠，中央政府可撥付環境保護專項資金，彌補其在環境保護中可能承擔的經濟損失。我國國內在流域污染的治理中已經有不少的實踐經驗，如有學者在研究東江流域的生態補償問題時指出，中央政府利用權威，組織東江上游的江西省和下游的廣東省就生態補償問題進行談判，一方面要求他們必須進行生態補償，另一方面就雙方達不成協議的部分，通過中央的生態補償轉移支付，給予額外補償[11]。

4.2.2 構建信息共享機制 在跨界治理的協作中，信息的溝通和反饋對治理成效具有重要的影響和制約作用。信息不對稱會導致資源浪費，地方政府間難以維持長效協作治理機制，而公眾由于信息的不對稱難以實施有效的監督。首先，在上下游地區間要建立信息溝通反饋機制。通過河長之間的定期交流和協商，實現信息資源共享，避免因信息不對稱導致的重復建設，上游地區按時檢測水源污染狀況并及時向下游地區通報反饋，若發生水源污染及時反饋下游地區，以便其盡快啟動預警防治方案。同樣，下游地區進行水質監測并對上游地區的水資源保護進行監督，一旦發現污染及時與上游地區開展聯合防治。流域內地方政府間建立河長定期例會制度、水污染事故通報制度，及時反饋區域內水污染的防治情況，加強溝通交流。其次，建立政府與公眾間的信息溝通交流平臺。整體性治理理論“非常推崇網絡技術作為治理手段，主張利用網絡技術簡化網絡程序，加強信息系統的整合和互動信息的搜尋，在政府、社會和公民之間建立有機服務系統的集合，逐步實現網絡環境下“一體化政府”和“一站式”服務，為公民提供優質的整體性服務，建構一個開放和整體的電子化政府[12]。一般而言，應公開的環境信息包括政務信息、規劃計劃、政策法規、行政體制、科技標準、污染控制、自然生態、核安全與輻射、環境評價、環境監察等內容[13]。使得群眾明確對應的河長負責人，了解監督舉報的方式和渠道，投訴有門，檢舉有道，通過政務服務平臺積極回應公眾的需求，構建橫向和縱向相交織的信息溝通網絡。

4.2.3 構建監測監督機制 首先，從政府自身而言，目前我國跨界水污染治理的預警機制和應急處理機制還停留在起步階段，在跨界水污染的治理中也多為事后處理，缺乏對水環境的長期監測。因此，應成立由各個地方政府的環境保護部門、氣象部門、水利部門以協商為基礎組建的預警辦公機構，由河長辦進行統一領導，制定長期方案，具體調配相關任務。除此之外，要建立科學的官員考核評價體系，通過河長制縱向間的考核和監督引導官員的行為方式，提升生態環境指標在績效考核中的權重，把地方政府經濟發展收益與生態環境成本考核納入評價體系，目前河長制中的“一票否決”制度使得環境保護與官員的政績直接掛鉤，通過分段考核和分段問責的方式克服以往治理中相互推諉的治理困境。例如無錫市出臺了《治理太湖保護水源工作問責辦法》、《關于對市委市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》，對工作不力者實行問責，全市因分管河道水環境治理不達標而遭約談的河長達17人。

其次，公眾是水污染治理的直接受益者，需要積極投入到水污染治理中，與其他治理主體組成完整的治理網絡。河長制的實施有利于加強政府內部縱向間的監督考核，但整體性治理理論同樣強調公民社會團體在治理中作用的發揮，特別是專家以及民間專業的環保組織的作用不可忽視，要充分發揮其專業性的優勢，利用其分布的廣泛性和公益性對政府和企業進行實時監督。政府要搭建公眾等非政府組織的參與渠道和平臺，為社會力量的發展壯大創造制度氛圍和空間，完善聽證制度、信息公開制度、信訪制度，明確具體的流程和規范，為公眾的參與提供制度保障。隨著互聯網、微博、手機等信息技術普及推廣，需特別重視網絡等媒體的角色定位與功能發揮，主動邀請新聞媒體的參加，發揮其在水污染治理監管中信息傳遞、輿論引導、監督社會其他組織部門的作用。

4.3 培育地方政府間的社會資本認同

對于個人而言，社會資本是指個人在一種組織結構中所處的位置的價值。對于群體而言，社會資本是指群體中使成員之間互相支持的那些行為和準則的積蓄。當一個社會體系成員個體或集體的行為影響了體系中其他成員的福利時，就產生了相互依存，這種依存度的增長也有利于提高制度安排的有效性。在地方政府經濟利益的競爭過程中，其理性的行為導致社會資本被越來越淡化，個體間的理性行為使得集團的社會資本重建更加困難。在流域的跨界治理中，各地方政府間的社會資本逐漸瓦解，取而代之的是政治和經濟利益的博弈、資源的爭奪和污染的轉移。奧爾森也指出小集團有利于出現集體理性行為，是因為集團中的成員相互熟悉，彼此間聯系緊密，并且成員間的熟悉程度有利于社會激勵的形成，進而減少搭便車現象的發生。

因此除了制度性的約束外，需要在流域內的地方政府間建立起社會資本，通過加強河長之間的相互交流和緊密聯系，培育地方政府間的相互信任，河長之間社會資本的構建有利于地方政府之間社會意識形態的趨同化，而社會意識形態的趨同化有利于地方政府間在流域跨界治理中的協作，降低規則的執行成本。

[1] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008(10)：52-58.

[2] 韓兆柱，楊洋.整體性治理理論研究及應用[J].教學與研究，2013,47(6):80-86.

[3] 曾凡軍.從競爭治理邁向整體治理[J].學術論壇，2009,32(9):82-86.

[4] 張楠，盧洪友.官員垂直交流與環境治理：來自中國109個城市市委書記(市長)的經驗證據[J].公共管理學報，2016(1)：31-43.

[5] 李勝，陳曉春.基于府際博弈的跨行政區流域水污染治理困境分析[J].中國人口·資源與環境，2011,21(12):108-113.

[6] 杜梅，馬中.流域水環境保護管理存在的問題及對策[J].社會科學家，2005(2)：56-57.

[7] 田園宏.跨界水污染中的政策協同研究現狀與展望[J].昆明理工大學學報：社會科學版,2016,16(4):60-67.

[8] 劉光蘭.基于外部性的跨區域大氣污染治理模式研究[D].南充：西南石油大學，2015.

[9] 陳祖海，彭靈敏.跨界流域水污染利益主體博弈分析[J].中南民族大學學報：自然科學版，2013,32(3)：108-112.

[10] 楊龍，彭彥強.理解中國地方政府合作—行政管轄權讓渡的視角[J].政治學研究，2009(4)：61-66.

[11] 陳瑞蓮，任敏.中國流域治理研究報告[M].上海：上海人民出版社，2011：194-195.

[12] 曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協調機制研究[M].武漢：武漢大學出版社，2013.

[13] 項娟.《湖南省湘江保護條例》的法律思考[D].長沙：湖南師范大學，2014.

(責任編輯：管珊紅)

Holistic Governance: An Effective Path to Solve Fragmentization of Transboundary Water Pollution Control in Taihu Lake Basin

ZHAO Xing

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Taking the transboundary governance of the Taihu Lake basin as an example, we analyzed the fragmentization of governance idea, the fragmentization of governance subjects, and the fragmentization of policy formulation and implementation in the transboundary water pollution control, and pointed out that the causes for the fragmentization of transboundary water pollution control included the lack of interests coordination and constraint mechanism, the restriction of administrative systems, and the deficiency of authoritative basin comprehensive control institutions. Referring to the theory of holistic governance, the author proposed to establish a holistic governance system, which used the basin comprehensive control institution as the carrier, took the construction of long-acting cooperative mechanism as the core, and cultivated the approval of social capital.

Transboundary water pollution; River chief system; Fragmentization; Holistic governance

2017-03-30

趙星(1994—)，女，安徽鳳陽人，碩士研究生，研究方向：資源與環境管理。

X522

A

1001-8581(2017)08-0119-05