城市環境管理的艱巨性與多元分工—協調機制的建構

宋言奇

摘要：城市環境管理是非常復雜的體系工程，也是一項異常艱巨的任務，是生態文明建設的難點所在。無論從生態系統維度，還是環境污染維度，抑或社會博弈維度，都可以清晰地昭示這一點。因此，城市環境管理的艱巨性決定了這項工作不是管理者自身就能完成的，任何一個主體都不能單獨做好這項工作。必須構筑涵蓋“政府—社區—環保社會組織”在內的多元分工—協調機制，才能事半功倍地開展工作，為城市環境管理“保駕護航”，使城市成為理想的人居場所。

由于諸多原因所致，城市環境管理的任務非常艱巨，是生態文明建設的難點所在。為了應對城市環境管理的艱巨性，當前必須構筑涵蓋“政府—社區—環保社會組織”在內的多元分工—協調機制，為城市環境管理“保駕護航”，使城市成為理想的人居場所。

一、城市環境管理的艱巨性

城市環境管理是非常復雜的體系工程，也是一項異常艱巨的任務。無論從生態系統維度，還是環境污染維度，抑或社會博弈維度，都可以清晰地昭示這一點。

（一）生態系統維度：城市生態系統具有脆弱性與依賴性特點

城市環境管理的艱巨性首先體現在生態系統層面，因為城市生態系統是一個脆弱的而且依賴性很強的生態系統。

城市是人類改造自然生態系統的產物。城市是人工與自然系統的復合系統，人工控制與人工作用是城市生態系統不同于自然生態系統最顯著的特點。雖然農村也是人類改造生態系統的產物，但改造程度遠遠不及城市。由于改造自然力度大，導致生態結構不合理，進而導致城市生態系統極為脆弱。在自然生態系統中，生產者與消費者以及分解者保持一定和諧的比例，使整個系統良性運轉。而城市是一個不完善的生態系統，生產者的數量偏少，生產者與消費者的比例是倒置的，即倒金字塔的結構，人類的消費量遠遠大于生產者的生產量。另外城市還缺乏自然分解者，只能借助于人工分解設施（垃圾處理設備以及污水處理設備等）進行分解，以彌補自然分解者不足的缺陷。自然生態系統能量流動與物質循環可以滿足系統內生物生存的需要，可以“自給自足”。食物鏈是以網狀的形式出現，食物鏈復雜，系統有更多的緩沖空間與補償渠道，系統抗干擾能力較強。而城市生態系統從食物鏈來看，結構簡單，只有兩級與三級，一般只有植物—人、植物—食草動物—人的關系，物種與生物多樣性減少。即使作為初級生產者的植物，作用已經大大不同于自然生態系統中的同類，因此，系統抗干擾與風險能力較弱。

同時，城市生態系統的依賴性也非常強。自然生態系統的基本功能是維持物質循環、能量流動與信息傳遞，靠自身進行調節。城市生態系統物理環境發生變化，物種多樣性減少，能量流動與物質循環方式、途徑都發生了極大的變化。在自然生態系統中，生物之間以及生物與環境之間的物質循環與能量轉化的持續時間較長，而在城市中，這一過程時間很短。同時由于城市生態系統結構不完善，系統自我調節能力較差，因此不能獨立運行，必須對外部生態系統有所依賴。城市生態系統依靠農田系統輸入糧食，依靠草原系統輸入肉、奶，依靠礦山系統輸入燃料與原料，依靠海洋、江河、湖泊等生態系統輸入水資源與各種水產品，同時也依靠農田、草原、海洋、江河、湖泊容納分解它的污染物……

正因為城市生態系統具有脆弱性與依賴性特點，因此管理起來難度極大。管理者要根據系統的變化應對各種復雜的局面，致力于人與自然的耦合，使得環境管理面臨的難題要遠遠大于對農村的環境管理。

（二）城市環境污染維度：城市環境污染具有放大性與疊加性特點

城市環境管理的艱巨性其次體現在環境污染層面，因為城市環境污染具有放大性與疊加性特點。

城市特定的空間結構決定了環境污染具有放大性特點，會使較小的污染引發較為嚴重的后果。比如郊區工業區帶有污染物的風，一部分從城市旁邊繞過，另一部分從城市中的“豁口”（如道路）進入城市，由于城市中樓房林立，這部分風很難繞出去，因而活動范圍縮小，使局部污染加重。同時，“熱島效應”的存在，使城市形成低壓中心，并出現上升氣流。郊區近地面空氣從四面八方向城市中心匯集，使周圍工廠排放的污染物質會聚城市中心，從而加重污染。再者，城市的地面比較粗糙，也會降低風速，從而減緩污染物的擴散。城市特定的人群結構也決定了環境污染具有放大性特點。由于人口密度較大，同樣的污染，在城市造成的損失要遠遠大于農村。即使一些微小的“失誤”，都會引發十分重大的后果。這使得城市環境管理必須十分謹慎，防微杜漸。

城市環境污染還具有“疊加效應”。按照系統論角度，城市環境污染包括大氣污染、水污染、噪聲污染、光污染、垃圾污染等，每一污染下又包括若干污染類型，如大氣污染下又包括顆粒物污染、碳的氧化物污染、氮氧化物污染、碳氫化合物污染等。這些污染在狹小的城市空間集聚，會形成“1+1>2”的效應。污染疊加在一起，相互放大、相互促進、互為因果，極為復雜，對城市環境管理而言，顯然增加了管理的難度。

（三）城市社會博弈維度：城市環境保護具有“因果效應”與“鄰避效應”

城市環境管理的艱巨性再次體現在社會博弈層面，城市環境保護具有“因果效應”與“鄰避效應”，這是環境管理艱巨性的更大體現。

城市環境保護具有“因果效應”。在城市特定的空間內，我們每個人既是環境問題的“因”，同時又承受環境問題的“果”。城市生態狀況的好壞與每個人的努力是息息相關的，每個人都不能指望別人努力而“坐享其成”。“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”是每個市民應有的態度。這種“因果效應”，使城市環境管理實際上是一種“全民管理”，因此對環境管理者也提出了全新挑戰。

城市環境管理還具有“鄰避效應”。所謂“鄰避效應”，是指居民或當地單位因擔心建設項目（如垃圾場、殯儀館等設施）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的“嫌惡情結”，滋生“不要建在我家后院”的心理，甚至采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。通俗地講，居民也承認這些東西必須有，但誰也不希望建在自己“家門口”。這種“鄰避效應”是在城市相對狹小空間內為追求良好生態環境的一種社會博弈，也是令環境管理者極為頭疼的問題，直接關系到社會穩定與和諧，對環境管理者提出了嚴峻的挑戰。

二、城市環境管理多元分工—協調機制的建構

城市環境管理的艱巨性決定了這項工作不是管理者自身就能完成的，任何一個主體都不能單獨做好這項工作。必須構筑涵蓋“政府—社區—環保社會組織”在內的多元分工—協調機制，才能事半功倍地開展工作，使城市成為理想的人居場所。

（一）政府是城市環境管理的核心

在城市環境管理中，政府毫無疑問是核心所在，其特點在于：其一，權威性。環境保護具有“外部性”特征，同時環境管理的過程是一個協調利益的過程，需要有一個權威者實施強制安排。政府掌握公共權力，是理想的權威擔當者。正是基于這一特點，政府成為城市環境管理的核心，責無旁貸。海爾布羅納甚至認為，鐵的政府，或許是軍事政府，對實現生態控制是絕對必要的。[1]其二，公益性。政府是公共利益的代表，因此在處理“私益性”與“公益性”二者之間關系上，一般要比其他主體有優勢。就一個特定地域單位而言，政府能夠站在全局角度考慮問題。城市環境管理需要從全局考慮問題，辯證處理“私益性”與“公益性”的關系，這一點恰是政府的優勢所在。

那么在城市環境管理中，政府能干什么呢？政府是環境管理的核心，其職責涵蓋方方面面。其一，制定各項法規政策，法規政策構成了城市環境管理的框架。其二，進行環境規劃，為城市環境管理奠定空間基礎。其三，進行環境執法。環境行政執法只有具有權威性的政府才能得以實施。其他還有環境監督、評估等，都是政府應承擔的職責。政府之所以承擔這些職責，主要是政府的權威性所致，但并不意味著政府可以獨立完成。因為政府管理也并非盡善盡美，同時政府履行管理職責是為民服務的，因此其他主體的參與也是不可或缺的。

在城市環境管理中，政府并非十全十美：其一，因地制宜差。行政體制是分等級層次的，這種等級層次的機理在于：離基層越遠的層次，就離基層的切身利益越遠。而政策措施往往是離基層最遠的上層制訂的，這樣出現一個問題，就是制訂的政策往往離社區的根本利益比較遠，難以有的放矢地開展工作。每個區域與每個社區都有不同的情況，而政府傾向于“一刀切”地開展工作，因此在因地制宜性方面有所欠缺。其二，一些微觀環節管理成本較高。政府管理在宏觀性、權威性、方向性方面有所保證，但在很多微觀環節的把握上，如對某些企業的污染監督、社區環境教育的開展、生活垃圾的分類處理等，如政府“親力親為”，則成本相對較高。

（二）社區是城市環境管理的基礎

利用社區力量“自組織”保護生態環境，是當今世界的一種趨勢，也是城市環境管理可以依賴的基礎力量。美國著名學者諾貝爾獎金獲得者奧斯特羅姆在《公共事務治理之道》中提出了“自主治理”理論，[2]就是對利用社區力量“自組織”進行環境管理的一種肯定。“自主治理”理論闡釋了一群相互依存的人們如何把自己組織起來，進行自主性治理，并通過自主性努力以克服“搭便車”、回避責任等機會主義誘惑，以取得持久性共同利益的實現。奧斯特羅姆在公共池塘的案例中，就論證了一群相互依賴的當事人，通過自主地制定規則、實施規則并成功地進行了監督，完成了“自我組織”與“自我治理”，使公共池塘資源得到了可持續的利用。當然，“自主治理”在農村社區環境管理中體現得更為突出，但是在城市社區，也是“大有用武之地”的。

利用社區力量“自組織”開展城市環境管理，到底具有哪些優勢呢？筆者認為，優勢至少有三點。其一，成本低。由于社區是生活的空間，因此在一些環境管理領域，如在垃圾分類、環境教育等領域，社區開展管理工作成本極低。在對外來污染的監督方面，社區開展工作的成本也很低。由于社區居民毗鄰外來污染源，因此監督非常容易，很多監督也是“順便的”，與政府監督付出大量的人力、物力以及財力相比，社區監督的成本極低，但效果未必差。在城市環境管理中，企業有時跟政府玩“貓捉老鼠”的游戲，“白天冒白煙，晚上冒黑煙”的情況時有發生，這種行為有時能逃脫政府的監督，但卻很難逃脫社區的監督。一些社區居民身體不好，對于附近企業的諸如偷排行為，其身體狀況本身就是“晴雨表”。其二，積極性高。目前我國公民環境意識還不是很強，因此調動公民參與環境管理，困難很大。臺灣學者蕭新煌教授曾經將環保運動分為兩種模式：“污染驅動模式”與“世界觀模式”。前者是與環境惡化及被害者生存有著密切的關系，為特定的事件所激發而產生的；后者是由對地球的健康和平衡的考慮而觸發的。西方國家公民環境意識較高，目前的環境運動基本上屬于“世界觀模式”，人們基于偏好美好的生態環境而組織起來。與西方明顯不同的是，我國公民環境意識較低，環境運動大多屬于“污染驅動模式”，其機理在于由于快速的工業化尤其是污染行業的發展，經常導致環境污染事件并且危及受害者的健康與生存，當事人被迫奮起反抗而引發。[3]但是到了社區環境管理這里，我們能夠看到“世界觀模式”與“污染驅動模式”的有機結合。由于生態環境與居民切身利益息息相關，加之對社區良好生態環境的熱愛，因此居民投入環境管理的積極性較高。其實用不著什么獎勵動員，為了自己有一個好的生存環境，居民就會積極投入環境管理，這是一種“天然的優勢”。其三，有利于社會建設。目前我國正在如火如荼地開展社區建設。社區建設需要“抓手”，居民參與環境管理就是一個極好的“抓手”。良好的生態環境是社區居民的共同利益，在這個共同利益的“旗幟”下，社區居民組織起來，有利于信任、友誼、互惠，增長社會資本。這個過程就是社會建設的過程，生態建設與社會建設得以有機結合，一舉兩得。

在城市環境管理中，社區能干什么呢？筆者認為，社區在以下領域可以發揮作用：其一，環境預警與環境監督領域。社區居民利用與企業地域臨近的優勢，收集企業一些實時數據，向政府提供企業動態的或瞬時的圖片與錄像資料，促使政府關注企業早期的污染行為，采取有效措施“防患于未然”。其二，垃圾分類以及環境教育等領域。目前在不少發達國家，社區環境教育與垃圾分類開展得如火如荼。社區志愿者利用各種形式宣傳生態環境保護知識與理念，利用各種形式投身垃圾分類實踐，對于公民環境意識的提高以及社區乃至社會環境狀況的改善，是大有好處的。而且以社區力量開展這些領域的工作，有著“本土化”優勢，成本也很低。其三，環境維權領域。在應對外界污染侵害時，弱勢群體最好的策略就是組織起來，以集體力量進行抗爭。由于生活共同體的原因，社區在集體抗爭污染方面，也有著得天獨厚的優勢。

當然社區也有自己的不足：其一，“本位主義”。社區居民會積極保護社區自身的生態環境，但對于社區自身以外的環境保護，往往不會投入更多關注，甚至會以傷害其他社區利益的做法，保護自己社區的生態環境。社區“本位主義”與生態系統開放性之間形成了鮮明的矛盾。其二，專業性低。社區所能從事環境管理事宜，如垃圾分類、環境教育等，都是技術“門檻”較低的領域。對于一些技術難度較高的領域，如企業污染的鑒定等，社區則無能為力。因此，在企業污染管理中，社區只能在監督環節等發揮作用，為政府的管理提供幫助。

（三）環保社會組織是城市環境管理的有力助手

在城市環境管理中，還有一支重要力量不可忽略，這就是環保社會組織。在一些發達國家，這支力量的作用不亞于政府，在跨國環境保護中，作用甚至超過了政府。環保社會組織的優勢在于：其一，生態中心性。環保社會組織的口號是：“只有地球，沒有國家”。其能打破地域利益主義，一切以生態為中心，這一點甚至連政府也無法比擬。其二，橫向網絡性。環保社會組織的組織結構不是科層化，而是橫向網絡化，在信息反饋環節更為便捷，因此在一些領域比政府更得心應手。其三，貼近生活性。由于“草根”性質，環保社會組織開展工作貼近生活，把環保寓于生活，在微觀環節比政府有優勢。

在城市環境管理中，社區能干什么呢？筆者認為，環保社會組織從事領域較廣，上可與政府“看齊”，下可與社區“一致”，領域涵蓋到環境規劃、環境監督、環境教育、垃圾分類等。

當然，環保社會組織也有自身的不足：其一，組織的家長作風。環保社會組織中提供資源的人往往擁有“話語權”，在管理與提供服務時往往依賴自己的偏好決定服務的對象與范圍。其二，管理的業余主義。環境管理需要受過一定訓練背景的專業人士，但囿于資金的限制，很多環保社會組織無法提供較高的報酬來吸引專業人士，其工作開展更多地依賴于非專業人士，這勢必影響到環境管理工作的效果。

（四）建構“政府—社區—環保社會組織”的多元分工機制

基于政府、社區以及環保社會組織的各自特點，為了事半功倍地開展城市環境管理工作，應建立起合理的“政府—社區—環保社會組織”的多元分工機制。關于主體分工，很多學者已經進行了研究。例如溫施在《制度分析與分權》中，論述了改進績效制度選擇的幾個層次，其中就談到在資源管理與環境利用中相關主體分工的層次。他劃分的依據在于政府、市場與社區三者各自的特點：政府領域是以行政強制為基礎的，市場領域是以價格競爭機制為基礎的，社區領域是以面對面協商為基礎的。[4]美國學者邁克爾·麥金尼斯在《多中心治道與發展》中根據資源環境特點，對社區與政府職責進行了劃分。他主要根據以下6個方面進行劃分：一是外溢和“外部性”的問題，二是技術確定性問題，三是生產或者投入的可測性和明確性問題，四是協作生產重要性問題，五是有關平均單位成本的運作規模問題，六是使用者的選擇度問題。[5]

筆者認為，“政府—社區—環保社會組織”的多元分工機制可以依據多維度進行劃分，但最主要的維度有兩個，即成本性與技術性。從成本性來講，社區最低，環保社會組織次之，政府最高。從技術性來講，政府最高，環保社會組織次之，社區最低。顯然技術難度大而且成本較高的環節，如環境法規政策制定、技術標準制定等由政府主導最合適，但是并不意味著排除其他主體。技術難度小而且成本較低的環節，如環境教育、垃圾分類等，由社區負責最合適。環保社會組織，則可以視情況從事各種環境管理事務。

在現實的城市環境管理中，我們也基本按照這一邏輯進行分工。目前的問題，是政府“主導意識”過濃，甚至“越俎代庖”，“擠占”了社區與環保社會組織的“空間”，社區與環保社會組織并沒有獲得應有的權限，使得開展工作“名不正言不順”，影響了作用的發揮。為此，當務之急是“還原”社區與環保社會組織的“空間”，并給予認可。美國著名學者諾貝爾獎金獲得者奧斯特羅姆在論述利用“社區自治”保護生態環境所需條件中，很重要的一條是對組織權最低限度的認可，[2]這是重中之重的問題。

在目前的城市（社區）環境管理中，可以交由社區來做的事情應交由社區做，以充分調動社區的積極性，政府可以予以一定的支持。以環保協管員為例，可以聘請社區居民做環保協管員。雖然我國部分城市已經聘用社會力量做環保協管員，但是其中的科學性問題仍有待商榷。有關部門選擇標準與城管協管員標準相似，所選人員沒有體現“社區本土化”，也不體現“環境利益相關原則”。除了經濟動力外，環境狀況的好壞與環保協管員生活并無太大關系，因此這些人投入環境管理動力明顯不足。因此，建議在利益相關的社區居民以及熱衷環保事業的社區居民中選擇環保協管員。這些社區居民不一定看重經濟利益，但可能更看重環境利益，而且很多人的自身利益牽涉其中，容易調動其積極性。

對于環保社會組織，也應當賦予一定的權限。鑒于環保社會組織在一些領域中，如污染監督、環境教育，甚至環境檢測中的作用，可以考慮利用政府購買的方式，購買環保社會組織的服務。目前環保社會組織一方面能夠在監督企業污染行為中發揮重要作用，另一方面也面臨著“非法化”的尷尬局面。在這種情況下，相關政府可以換一種思路，利用委托服務的形式，推動該類組織開展工作，“大膽地”把一些領域“包給”環保社會組織。

（五）建構“政府—社區—環保社會組織”的多元協調機制

“政府—社區—環保社會組織”的多元分工機制是基礎，在此基礎上，更為重要的是建構“政府—社區—環保社會組織”的多元協調機制。鑒于我國目前城市環境管理的現狀，多元協調機制應由政府牽頭，通過各種途徑實施。

其一，建立常態化的溝通交流制度。城市各級環保部門應與社區以及環保社會組織建立常態化的溝通交流制度，定期交換意見，推動環境管理事業的健康發展。我國前些年已經開展過環保圓桌會議制度——由政府牽頭、企業以及社區居民參與的民主協商會，通過“面對面”互動，協商解決環境管理的一些相關問題。另外有些基層政府定期與環保社會組織進行會面溝通等。這些都是很好的形式，以后可以進一步予以推廣普及。

其二，鼓勵社區成立環保組織。城市各級環保部門以及基層組織應積極鼓勵社區自身成立環保組織，維護社區自身環境權益，并協同環保部門與基層組織開展工作。蘇州汀斯環保理事會就是很好的例子。在蘇州工業園區環保局、東沙湖社工委、汀蘭社區居委會、社區居民代表的積極協調下，2014年蘇州成立了第一家基層居民自治環境組織——汀蘭環境理事會。汀蘭社區周邊企業較多，汀蘭環境理事會開啟了居民集體維權“自我組織”與“自我管理”模式。通過建立信息監督員、企業開放日、社區互動、圓桌會議等各種方式，汀蘭環境理事會與企業以及管理部門保持溝通與聯系，不僅維護了社區居民的環境權益，還幫助了政府監督企業排污。

其三，完善環境聽證制度。環境聽證會模式是社區居民參與環境管理的一項有效制度。環境聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結果通常對最后的環境問題的處理有約束力。環境聽證會制度的優勢在于：首先，生態環境保護是一個利益博弈的過程。在生態環境保護中，存在著各種利益主體。如何在生態環境保護中實現社會成本最低？這不能僅僅依據少數人的判斷，而要靠群策群力才能決定，環境聽證會制度有助于實現這一點。其次，環境管理不僅存在社會成本最低的問題，而且存在社會成本由誰承擔的問題，這些都要靠協商解決。特別是在環境管理中，弱勢群體的利益往往被忽視，環境聽證會制度給弱勢群體提供了一個表達利益的機會。目前，我國不少地方已經實施了環境聽證會，但還處于初級階段，很多地方尚需完善。例如，雖然建立了制度，但往往注重形式，而不注重內涵；參與人一般是指定的，而不是真正需要博弈的利益代表，自然也不會真正代表相關主體的利益；雖然命名為環境聽證會制度，但還沒有實現制度化，缺乏相關長效機制的保障等。這些都有待于今后更好地完善。

其四，完善環境決策與環境規劃的多方決策機制。環境決策與環境規劃是政府的職責，但是并不僅僅只是政府的事情，還必須有一定比例的社區居民代表以及環保社會組織代表尤其是利益直接相關的居民代表介入其中，以保證決策的科學化。

其五，推出“綠色直通車”。“綠色直通車”的機理是，當面臨環境侵權時，囿于基層政府的包庇，社區與環保社會組織有渠道直接向上級政府反映，使問題得以妥善解決。我國目前大量環境群體事件的發生，在一定程度上說明了綠色直通車形式的缺失。因此，在城市環境管理中，“綠色直通車”是必不可少的。

參考文獻：

雷玉瓊，胡文期.混合產權交易制度：公共池塘資源治理的有效路徑[J].江西財經大學學報，2009（5）：17-21.

埃利諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].余遜達，等，譯.上海：上海三聯書店，2000.

蕭新煌.70年代反污染自力救濟的結構與過程分析[M].臺北：臺北行政院環保署，1988.

[5]邁克爾·麥金尼斯.多中心治道與發展[M].毛壽龍，譯.上海：上海三聯書店，2000.

責任編輯：張 煒