養(yǎng)老矛盾“溢出效應”下城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責任

林瑜勝

摘要：當前我國的養(yǎng)老矛盾正在產(chǎn)生“溢出效應”，養(yǎng)老責任邊界從傳統(tǒng)的家庭內(nèi)部擴張至全體社會；養(yǎng)老主要責任主體從家庭成員轉(zhuǎn)移至社會和政府；養(yǎng)老問題的經(jīng)濟屬性升級為養(yǎng)老問題的政治屬性。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系中的短板。同時，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障仍然面臨政府養(yǎng)老觀念更新、養(yǎng)老主體責任劃分、養(yǎng)老服務資源供需失衡和養(yǎng)老服務滿足率低下四個問題。政府應該從法律、經(jīng)濟、管理和引導四方面履行政府職責，完善城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障，為城鎮(zhèn)居民提供老有優(yōu)養(yǎng)的老年生活。

在家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化趨勢下，家庭養(yǎng)老功能迅速弱化，社會化的養(yǎng)老服務成為補缺家庭養(yǎng)老功能的必然選擇。但是，目前我國社會化養(yǎng)老由于發(fā)展歷史較短，同時面臨著老人養(yǎng)老觀念更新、養(yǎng)老服務組織能力提高和養(yǎng)老機構(gòu)運營經(jīng)驗提升等方面的挑戰(zhàn)，政府作為公民養(yǎng)老保障的終極責任主體，有必要從社會保障建設的全局出發(fā)，充分履行政府職責，推動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障妥善有序進行，為城鎮(zhèn)居民提供老有優(yōu)養(yǎng)的老年生活。

一、問題的提出

隨著城市家庭結(jié)構(gòu)變遷，家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，養(yǎng)老的社會化趨勢越發(fā)明顯。伴隨老齡化不斷加深而至的是養(yǎng)老服務資源供需的不平衡。養(yǎng)老服務資源供給不足與養(yǎng)老保障需求增加不平衡之間的矛盾正在產(chǎn)生“溢出效應”，即養(yǎng)老責任邊界已經(jīng)從傳統(tǒng)的家庭內(nèi)部擴張至全體社會、養(yǎng)老主要責任主體從家庭成員轉(zhuǎn)移至社會和政府、養(yǎng)老問題的經(jīng)濟屬性升級為養(yǎng)老問題的政治屬性。目前，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系一體化進程取得明顯成效。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了整合，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險在全國部分地區(qū)實現(xiàn)了整合，社會保障制度的碎片化特征有所消解。與制度整合取得的成就相比，具體社會保障制度的完善更需引起重視。相對于農(nóng)村居民養(yǎng)老保障已經(jīng)進行了持久而深入的研究，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障研究有待深入，而且針對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的研究常常被納入城市養(yǎng)老保障研究中一同論述。但實際情況是，城市養(yǎng)老保障權(quán)利主體分為機關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民，三者的社會保障在制度建構(gòu)和保障待遇等方面均存在較大差異。籠統(tǒng)討論城市養(yǎng)老保障不利于準確認識和把握城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障問題。與機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障相比，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障目前仍處于繳費低水平、保障低水平、服務低水平和養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務矛盾高發(fā)的“三低一高”狀態(tài)。與此同時，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障責任主體呈現(xiàn)“一強三弱”，即政府強、社會弱、家庭弱、個體弱。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老問題能否得到妥善解決直接影響居民家庭幸福和整個社會和諧。在此背景下，為了解決日益增加的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障需求與養(yǎng)老服務資源供給不平衡之間的矛盾，研究城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責任顯得十分緊迫。

二、已有文獻的回顧

社會保障作為國家為全體公民提供的基本生存權(quán)利保障，政府承擔著不容推卸的責任。針對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責任，國內(nèi)學界的研究主要集中在以下四個方面：

第一，養(yǎng)老機構(gòu)管理問題。政府一方面應加大對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的投入，多建規(guī)模大、收費低的養(yǎng)老院；另一方面，應對私立養(yǎng)老機構(gòu)進行價格規(guī)范，防止出現(xiàn)天價養(yǎng)老院。[1]

第二，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保問題。城鎮(zhèn)居民月收入和養(yǎng)老保險繳費標準之間存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，政府應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展，對繳費標準做出相應調(diào)整，[2]制定不同的方案供參保人選擇，[3]通過建立相應的待遇調(diào)整和發(fā)放機制等形式，鼓勵城鎮(zhèn)居民早參保、多繳費，[4]通過財政補貼幫助困難群體參加養(yǎng)老保險。[5]為了實現(xiàn)養(yǎng)老保險從“制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保方式應由自愿向強制轉(zhuǎn)換。[6]

第三，養(yǎng)老保險待遇問題。目前城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策制定的難點在于老百姓的保障需求較高而政府的財政保障能力較低；[7]在城鎮(zhèn)居民收入較低、繳費能力受限的情況下，要保障老年城鎮(zhèn)居民基本生活需要，政府就必須建立公共財政投入的保障機制，[8]改進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險籌資水平；[9]中央財政對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的投入還存在很大提升空間。[10]

第四，養(yǎng)老保險制度并軌問題。全國實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌，凸顯了社會改革對經(jīng)濟改革和全面改革的牽引作用，成為消除社會發(fā)展“碎片化”的一個支點，但新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的整合又導致了新的制度碎片化，即賬戶養(yǎng)老金的差異性引發(fā)社會不公和不穩(wěn)定、個人繳費的財政補貼公式不同導致地區(qū)攀比和個人抱怨。[11]在制度并軌過程中，最大的難點并不在政策上，而是在信息系統(tǒng)上，做好信息整合會為全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定良好基礎(chǔ)。[12]

綜上，國內(nèi)關(guān)于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障政府責任的研究主要集中于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險問題上。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險無疑是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障中的重要組成部分，但作為一種社會保險，其主要目的是為城鎮(zhèn)居民提供基本物質(zhì)保障。在國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)居民可支配收入不斷增加的情況下，生活照料和精神支持的需求已經(jīng)超越物質(zhì)保障升至更重要的層次，成為城鎮(zhèn)老年居民關(guān)注的重點，也是他們提高老年生活質(zhì)量的主要內(nèi)容，更需要引起政府的重視。本文將從宏觀層面梳理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障面臨的緊迫性問題，并在此基礎(chǔ)上探討政府在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障中所應承擔的責任。

三、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障面臨的四大緊迫性問題

就目前而言，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障面臨政府養(yǎng)老觀念更新、養(yǎng)老主體責任劃分、養(yǎng)老服務資源供需失衡和養(yǎng)老服務滿足率低下四個緊迫性問題，政府有責任重視并加以解決。

（一）負擔與財富——政府的養(yǎng)老觀念更新

日本是較早進入老齡化社會的國家，目前也是世界上老齡化程度最高的國家。20多年來，日本經(jīng)濟陷入長期萎縮，一些人認為是與日本陷入銀發(fā)社會，社會消費能力疲軟對經(jīng)濟生產(chǎn)刺激作用降低有關(guān)。但這一觀點并不能完全反映現(xiàn)實。實際情況是，日本國家經(jīng)濟陷入長期萎縮與“資本外流”、“政府赤字消費”和“金融投機市場”這三大出血口有關(guān)。[13]日本老齡化程度雖然較重，但日本的老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，帶動了整個社會的經(jīng)濟增長。2000～2003年，日本老年產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模由11 599億日元增加到11 833億日元，3年時間增加234億日元，年均增加78億日元。到2007年，日本老年產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模已經(jīng)發(fā)展到12 603億日元，4年時間增加770億日元，年均增加193億日元，增速實現(xiàn)翻倍。[14]發(fā)達國家老齡產(chǎn)業(yè)已成功走向市場，老年人的公共支出是年輕人的三倍，已成為占第三產(chǎn)業(yè)比重很大的產(chǎn)業(yè)。[15]美國的健康產(chǎn)業(yè)占GDP比重超過15%，加拿大、日本等國的健康產(chǎn)業(yè)占GDP比重超過10%，而我國的健康產(chǎn)業(yè)僅占GDP的4%～5%。[16]根據(jù)GDP支出核算法對我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務業(yè)產(chǎn)值及其對GDP的貢獻進行預測，“十二五”期間，城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務業(yè)產(chǎn)出分別為30 966.71、37 603.47、44 883.37、52 806.39、61 372.53億元，占當年GDP的比率分別為6.80%、7.37%、7.95%、8.53%、9.11%（圖1）。[17]

由上可見，我國養(yǎng)老服務業(yè)在GDP中的占比呈明顯遞增趨勢。據(jù)測算，到2050年，中國老年人消費額與中國GDP的比率將達到28%。[18]據(jù)社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃，2015年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規(guī)模超過4 500億元。日本生命保險基礎(chǔ)研究所預測，中國老年人健康護理市場規(guī)模2040年將達到100萬億日元，折合約6萬億人民幣。而目前中國每年為老年人提供的各項產(chǎn)品服務不足1 000億元，供需存在較大缺口。[19]

對中國來說，老齡化是必然趨勢，而且進程會越來越快。政府必須切實扭轉(zhuǎn)將養(yǎng)老視為政府負擔的觀念，而以積極老齡化的觀念看待養(yǎng)老問題，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，發(fā)揮養(yǎng)老服務業(yè)對經(jīng)濟增長的帶動作用。

（二）權(quán)利與義務——養(yǎng)老主體的責任劃分

2011年，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險在全國展開試點，城鎮(zhèn)無就業(yè)和靈活就業(yè)人員實現(xiàn)了老有所養(yǎng)。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障實現(xiàn)制度補缺后，養(yǎng)老保障制度的完善就成為制度建設的重點。2014年2月7日，國務院決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。人人享有基本養(yǎng)老保障之后，政府、家庭、社會和個體的責任也相應劃定。居家養(yǎng)老成為城鎮(zhèn)居民的主流養(yǎng)老方式選擇，家庭成為老年人獲取精神慰藉的主要場所。城鎮(zhèn)家庭結(jié)構(gòu)變遷使老年人的生活照料寄希望于社區(qū)照顧，物質(zhì)保障寄希望于政府托底，而個體的責任就是通過自我積累與市場交換保證更多的養(yǎng)老資源，從而滿足養(yǎng)老基本需求之外的個性化需求和更高需求。[20]調(diào)查也表明，個體似乎已經(jīng)對自己的養(yǎng)老責任做好了承擔準備。2014年中國居民的退休準備指數(shù)為6.30分，以10分為滿分計算，中國居民的退休準備達到了“及格線”。調(diào)查中近八成的受訪者意識到自己應該為個人退休收入負責，表明中國居民已經(jīng)逐漸擺脫了“養(yǎng)老靠政府，靠單位”的固有觀念，在退休準備意識上有了很大進步。[21]隨著民生與社會保障成為政府工作的重要內(nèi)容，養(yǎng)老保障的政府責任受到了重新檢視。中國社科院社會政策研究中心秘書長、中國社科院社會學研究所研究員唐鈞認為，基本養(yǎng)老保險要靠國家，養(yǎng)老是政府的基本職能，只要政府在執(zhí)政，就要履行。[22]政府有責任提供一個具有相當普遍性的公共養(yǎng)老計劃，為個人養(yǎng)老責任的實現(xiàn)創(chuàng)造經(jīng)濟、政治等方面的條件和環(huán)境。[23]

（三）不足與過剩——養(yǎng)老服務資源供需不均衡

1.養(yǎng)老服務資源總量不足

截至2013年底，我國60歲及以上老年人已達2.02億，并正以年均800多萬的速度快速增加。按照國際通行的5%的老年人養(yǎng)老機構(gòu)入住率標準保守估計，當前時期，機構(gòu)養(yǎng)老床位需求約為1 010萬張（2.02億*5%=1 010萬），而目前養(yǎng)老機構(gòu)總床位數(shù)約416萬張，缺口達594萬張。[24]以山東省為例，到2013年底，全省60歲以上人口已經(jīng)達1 700萬，占總?cè)丝诘?7%。預計到2020年，將達到2 208萬人，占總?cè)丝诘?2.3%，2050年達到老齡化峰值時，老年人口比例將上升到35%左右。[25]國際上和國家民政部一直提倡“9073”養(yǎng)老模式，即90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)。北京、上海等地計劃推行“9064”養(yǎng)老模式。從總體上看，山東省大多數(shù)老年人以居家養(yǎng)老為主，據(jù)統(tǒng)計，山東省已婚老年人口中選擇居家養(yǎng)老的占89.8%，有10.85%的老年人愿意入住養(yǎng)老院，打算在5年內(nèi)入住養(yǎng)老院的比例接近5%。據(jù)此計算，山東省約需養(yǎng)老機構(gòu)床位82.54萬張，除去現(xiàn)有的27萬張，缺口達55.54萬張。[26]

2.特殊群體養(yǎng)老服務資源供給不足

2013年，我國“失能老人”總數(shù)已經(jīng)超過3 700萬人。[27]至2013年底，山東省老年人中近20%為失能半失能老人，其中部分失能老年人約204萬人，完全失能老年人約100萬人。到2015年，山東省失能和半失能老年人將達到375萬人，占全省老年人總數(shù)的19%。城鎮(zhèn)老年人空巢率達74.75%，農(nóng)村老年空巢率為33.33%，預計2015年，山東省空巢老年人將達到692萬人，占全省老年人總數(shù)的36%。預計到2015年，山東省80歲以上老年人將達到308萬人，占全省老年人口總數(shù)的16%。[28]與能夠自理的健康老人不同，失能半失能老人對長期護理和醫(yī)療康復的需求十分緊迫，空巢和高齡老人對長期巡視服務和精神支持需求強烈，但目前，專業(yè)性的長期護理和巡視服務從制度建設到人才培養(yǎng)都很不健全。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，山東省老年醫(yī)療護理機構(gòu)128家、床位1.03萬張。全省收養(yǎng)性社會服務機構(gòu)床位35.4萬張，在院25.5萬人，其中部分失能老人2.66萬人，完全失能老人1.09萬人。[29]相對于失能老人總體數(shù)量，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合床位還很少，特殊性養(yǎng)老服務需求滿足率較低。根據(jù)“全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究”，政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)中，配備有醫(yī)療室的機構(gòu)只占52.1%，配備康復理療室的機構(gòu)不足兩成。此外，經(jīng)過護理及相關(guān)專業(yè)系統(tǒng)訓練的護理員不超過30%，取得養(yǎng)老護理員資格證書的不足1/3。[30]

3.養(yǎng)老服務資源存在結(jié)構(gòu)性過剩

（1）公立養(yǎng)老機構(gòu)床位供不應求，私立養(yǎng)老機構(gòu)床位供過于求。公立養(yǎng)老機構(gòu)由于是政府出資建設，沒有營利要求，因而能將較多的資金用于養(yǎng)老服務資源建設上，所提供的養(yǎng)老服務能較好地滿足入住老年人的需求。公立養(yǎng)老機構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)有利于吸引較高層次的人才加入，提升了養(yǎng)老機構(gòu)的管理水平。如此，公立養(yǎng)老機構(gòu)的低收費高水平就吸引了大量有入住需求的老年人排隊申請，這樣的排隊甚至要等上幾年甚至幾十年。與公立養(yǎng)老機構(gòu)一床難求的“人等床”相比，私立養(yǎng)老機構(gòu)卻是望眼欲穿的“床等人”。由于私立養(yǎng)老機構(gòu)的投資主體多為自由人，有資本營利需求，因而必須維持一個較高水平的收費標準才能實現(xiàn)運營平衡。

（2）高端養(yǎng)老服務資源供過于求。據(jù)預計，到2025年，中國能夠負擔得起高端養(yǎng)老服務的家庭數(shù)量將達到1 856.7萬戶。[31]高端養(yǎng)老服務的標準是每年養(yǎng)老費用在10萬以上。[32]在巨大的市場機遇面前，金融投資公司、保險公司、房地產(chǎn)開發(fā)商和運營商都準備進入中國養(yǎng)老住宅市場，提供高端養(yǎng)老服務。目前全國已有80家房地產(chǎn)商進入養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域，已經(jīng)公開信息披露的養(yǎng)老地產(chǎn)項目超過百余個。[33]但實際運行情況卻是巨大的高端養(yǎng)老服務潛在需求并沒有轉(zhuǎn)化為有效需求。據(jù)北京市民政局統(tǒng)計，北京市高端養(yǎng)老機構(gòu)空置率已達50%以上。高端養(yǎng)老服務資源供給與需求的不匹配原因眾多，既包括開發(fā)商對養(yǎng)老地產(chǎn)理解有偏差、養(yǎng)老地產(chǎn)本身缺少成型政策以及政府對于養(yǎng)老地產(chǎn)認識不清楚等，也與高收入老人的收入能力與支付意愿不對應有關(guān)。

（四）理想與現(xiàn)實——養(yǎng)老需求滿意率低

1.城鎮(zhèn)居民期望的養(yǎng)老服務

根據(jù)《十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查報告》，居家養(yǎng)老服務中生活類服務項目中老年餐桌和家政服務的需求比例最高，分別為42.2%和33.3%。醫(yī)療康復類服務項目中對健康講座、上門看病、康復服務以及長期照料的需求比例較高，分別為58.8%、27.7%、21.4%和20.6%。文化娛樂類服務項目中對棋牌娛樂、聽讀書報、球類活動、老年大學的需求比例較高，分別為41.7%、38.0%、28.8%和27.3%（表1）。[34]

國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊進行的上海市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老意向調(diào)查顯示，有9.2%的受訪者認為社區(qū)助餐服務與需求還有差距，希望及時改進服務。[35]國家統(tǒng)計局湘潭調(diào)查隊課題組進行的調(diào)查顯示，大多養(yǎng)老機構(gòu)及居家養(yǎng)老服務基礎(chǔ)設施不完善，服務水平和檔次偏低，所提供的服務產(chǎn)品與老年人的實際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象，不能滿足老年人多樣化、個性化的服務需求。有16.61%的老人覺得目前養(yǎng)老機構(gòu)設施差、伙食差、服務質(zhì)量不好，不愿入住。[36]

2.養(yǎng)老機構(gòu)的收費水平

2012年全國最低小時工資的中位數(shù)是11元，對于一個需要8～16小時養(yǎng)老的完全失能老人來說，每月至少需要支付護理費2 640～5 280元，如果加上食宿費，普通養(yǎng)老機構(gòu)中具有生活自理能力的老人需要支付的費用相當于平均退休收入的2～3.5倍費用。[37]《十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查報告》顯示，與自報現(xiàn)在價格相比，被訪者的期望價格普遍較低。家政服務自報現(xiàn)在均價為19.10元/次，期望均價為15.15元/次；托老所服務自報現(xiàn)在均價為49.88元/天，期望均價為41.08元/天。請保姆自報現(xiàn)在均價為2 220.80元/月，期望均價為1 381.00元/月；上門護理自報現(xiàn)在均價為55.30元/天，期望均價為31.98元/天。[38]

3.城鎮(zhèn)居民的收入與消費水平

據(jù)統(tǒng)計，2013年全國城鄉(xiāng)居民人均基本養(yǎng)老金為81元/月，[39]全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26 955元，[40]月均2 246元。山東省城鎮(zhèn)居民2013年人均可支配收入28 264元，月均2 355元，消費支出見表2。[41]

以居家養(yǎng)老方式為例，如果將居住消費支出剔出，其他消費都歸入養(yǎng)老支出，則2013年山東省城鎮(zhèn)居民用于養(yǎng)老的直接支出為9 114.5元，占居民可支配收入的32%。這是以全體城鎮(zhèn)居民為總體的計算，如果以城鎮(zhèn)老年居民為總體，城鎮(zhèn)老年居民的養(yǎng)老費用支出將大幅增加。其中的重要原因是醫(yī)療保健方面的支出會迅速上升。研究顯示，與20歲年齡層相比，老人醫(yī)療費會高出10倍以上，因為隨著年齡的增加，重癥患者出現(xiàn)的可能性越高。[42]國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊發(fā)布的對北京部分養(yǎng)老機構(gòu)及入住老人的調(diào)查結(jié)果顯示，截至2013年上半年，北京市六區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)月均收費為3 300元，[43]而83.1%的北京城鎮(zhèn)老人養(yǎng)老費用月承受額在3 000元以下。[44]

四、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責任厘定

（一）法律責任

法律責任是由政府是公民權(quán)利代行人的性質(zhì)決定。養(yǎng)老保障的政府法律責任就是政府有義務為全體公民提供老有所養(yǎng)的老年生活保障。這一點在我國的相關(guān)法律中也有明確宣示。《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”《社會保險法》第二條規(guī)定：“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險是中國最后建立的養(yǎng)老保障制度，體現(xiàn)了政府的決心和魄力，也體現(xiàn)了政府的政治責任。

（二）經(jīng)濟責任

政府的經(jīng)濟責任內(nèi)涵就包括政府要為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老提供全方位的物質(zhì)支持和資金保障。物質(zhì)支持包括開展生活照料所必需的基礎(chǔ)設施建設，資金保障包括為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老提供必要的養(yǎng)老金，為養(yǎng)老服務資源供給主體提供運行經(jīng)費保障和為養(yǎng)老服務業(yè)從業(yè)人員設立人才培養(yǎng)基金。在養(yǎng)老服務基礎(chǔ)設施投入方面，政府應當承擔主要責任，加大財政投入，通過公建民營的方式，稀釋民間資本的逐利性，使養(yǎng)老服務質(zhì)量要求升至第一位。在提高城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金方面，政府的經(jīng)濟責任更重。因為相對于機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金僅為前者的1/30～1/40，差距十分明顯。城鎮(zhèn)居民嚴重不足的經(jīng)濟支付能力將直接影響?zhàn)B老服務需求的滿足率。依據(jù)現(xiàn)代社會保障制度的責任劃分，政府應該為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的實施提供基礎(chǔ)支撐。在居家養(yǎng)老服務中，城鎮(zhèn)老年居民的生活照料從社區(qū)和機構(gòu)獲取。由于種種原因，我國的社會組織發(fā)展相對于西方社會仍然處于初級階段，社會組織的經(jīng)濟實力仍然比較弱小，提供養(yǎng)老服務的社會組織不僅數(shù)量不足，而且經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，提供養(yǎng)老服務的綜合能力較為低下，需要政府通過資金支持等手段予以扶強。政府可以通過購買服務等形式為包括社會組織在內(nèi)的多元養(yǎng)老服務資源供給主體提供運行經(jīng)費補助。政府還應通過設立人才培養(yǎng)基金等形式為現(xiàn)有養(yǎng)老服務從業(yè)人員素質(zhì)提升提供培訓支持，并為養(yǎng)老服務業(yè)輸送和儲備從業(yè)人員提供經(jīng)濟支持。

（三）管理責任

管理責任內(nèi)涵包括為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障建立一整套符合市場規(guī)律的專業(yè)管理制度，通過制度來規(guī)范和推動養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務資源供給的整體均衡。一是要尊重養(yǎng)老市場發(fā)展規(guī)律，尊重老年產(chǎn)業(yè)運營規(guī)律，合理設置老年管理機構(gòu)，通過配備專業(yè)人才實現(xiàn)專業(yè)管理、高效管理。要從制度設計上防止出現(xiàn)外行管理內(nèi)行，業(yè)余指導專業(yè)的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是要從市場調(diào)查做起，遵從實際的養(yǎng)老需求，合理配置高中低端養(yǎng)老機構(gòu)，避免出現(xiàn)養(yǎng)老資源供給不足與過剩并存，為不同性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制和整合提供制度保障。三是要遵從人性化要求，制定符合人性需求的生活照料制度，注重滿足養(yǎng)老保障中的精神需求。四是要遵從資源共享要求，打破制度瓶頸和梗阻，實現(xiàn)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同養(yǎng)老責任主體間的信息共享，暢通養(yǎng)老服務資源轉(zhuǎn)移、嫁接。五是要建立養(yǎng)老服務質(zhì)量評估制度，通過以獎代補等形式引導和鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)為城鎮(zhèn)居民提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務。

（四）引導責任

政府在為城鎮(zhèn)居民提供養(yǎng)老保障過程中除了要創(chuàng)新政府理念、加大經(jīng)濟投入和完善制度保障外，建構(gòu)積極的新老文化也是一項重要的責任。在此意義上，引導責任內(nèi)涵就是從積極老齡化出發(fā)，通過文化輿論和經(jīng)驗開發(fā)為老年人提供精神支持，實現(xiàn)高質(zhì)量的老年生活。現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障并非是一個被動的贍養(yǎng)過程，老年群體同樣可以發(fā)揮重要作用。政府的責任就是在全社會營造積極向上的新老文化，鼓勵老年人進入就業(yè)崗位，重新獲得社會勞動力身份角色，發(fā)揮擁有豐富社會經(jīng)驗和熟練專業(yè)技能的特點，實現(xiàn)自身價值的最大化。在促進社會財富增長的過程中，老年人的自立養(yǎng)老意識和能力也會獲得大幅增長，既有利于減輕家庭負擔和社區(qū)照顧需求，節(jié)約社會養(yǎng)老服務資源消耗，也有利于促進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的自我優(yōu)化。

說明：本文系山東社會科學院計劃課題“山東省城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障研究”階段性研究成果。

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