農(nóng)村宅基地管理問題和對策的思考

倪中安

【摘要】當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在建新、拆舊、管理等方面難題，需要從思想、土地、資金、監(jiān)管等方面改革創(chuàng)新，努力破解難題，切實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】宅基地 管理 創(chuàng)新

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，是扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的根本要求，也是近年來人民群眾反映十分強(qiáng)烈的民生話題。筆者以三門縣為例，通過分析問題，提出對策建議。

一、當(dāng)前影響農(nóng)村宅基地管理工作問題分析

近年來，三門縣認(rèn)真貫徹中央、省、市有關(guān)宅基地管理精神，以“美麗鄉(xiāng)村”工程、農(nóng)村綜合整治等為抓手，全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作，取得了一定成效。2009～2011年，全縣共改造建設(shè)農(nóng)房14989戶，完成農(nóng)村土地整治村60個(gè)，盤活農(nóng)村建設(shè)用地679畝，建設(shè)用地復(fù)墾551畝，累計(jì)投入資金約16億元。該縣農(nóng)村宅基地管理工作在保持穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，也存在著不少困難，主要是土地、資金、觀念、管理等方面問題，必須引起高度重視。

（一）由于用地指標(biāo)難落實(shí)、建設(shè)資金難籌措、規(guī)劃銜接難到位，導(dǎo)致了建“新”難

一是用地指標(biāo)難落實(shí)。近年來國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，每年安排給三門的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)量本來就少，加上該縣重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目較多，用于安排農(nóng)村宅基地的指標(biāo)滿足不了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村的缺口，有些村甚至十多年未安排過宅基地，嚴(yán)重制約了農(nóng)民宅基地管理，這也是造成違章?lián)尳ǖ囊粋€(gè)原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣近五年農(nóng)民建房所需的土地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)為4000畝左右，實(shí)際解決的僅為2435畝。2011年，該縣共有新增建設(shè)土地計(jì)劃指標(biāo)640畝，僅農(nóng)民建房就需500多畝，實(shí)際上解決了197畝。此外，雖然通過農(nóng)村土地綜合整治可用來置換農(nóng)民宅基地管理用地指標(biāo)，但由于項(xiàng)目包裝手續(xù)繁、周期長，拆遷情況復(fù)雜、難度大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的積極性不是很高。此外，土地的難流轉(zhuǎn)也在一定程度上導(dǎo)致了建房難題，村里雖然拿到了宅基地指標(biāo)，但是由于村集體無留用地，很難從有地的村民手中收回，導(dǎo)致了指標(biāo)難落地。二是建設(shè)資金難籌措。農(nóng)村住房改造所需資金量較大，一方面該縣村集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，很多是經(jīng)濟(jì)空白村，存在“等米下鍋”的現(xiàn)象，有些村即使拿到了農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，由于缺乏啟動資金而無法開工，大多數(shù)村的拆遷戶幾乎沒有補(bǔ)償，配套設(shè)施建設(shè)的資金籌措更是存在著不小的壓力；另一方面農(nóng)村的無房戶一般都是生活較為困難的家庭，加上建房各類費(fèi)用居高不下，部分群眾即使分配到了宅基地，也沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力蓋新房。

（二）由于“一戶一宅”政策執(zhí)行不夠到位、村民觀念尚未改變、部分干部存在畏難情緒，導(dǎo)致了拆“舊”難

一是“一戶一宅”政策執(zhí)行不夠到位。“一戶一宅”政策可以盤活利用土地，但是近年來執(zhí)行得不夠到位，“建新拆舊”規(guī)定由于法不責(zé)眾而未能嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致了“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍，最終造成了“空心村”問題的凸現(xiàn)，使農(nóng)民建房片面向耕地要地，加劇了用地矛盾。二是村民觀念尚未改變。一些村民受傳統(tǒng)觀念束縛，“風(fēng)水”意識濃厚，認(rèn)為舊房子是祖上留下來的財(cái)產(chǎn)，風(fēng)水比較好，許多農(nóng)民即使建了新房也不愿拆掉舊房。還有一些老宅可以用來出租，潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值也讓他們不愿拆除。三是部分干部存在畏難情緒。由于政府執(zhí)法手段相對單一，面對村民“一拆就上訪”的現(xiàn)象，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也不敢拆或者不愿拆，導(dǎo)致“拆舊難”問題比較突出。同時(shí)，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在未批先建、批少建多、不按規(guī)劃建的情況，一下子解決這些歷史遺留的違章建筑，難度也相當(dāng)大。

（三）由于宅基地難以統(tǒng)籌安排、各地工作開展不平衡、管理力量不夠?qū)I(yè)，導(dǎo)致了管理難

對農(nóng)民建房工作的管理不到位，不僅無法解決既有問題，更會產(chǎn)生新問題，影響農(nóng)民建房工作成效，并給今后工作帶來被動。一是存在宅基地難以統(tǒng)籌安排現(xiàn)象。由于土地指標(biāo)少，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排建房時(shí)難以通盤考慮、統(tǒng)籌安排，有些村在安排宅基地時(shí)考慮一些關(guān)系較好的戶，導(dǎo)致未能安排到的村和戶都有微詞怨言，最后導(dǎo)致了違建搶建現(xiàn)象的產(chǎn)生。二是存在工作開展不平衡現(xiàn)象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的思想認(rèn)識和工作力度也不一致，一些鎮(zhèn)村干部沒有攻堅(jiān)破難的決心，尤其是沒有按照“三統(tǒng)一”的要求管理宅基地，致使農(nóng)民建房管理難。三是存在管理力量不夠?qū)I(yè)現(xiàn)象。全縣土地管理、建設(shè)規(guī)劃等方面的人才比較稀缺，基層國土所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃站的工作人員偏少，造成了農(nóng)民建房管理真空，管理意識、管理手段等方面都跟不上形勢發(fā)展的需要。

二、推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作的對策建議

加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理工作，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)。在今后的工作中，要從最基本也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)入手，在思想、土地、資金、監(jiān)管等方面改革創(chuàng)新，努力破解難題，加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理。

（一）從轉(zhuǎn)變干群觀念入手，解決“思想”難題

農(nóng)村宅基地管理之所以成為長久存在的老大難問題，表面上看是土地、資金、管理等方面問題，歸根結(jié)底是“人”的問題。要想切實(shí)解決農(nóng)村建房難題，提高各級干部的積極性、轉(zhuǎn)變?nèi)罕姷乃枷胗^念是前提。要充分認(rèn)識到農(nóng)村建房工作的重要性，農(nóng)房改造到哪里，政府相關(guān)部門的服務(wù)就跟進(jìn)到哪里。要切實(shí)提高鎮(zhèn)村干部的事業(yè)心，進(jìn)一步加大工作力度，對農(nóng)村建房工作開展指導(dǎo)，對違法建房進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。尤其是村干部處在農(nóng)村第一線，是農(nóng)村宅基地管理的組織者和實(shí)施者，對農(nóng)村建房要嚴(yán)格管理，下定決心，樹立公心，充分發(fā)揮主力軍作用。要把村民滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，在宅基地分配上公開透明，在舊房拆除上帶頭示范。同時(shí)，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，通過宣傳教育、典型引路、政策鼓勵等方式，改變他們一些落后的觀念，充分調(diào)動他們建設(shè)美好家園的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（二）從加大“空心村”整治入手，解決“土地”難題

土地指標(biāo)的問題，除了每年從新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中拿出20～30%用于農(nóng)民建房外，還要積極向上爭取更多的農(nóng)村土地綜合整治指標(biāo)。這是工作的重點(diǎn)，因此要加大對“空心村”的整治。對具備條件的“空心村”進(jìn)行成片或分期分片整理，盤活存量建設(shè)用地，增加有效耕地面積，同時(shí)盡可能利用園地、空閑地、荒地建房。進(jìn)一步提高農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，爭取從原來的每畝4萬元補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到6萬元，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級對土地綜合整治的積極性。農(nóng)村土地綜合整治所置換的的建設(shè)用地指標(biāo)，要優(yōu)先滿足農(nóng)村住房改造建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)需要。同時(shí)，要不斷完善土地總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，國土、建設(shè)部門提前銜接，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村加強(qiáng)溝通聯(lián)系，科學(xué)確定村莊的區(qū)位、規(guī)模和布局，保證規(guī)劃的合理性和可操作性。要堅(jiān)持集約節(jié)約用地。提高村民的土地意識，合理分配使用土地指標(biāo)，按照“控制單家獨(dú)院、適度多戶聯(lián)排、鼓勵多層公寓”的思路，使有限的建設(shè)用地指標(biāo)惠及更多的群眾。在農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)比較充分、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的城區(qū)、城郊結(jié)合部、集鎮(zhèn)所在地，積極引導(dǎo)村民建設(shè)公寓式住宅，推動農(nóng)民居住方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。

（三）從嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策入手，解決“拆舊”難題

針對老屋拆除工作的現(xiàn)狀，按照“清理過去、管住當(dāng)前、規(guī)范今后”的原則，切實(shí)落實(shí)老屋的拆除和管理工作。“清理過去”，就是對歷史遺留下來的“應(yīng)拆未拆”情況進(jìn)行深入調(diào)查，在條件成熟的時(shí)候開展“集中清理”活動，對應(yīng)該拆除的老屋進(jìn)行張榜公示，引導(dǎo)農(nóng)戶自行拆除，對主動率先拆除舊房的農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)獎勵。“管住當(dāng)前”，就是嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”和“拆舊建新”政策，從現(xiàn)在開始，一律采取“不拆舊、不批新”規(guī)定，從源頭上杜絕老屋拆除難題。從調(diào)研情況來看，這是切實(shí)可行的。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，可以對特困戶進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，解決過渡期的住房困難問題。鼓勵有條件的村建設(shè)老年公寓，用于安置居住在老宅里的老人，也可暫時(shí)安置特困戶。“規(guī)范今后”，就是建立健全農(nóng)村宅基地管理工作機(jī)制，進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地管理各方主體的責(zé)任，推動農(nóng)村宅基地管理邁上正常化軌道。

（四）從拓寬籌資渠道入手，解決“資金”難題

加大政府財(cái)政投入力度，統(tǒng)籌安排土地出讓收益和土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金，加強(qiáng)農(nóng)村住房改造建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。梳理整合當(dāng)前現(xiàn)行的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，對一些工作力度大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行適當(dāng)傾斜，對困難戶建房進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，在經(jīng)費(fèi)上能減則減、能免則免。同時(shí)，為了鼓勵開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾等項(xiàng)目，可試行先將補(bǔ)助資金預(yù)付一部分，用作農(nóng)村宅基地管理啟動資金。拓寬金融機(jī)構(gòu)融資渠道，創(chuàng)新貸款模式和方式，向農(nóng)民提供利率優(yōu)惠、還款方式靈活的小額信貸，實(shí)現(xiàn)“按揭式”農(nóng)民建房。積極吸引和鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、社會投資公司直接投資住房改造建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)農(nóng)村住房改造建設(shè)投融資主體的多元化。

（五）從完善宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制入手，解決“流轉(zhuǎn)”難題

堅(jiān)持農(nóng)村宅基地的集體權(quán)屬不變、住宅用途不變、農(nóng)民主體不變的前提下，制定政策，完善機(jī)制，搭建平臺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的退出、置換和流轉(zhuǎn)。第一，探索建立宅基地有償退出機(jī)制。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宅基地置換城鎮(zhèn)住房、納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等辦法，鼓勵在城鎮(zhèn)有固定工作、生活有一定保障的農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地，使更多的宅基地集聚到村集體手中。第二，探索建立農(nóng)村宅基地置換機(jī)制。針對一些家庭并不富裕的村民特別是生活困難村民的住房要求，選擇一批年代較新、質(zhì)量可靠又不影響規(guī)劃大局的收回房屋進(jìn)入置換領(lǐng)域，村集體可以允許這些村民以宅基地作價(jià)的方式獲取房屋，既滿足了特定對象的住房需求，又使村集體通過置換的方式掌握一定的宅基地資源。第三，探索建立宅基地自主流動機(jī)制。根據(jù)村民建房用地需求狀況，由村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，以依法自愿、一對一置換為原則，鼓勵村民將原宅基地或者符合規(guī)劃的自留地，流轉(zhuǎn)給具備申請宅基地條件的本村村民。

（六）從加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)入手，解決“人員”難題

加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)。建議適當(dāng)增加人員編制，考錄一批具有專業(yè)素質(zhì)的人員進(jìn)入國土、規(guī)劃部門，同時(shí)加強(qiáng)對基層站所的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和檢查指導(dǎo)，為基層開展工作創(chuàng)造良好條件。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍整合。加強(qiáng)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和思想政治教育，不斷提高執(zhí)法人員的依法行政水平和執(zhí)法能力。加強(qiáng)農(nóng)村建筑人員監(jiān)管。抓好建設(shè)施工隊(duì)伍素質(zhì)培訓(xùn)工作，特別是加強(qiáng)農(nóng)村建筑工匠的培訓(xùn)、發(fā)證工作，提高他們依法依規(guī)施工的意識，避免質(zhì)量安全事故的發(fā)生，確保村民住上放心房。