遼寧省節約集約用地保障體系情況及對策建議

南京農業大學公共管理學院 衛思夷

文遼寧省國土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省國土資源廳結算中心 高 云

遼寧省節約集約用地保障體系情況及對策建議

南京農業大學公共管理學院 衛思夷

文遼寧省國土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省國土資源廳結算中心 高 云

周麗媛 攝

遼寧省節約集約用地保障體系基本情況

遼寧省已建立起區域建設用地節約集約利用考核評價、城市建設用地節約集約利用評價、單位GDP建設用地下降目標評估、節約集約利用模范市縣評比、開發區節約集約用地評價、項目用地評估、節地評價等多層級、多角度的考核評價體系。評價結果將應用于地方人民政府政績考核、計劃指標分配、開發區管理等，以考核促進節約集約用地，有效推動土地管理方式和管理手段從定性管理向定性管理與定量管理并重轉變，促進節約集約用地的貫徹落實。

從全省各區域看，沈陽、大連等地區的城市人口集聚度高，經濟總量大，土地利用強度大，建設用地節約集約利用總體水平較高；遼寧北部和西部的鐵嶺、阜新、朝陽、葫蘆島等地區由于經濟發展水平較低，土地利用強度低，其建設用地節約集約利用總體水平也相對較低；其他鞍山、撫順、本溪、丹東、錦州、營口、遼陽、盤錦等地區建設用地節約集約利用狀況居全省中等水平。

存在的問題及原因分析

由于遼寧處于特殊發展階段，以及受重工業化為主的經濟結構等因素的影響和制約，造成了土地利用結構不合理、區域發展功能單一，效益不高等問題，土地利用方式還沒有從根本上轉變。以資源過度消耗為代價的傳統發展模式的慣性依然存在，圈占新增建設用地的趨勢未減，閑置浪費土地的情況依然多發。問題主要體現在：

1.資源粗放利用方式尚未根本轉變

雖然遼寧省推進節約集約用地工作在近幾年取得了長足進步，但

遼寧省土地利用方式與南方發達省份相比還比較粗放，以資源過度消耗為代價的傳統發展方式的慣性仍然存在，部分行業和領域超標準用地、閑置浪費土地的情況依然突出，城市建設用地空間布局不夠科學，市場機制作用未能充分發揮。特別是新城、新市鎮、開發園區土地利用效率較低。

2.批而未供土地的防范、處置政策體系尚需完善

綜合分析土地批而未供問題，主要涉及成因復雜及處置難兩方面。一是現行土地審批制度供給與客觀實際的匹配度。農用地轉用、土地征收審批與土地供應審批銜接不夠緊密，土地批后供應的正常周期較長，一般為2～3年，其間不確定因素較多，如規劃調整、征地拆遷、市場形勢等，都有可能造成土地的批而未供。二是現行的計劃調節模式。各地對年初分配的計劃指標，普遍存在寬打多占的心理。但是受總體經濟形勢、項目變化等因素的影響，許多用地指標批回后無具體的項目實施，導致了土地批而未供現象大量發生。

3.閑置土地處置難度大

遼寧省2009-2013年供應土地中的閑置土地共812宗，涉及6080公頃。其中，因政府原因造成的閑置土地涉及4511公頃，面積分別占閑置土地總量的74%?？梢?，因政府原因構成的閑置已成為土地閑置的主要原因。

4.存量土地盤活難度較大

閑置、空置土地面積不小，但挖潛盤活力度不大，盤活和利用這部分土地的阻礙較大。影響限制這部分土地利用的原因，一是城中村、棚戶區改造難度大，政策支持力度不夠。二是企業抵押貸款形成不良貸款，造成土地資產難以盤活，融資困難，造成土地閑置。三是司法機關查封，造成部分土地閑置，土地利用率降低。

對策和建議

1.嚴格控制新增建設用地，擴大有償使用范圍

在目前經濟發展下行壓力依然嚴峻的形勢下，一要在穩定經濟增長，保證必要的建設用地供應同時，仍然要堅持嚴格控制新增建設用地或新增城鄉建設用地數量增加的原則，對建設用地實行總量控制，確定建設用地的規模、布局、結構和時序安排。二要強化標準控制作用，實行建設項目用地標準控制制度，建設項目用地審查、供應和使用，應符合建設項目用地控制標準和供地政策，盡量減少新增建設用地或新增城鄉建設用地數量增加。三要強化區域、產業、基礎設施建設的土地利用空間控制作用，從嚴控制建設用地規模，開辟建設用地新空間，將建設用地的需求轉向城市存量用地、未利用地和建設用地的結構調整上來；改善建設用地結構和布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

2.積極構建約束和激勵機制，提高存量土地利用率

一是提高存量土地的保有成本，通過經濟杠桿和稅收調節，“以地控稅，以稅節地”，激發土地使用者節約集約用地的內在動力。適當提高土地使用稅征收標準，同時加大對畝均稅收高的用地者獎勵返還力度，通過經濟手段，倒逼企業提高土地投資強度和產出水平。二是建立完善激勵約束機制，進一步提高使用增量土地的成本，提高征地拆遷補償安置成本。同時，設法降低使用存量土地的成本。通過機制創新，鼓勵用地者提高用地效率，或者將多余、閑置的土地轉讓或出租。鼓勵對地上地下空間進行立體利用。三是建立存量用地和新增用地掛鉤機制，將存量土地節約集約利用程度高低與使用新增用地數量掛鉤。

3.著力預警與預防，健全閑置土地管理長效機制

積極構建預防機制，改進土地供應管理，嚴格實行凈地出讓，完成必要的前期開發，減少政府原因導致的閑置土地；大力強化監管機制，依托建設用地監管平臺及實地核查等手段，不斷完善預防、發現、轉辦、處置的全程監管長效機制；建立常態化懲戒機制，強化對土地使用者和政府雙方的約束，嚴格執行閑置土地處置政策，完善對各級政府節約集約用地考核評價機制。

4.強化土地利用批后監管，完善節約集約用地考核評價制度

從區域角度，建立建設用地集約利用年度考核制度。將土地集約利用評價與城市建設用地規模、土地利用年度計劃安排結合起來。對土地利用集約度高的地區，優先安排下一年度土地利用計劃，優先辦理農用地轉用和土地征收審批。土地利用集約度不高、未達到考核標準的地區，不得擴大現有建設用地規模，并暫停辦理該地區新的農用地轉用 、土地征收審批手續。

5.加強協同聯動，建立和完善節約集約用地共同責任制度

一是自上而下形成各級黨委政府對節約集約用地的領導，加強部門協同聯動，著力構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任制度。二是強化政策導向,大力宣傳節約集約用地理念，深入開展創建節約集約模范市、縣活動，及時總結推廣節約集約用地典型經驗。三是健全協調機制,應成立由黨委和政府領導掛帥的領導機構，明確相關部門職責，強化監管落實力度，真正實現“由一家管大家用”向“大家管大家用”的轉變。四是完善管理制度，堅持依法行政，加大監管力度，嚴肅責任追究。