城鎮化加速發展背景下的撤縣設區現狀

【摘要】20世紀90年代以來，城鎮化發展進入高速時期且帶有明顯的政府主導特征，在城鎮擴張和政府績效壓力推動下的行政區劃調整行為不斷涌現。撤縣設區成為1997年后行政區劃調整的主流方式并且基于不同的動因呈現出不同的階段特征，其所形成的市轄區是一個“地域型政區”和“城市型政區”的融合型政區，未來應因地制宜、合理謹慎地選擇與城市化進程相適應的行政區劃調整方式。

【關鍵詞】城鎮化 撤縣設區 行政區劃 城市化

一、概念的界定

我國市、縣行政區劃調整主要有兩個類型，撤縣設市、撤縣（市）設區，行政區劃的調整是政府關系的直接反映，不同類型的調整意味著不同的權力分配，“撤縣（市）設區”對于中心城市來說是行政區域的延伸、權力的擴展。1997年后在城鎮擴張的推動下，市、縣一級政府間為謀求經濟發展而展開了激烈的空間博弈，這一階段行政區劃調整類型是撤縣（市）設區。

首先，筆者對本文主要討論的這一行政區劃調整類型作一個概念界定，狹義的撤縣（市）設區是指直轄市、地級市撤銷其所屬的縣級市、縣，以原行政區域為基礎或者在原有基礎上重新劃分、合并為新的市轄區。本文所討論的撤縣（市）設區還包括以下幾種情況：1.地級市在其行政區域內劃分一部分地域設立市轄區或調整增設新的市轄區，不涉及縣級市、縣一級的撤銷；2.直轄市、地級市將已有市轄區重新合并、劃分為新市轄區；3.撤鎮設區。廣義的“撤縣（市）設區”將行政區劃調整的重點放在了現有市轄區的形成上。

二、“撤縣（市）設區”脈絡分析

1997年至2015年我國新增市轄區數量達351個，這一期間逆向撤銷市轄區數量14個，凈增數量337個，其中直轄市與副省級城市變動數量75個，占總數21.4%。1994年我國實行分稅制改革使得地方政府獲得了以城市化方式來增加財政收入的途徑，同時中央對撤縣設市的叫停都使得撤縣（市）設區在1997年出現爆發式增長。在全國范圍內，2000年與2002年撤縣（市）設區的變動數量達到高峰值。這一時期行政區劃調整特點為：1.主要集中在中國經濟較為發達的東部沿海地區；2.省會城市、省域中心城市為重點。這一時期的噴井式發展得益于我國加入WTO后，國際市場對我國市場經濟體制提出了更高的要求，我國特殊的政治、經濟結構所塑造的“行政區經濟”在官員晉升錦標賽中愈演愈烈，為打破“行政區經濟”的封鎖，加快城市區域間產品和要素的流動，作為理順空間權力關系的行政區劃調整噴井式出現。

經過2000年～2002年撤縣（市）設區噴井式的出現，2002～2007年伴隨著城市內部空間治理的再調整，反映在行政區劃調整上就是城市內部市轄區合并重組，2002至2007年合并重組的城市中有8個省會城市、2個副省級城市。省會城市數量占總共變動城市數量的41.7%，省域中心城市、重點城市占總數的58.3%，其主要發生在經濟較為發達能夠有足夠的動力進行市轄區重組的城市。同時，這一階段還有許多縣級市、縣、區的行政邊界再調整。其相較于“撤縣（市）設區”或者重組市轄區這樣較大的行政區劃調整，較小幅度的邊界調整可以滿足擴張動力不足地區調整其內部治理結構，逐步將城鄉體制接軌。

1997～2007年，為了適應城市化進程的“撤縣（市）設區”“市轄區合并重組”等行政區劃調整使得我國大中城市的土地規模迅速擴大，城市化的質量得到了明顯的提升。2011年我國城市化水平首次超過50%，我國進入了以城市社會為主的新成長階段。

2008年，中央對區縣一級的行政區劃調整行為叫停，2009年～2015年撤縣（市）設區又進入了新一階段的上升期。2009年財政部確立在2012年底前全國全面推進省直接管理縣財政的改革目標成為“撤縣（市）設區”再次興起的直接原因。這一階段的行政區劃調整有以下幾個特點：1.撤縣（市）設區與市轄區內部合并重組同時發生，以直轄市和省會城市、副省級城市內部市轄區合并重組為主流，可以說這一階段直轄市、省會城市的行政區劃調整是對上一階段狂飆突進“撤縣（市）設區”行政區劃調整的“再吸收”。經過1997～2007年撤縣（市）設區的實踐，更多的中心城市發現將相同體制的政區融合重組的成本與阻力遠遠小于將不同體制的“縣”與“區”的融合管理成本，這也是在本階段市轄區合并重組成為主流的一個重要原因。比較1997～2007年的市轄區內部合并重組來說，這一階段參與的城市的行政級別更高，調整的范圍更廣，雖然在數量上依然少于嚴格意義上的“撤縣（市）設區”行為，但更具有城市內部治理的主動性與戰略性。2.2009～2015年這一階段，東部和中部地區的行政區劃調整呈下降趨勢，西部地區“撤縣（市）設區”比例呈上升趨勢且主要發生在省會城市和西部經濟較為發達城市。在上一輪撤縣（市）設區熱潮中沒有足夠擴展動力的西部城市經過十多年的發展，在城市規模、空間需求、擴張動力上都有了長足的進步，需要通過行政區劃的調整來解決空間治理不協調的問題。

撤縣（市）設區所形成的市轄區需要在產業結構、管理體制、政府職能關系等方面轉型接軌，如若強行做出不順應城市發展的行政區劃調整，有可能產生“假性城市化現象”以及原縣域地區邊緣化現象。這會造成資源的浪費，阻礙城市化的進程。雖然不合理的行政區調整會帶來許多負面的影響，但目前在我國用行政手段處理經濟區與行政區不協調問題仍然是最行之有效的方法。因此，未來應因地制宜、合理謹慎地選擇與城市化進程相適應的行政區劃調整方式。

參考文獻

[1]羅震東，汪鑫，耿磊.中國都市區行政區劃調整——城鎮化加速期以來的階段與特征.城市規劃[J].2015年第39卷第二期.

[2]殷潔，羅小龍.從撤縣設區到區界重組——我國區縣級行政區劃調整的新趨勢.城市規劃[J].2013年第37卷第6期.

作者簡介：楊洋（1990-），女，漢族，四川成都人，研究生碩士，重慶大學公共管理學院，公共管理專業，研究方向：行政管理。