海洋強國戰略背景下我國海洋綜合管理轉型升級路徑初探

王雙

摘 要海洋強國戰略是我國當下海洋重大部署，而作為重要的支撐與后盾，我國海洋綜合管理中存在資源過度開發、海洋生態與可持續發展能力衰減、海洋管理體系落后、海洋機制不健全、部門分散與權責不清等方面的問題，海洋綜合管理亟待轉型升級。文章在分析海洋綜合管理核心內容的基礎上，對比研究世界海洋管理先進國家和地區的管理模式、特點與值得借鑒的經驗，試探性提出我國海洋綜合管理升級轉型需技術創新、資源整合、機制優化、人才建設四輪驅動來完成，并提出相應的政策建議。

關鍵詞海洋綜合管理；國際對比；轉型升級

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）07-0032-06

海洋綜合管理是基于生態系統原理，集海洋空間規劃布局、海洋利用法制管理、海洋生態環境保護、海洋監察執法管理、海洋公共事業服務于一體的海洋管理新模式，涵蓋海洋資源、環境、生態、經濟、權益、安全等方面的管理以及公共服務活動，具有覆蓋廣、領域寬、職責重、發展快的特點。海洋綜合管理現已成為眾多海洋國家發展海洋經濟、管理海洋的戰略重點和最新趨勢。

一、我國海洋綜合管理的現實與問題

海洋經濟代表著世界經濟未來發展方向，海洋強國戰略的實施與我國所處的現實環境、時代需求以及我國總體發展戰略密切相關。2012年，黨的十八大正式確立建設海洋強國的宏偉戰略藍圖，此后，建設海洋強國成為海洋發展的重大戰略。最新的“十三五”規劃建議，將拓展藍色經濟空間、推進海洋生態文明建設作為海洋發展未來方向。科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，維護海洋權益，建設海洋強國是我國未來海洋發展的根本目標。

海洋綜合管理是當今海洋管理的新模式、新趨勢。開發海洋，經略海洋需以綜合的海洋管理理念與工具作為支撐與后盾。作為海洋強國發展戰略的重要一環，如今我國海洋管理仍存在一系列突出問題，尚未達到綜合管理和可持續發展的要求，其管理理念與管理水平難以支撐海洋強國戰略的現實需求。我國海洋綜合管理面臨的主要問題有：

第一，缺乏具有針對性的海洋綜合管理機制與政策框架。中國海洋管理機制中長期存在涉海管理部門眾多、分散、權責不清的問題，形成了分部門、分行業管理為特點的分散管理體制，即便各級海洋管理部門之間的海洋政策也不相協調，已嚴重落后于現代海洋綜合管理的需求。省級海洋管理部門職位我國海洋管理的主要管理者，沒有足夠權限與能力實施綜合的管理，新近國家機構改革中成立的國家海洋局表面上負責綜合性海洋事務管理，實際上多為缺乏實權的邊緣性科研調查職能，[1]并無權限統一協調、綜合管理各類錯綜復雜的海洋事務，因此，現今仍缺乏一個業務更綜合多元、權力更集中的海洋和沿海事務管理部門作為核心組織與協調管理機構。

第二，海洋生態環境問題依然突出。海洋生態環境問題主要包括：填海造港、圍海造地、工業排污入海以及過度的海水養殖等不合理的海洋開發活動對臨近海域生態環境影響十分嚴重。

《2015年中國海洋環境狀況公報》指出，部分近岸海域污染嚴重，環境問題依然突出。在面積100平方公里以上的44個大中型海灣中，21個海灣全年四季均出現劣四類海水水質；在實施監測的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型海洋生態系統中，處于亞健康和不健康狀態的分別占76%和10%；陸源入海排污口達標排放率仍然較低，88%的排污口鄰近海域水質不能滿足所在海洋功能區環境質量要求。[2]

第三，海洋管理劃界尚未清晰與跨國管理難題。在近海，面臨的問題是海岸帶管理的海陸分界線劃分問題，給國內各職能部門的管理權責區分造成一定的難度。而在遠海海域，則涉及到海洋權益的國際難題。隨著發展藍色海洋經濟與海洋資源戰略重要性的日益凸顯，世界各國對海洋權益爭奪日趨激烈，相關國家根據其自身利益采取有利于己方的立場認定海島、礁石。迄今我國在海洋海島分類管理上尚未明確劃分，近年來黃海、東海、南海劃界及釣魚島、南沙群島歸屬等海洋權益維護問題愈加突出，維護國家海洋權益任務艱巨而緊迫。

海洋生態和漁業資源的保護、海洋能源資源的勘探和開發等活動涉及敏感的海洋領土與主權問題，不能由某個國家單獨單方面完成，需要通過跨國的海洋管理部門及其他相應職能部門通過國際合作實現。而在我國所處的東亞地區，囿于現實的地緣政治困擾，使其恰恰缺乏此類多邊、雙邊的合作機制與合作環境。

第四，漁業管理與漁業沖突難題。我國漁業活動整體依然呈現粗放型、低效率的特點，且漁業產業結構單一，企業小而分散，很容易造成過度捕撈。與此同時，針對海洋過度捕撈的限制手段十分簡單原始，僅限于采用捕魚許可證、漁船數目與馬力限額、禁止使用破壞性漁具、伏季休漁等手段，監管、制裁措施缺乏使得海洋過度捕撈問題仍然難以控制，需相關法律法規的健全以施加約束。

漁業沖突問題是由于海域劃界模糊、產權不清、遠海海域管理失序等造成的漁業捕撈競爭與沖突，隨著海洋捕撈技術的不斷進步，中國漁民與日韓、東南亞等國家的漁民的漁業沖突呈加重趨勢。海域臨近各國需對漁業分配達成更好的理解， 此外，政府管理機制在管理漁業沖突中十分必要，體現出海洋綜合管理的重要性。

綜上所述，建設海洋強國戰略下海洋綜合現實問題日益突出與緊迫，海洋綜合管理理念、水平的落后與海洋強國戰略的推進日漸不相適應，這是促使海洋綜合管理戰略與模式轉型升級的現實背景。因此，探索我國海洋綜合管理的升級轉型戰略與路徑有著重要的戰略意義與迫切的現實需求。

二、我國沿海地區與國際海洋綜合管理對比研究

（一）海洋綜合管理的研究對象與內容

對海洋綜合管理的基本目標和對象進行歸納分析，可將海洋綜合管理歸結為兩方面核心內容：影響因素與框架工具。其中影響因素包括人類對海洋環境的影響、自然對海洋環境的影響兩種；而框架工具則包括法律框架、機制框架以及管理工具等。

具體而言，自然影響因素主要包括水文氣象的影響、氣候變化與海平面升高、海岸帶沉陷的影響等；而人為影響因素較多，也較為復雜，主要有漁業、海水養殖業、城市化進程、海洋旅游活動、港口開發、航海與海洋運輸、油氣開采、發電等。現代人類海洋環境污染主要以來自煉油廠、城市垃圾和河流徑流量的影響最為顯著。[3]

框架工具主要包括法律框架、機制框架與管理工具三方面內容。其中法律框架與海洋綜合管理的相關法律相關，主要包含國家（聯邦）海洋法、國家物產法、國家水體法、生態平衡與環保法、漁業（打撈）法、航海法、港口法等。

機制框架與海洋綜合管理的職能部門相關，主要包含環境、自然資源與漁業管理部門、能源、礦產與產業管理部門、旅游管理部門、交通與運輸管理部門、商業與產業運營管理部門等。

管理工具則是與國家的相關規劃、政策工具相關，包含：國家發展規劃、海洋部門發展規劃、生態條令、環境影響評估、國家（聯邦）海洋國土區域、經濟工具、自然保護區、海洋生態研究與教育、防災減災緊急方案等。海洋綜合管理的具體內容示例見圖1。

（二）海洋綜合管理的國際經驗對比

本文試圖在與海洋綜合管理經驗豐富國家與地區的對比中，探索為提升海洋綜合管理水平，實現海洋綜合管理模式轉型所需注意的問題和采取的措施，對比內容主要歸結為以下幾點：

1.明晰基本要素和目標

海洋綜合管理的轉型升級首先需明晰其基本目標和要素組成。首先是界定海洋綜合管理的界限和區域。嚴格意義上，海洋綜合管理既包含海洋綜合管理，還包含海岸帶綜合管理，即海岸帶與海洋的綜合管理。相關管理部門需根據本地區特定的生態、地質、社會經濟組成和運行方式、與周邊生態系統的互動模式等為標準，界定海洋綜合管理的界限和區域。其次是需遵循的基本原則。在國際上，海洋綜合管理較多沿用的沿岸和海洋可持續發展原則、環境和發展原則、沿岸和海洋的特殊性、公共性及其資源利用原則等是海洋綜合管理中普遍認可的基本原則。[4]這些基本原則可作為海洋綜合管理中的參考原則。第三是確定轉型升級的目標，根據海洋綜合管理先進經驗來看，目標與評價體系需聚焦海洋經濟質量提升、海洋資源與生態可持續性增強、海洋行政管理體制優化等方面。

理論上，升級轉型需建立在全面和綜合的規劃過程基礎上，使文化、經濟與環境價值和諧共存，在競爭性、甚至相矛盾的管理目標之間做出新的權衡，以最少的管制為代價實現與環境保護和經濟發展的平衡。而利益相關者的參與、科學咨詢以及詳細的管理計劃的實施是規劃的重要組成部分。[5]

2. 海洋綜合管理中政府及其他參與者的角色

（1）政府的作用探討。海洋綜合管理中政府的必要性與適度性是海洋經濟與管理發達國家熱門爭議的問題。一方面，政府的缺位會導致海洋管理政策缺乏整合，造成各級不同部門和機構之間的責任重疊、利益沖突和不兼容，以及高經濟成本和對環境的重大累積影響等負面影響。而另一方面，根據國外先行國家海洋管理的經驗，海洋管理中適當的管制可以提高效率，但過度管制反而會起到相反作用，因此，政府在海洋綜合管理中的地位和作用需要適中，可以從時間跨度上來加以甄別。短期來說，政府的管制對整合資源、提高效率是必要的，但中長期來看，政府的作用應主要體現在服務和協調功能上。

（2）“參與式”的海洋綜合管理。海洋綜合管理將生活在海岸邊或者與海洋環境相關的人民、海洋政策制定者和海洋管理者、海洋科學研究者等三類行為體融合在一個共同的共同體之內，因此，三種行為體之間的相互作用、相互影響，出現一種公共政策決策的文化生態。[6]歐美國家在參與型海洋管理中有著較好的參考模式。美國《海岸帶管理法》規定了詳細充分的保障公眾參與海岸帶管理活動的聽證會制度。[7]歐盟將“在海岸帶綜合管理決定制定的過程中，制定有效的機制確保公眾參與”作為海岸帶管理進程中階段的重要特點。歐洲“我們的海岸”項目現已形成了有效、成熟的參與型治理機制系統化機制，政府與公眾在海洋管理過程中暢通互動，成為參與型海洋管理的成功典型。

由此可見，西方“參與式”治理模式中，公眾的參與對于海洋綜合管理質量提升與模式轉變有著重要意義，需要加以借鑒。現今，中國的非政府組織與市民社會也在越來越多地參與到海岸帶環境保護、海洋管理決策、海洋教育以及其他海洋管理活動中，而更多、更有效的參與還將伴隨機制的完善與成熟而不斷增加。

3. 重視海洋生態與環保

對于海洋發展中國家而言，政府往往在制定其海洋規劃和發展政策時忽略了對環境要素的考量。隨著海洋環境安全、海洋生態保護理念日益深入人心，海洋生態與環保問題成為開發和管理海洋時所不得不面對的問題。在海洋開發的同時應注重取得生態和環境的平衡，實現海洋開發可持續，即海洋循環經濟。海洋循環經濟的概念及其內涵延伸也成為近年來海洋經濟、海洋管理中的熱點問題。

海洋管理機構可根據部門（采油、農業、城市和旅游業開發、港口工業、漁業等）和生態系統類型（濕地、紅樹林、沿海瀉湖、海灣、礁石、海草床等）制定一系列生態環境標準，以便在國家和地方政府規劃和部門項目制定和政策設計中作為考量因素。此外，從拉美地區國家海洋生態與環保建設的經驗來看，重視海洋環境采取和實施的一系列重要的政策工具：如生態條令、環境影響評估、官方標準和自然保護區等，也是十分必要和有效的。

4.科研能力（CB）建設與政策決策支持

可持續的海洋經濟與海洋管理需要強大的智力支持，需要科研能力建設的提升。海洋研究中獲取數據和信息的成本很高，而對這些資料加工處理需要大量而持續的時間。海洋科學研究的特點決定了海洋科學人才的建設是完成海洋綜合管理轉型升級至關重要的環節，在海洋綜合管理中需要科學技術支撐與專業化的行政管理人才作為后勤保障。

國際上，典型發展中國家海洋科研能力的缺乏普遍表現在，無論是學界還是管理層，往往只重視具有經濟價值和需要保護的海洋資源，這就導致了只有少部分與管理和國家需求相關的知識被認知，而缺乏對整個海洋生態系統以及其與社會、經濟活動的進程的知識儲備。[8]

一般來講，高校與研究機構在海洋綜合管理中對科技的支持以及在項目合作中決策的支持作用明顯，廣泛參與到海洋綜合管理的每個步驟每個程序，包括搜集海洋環境與人文基本信息、實施管理計劃的可行性研究、開發與保護項目、海洋綜合管理表現評估、相關項目的環境影響評估以及提供決策的咨詢服務等。提升科研能力建設是一個學術研究與政策制定者共同參與新程序、學習更新的知識內容、完成新管理項目訓練的長期過程。中國的海洋綜合管理需要學界與政界密切配合，共同努力實現對科研能力建設的提升，以滿足復雜的現實環境下對海洋綜合管理決策支持的要求。

三、海洋綜合管理轉型升級的路徑探索

海洋綜合管理涉及諸多要素與廣泛的內涵，也蘊含著復雜的政治、經濟、法律程序等問題。根據我國海洋綜合管理的現實情況，技術創新、機制優化、資源整合、人才建設是轉型升級過程中必不可少的要素，我國海洋綜合管理的轉型升級從這四個方面進行革新與整合，四輪驅動才能走出穩步健康轉型升級之路。

（一）技術創新

創新是時代發展的需求和主旋律，技術創新是完成海洋綜合管理升級的必要保障。習近平主席指出，“要依靠科技進步和創新，努力突破制約海洋經濟發展和海洋生態保護的科技瓶頸”。[3]

對于海洋綜合管理而言，技術創新應有兩個層面的意義，一是海洋科技的創新。海洋科技為人類提供長期可持續的經濟福利，海洋科技也是各海洋國家未來經濟競爭的重點。在海洋綜合管理與海洋經濟國際競爭中，只有在最新、最全的海洋科學知識、科學技術的基礎支撐下，才能合理評價海洋資源的現狀，以基于科學信息的決策為區域和地方層面的產業發展提供適當和可行的產業政策。[9]因此，我國中央政府與地方政府需重視海洋科技的研發與投入，加快提升海洋科技自主創新能力，輔以出臺產業激勵政策和海洋相關的知識產權保護政策，以鼓勵海洋科技創新。二是管理技術與理念創新。在我國，對海洋綜合管理的最新發展動態信息掌握和管理理念的落后是阻礙海洋管理技術創新的根本問題之一，這需要相關管理部門的認知與理念轉變。

現代海洋綜合管理要求必須在國際層面上建立較大規模的海洋管理技術，可靠而廣泛傳播的科學信息有助于有效管理海洋資源。因此，管理技術創新，需密切重視海洋綜合管理的最新發展動態和管理理念的更新，如強化海洋生態管理預警機制、將海洋生產的生態負外部性納入管理系統等。在此方面，我國需加強海洋管理技術的交流與經驗學習，以便從海洋信息技術、海洋綜合管理理念層面對管理技術系統進行創新。

（二）資源整合

現今，我國海洋綜合管理的區域性分片化管理特征比較明顯，國家層面的管理戰略與規劃并未做出較多強制性的整合。沿海省市根據本地區海洋管理現狀與特點，制定涉及法律、經濟、文化等領域政策、法規與規劃。這一方面可能從區域性實踐角度豐富我國海洋綜合管理的戰略體系，然而另一方面卻造成了海洋管理政策的破碎化，不同行政區域、機構之間存在利益相互干擾甚至沖突，因此進行資源整合勢在必行。

資源整合的首要任務是政府管理部門與體制的整合。我國海洋綜合管理需整合各相關部門海洋管理職能，完善政府管理服務和市場運作體系，努力構建統籌有力、權責明晰、結構合理、靈活高效的海洋行政管理體制。對此，已有一些省市正在做出改革嘗試，如2016年初浙江省成立了中國首個海洋港口委員會，就是將海港管理部門與職責進行整合，實現管理效率與責任統一，在海洋綜合管理機制的改革中邁出了重要一步。

資源整合的另一個核心環節是借鑒并發展“參與式”的海洋綜合管理模式。“參與式”海洋綜合管理模式代表著未來海洋綜合管理模式的新方向和必然趨勢。政府作為海洋政策的主要制定者，關鍵問題是要把優質海洋治理的理念納入到公共權力的決策過程中。[6]公眾是海洋資源開發、管理與環境保護的主體，在海洋綜合管理中發揮著重要作用，確保公眾參與對實現“參與式”海洋綜合管理有著重要意義。

此外，政策整合也是整合中的重要一環。聚焦政策整合，部門間協調協議、公眾參與以及環境監測監督以及項目評估等內容都是資源整合的重點。

（三）機制優化

機制優化也有著豐富的內涵和嚴格的要求。

首先，需要確立和優化一整套海洋綜合管理的模式。歐美國家海洋綜合管理普遍采取的是一種自上而下的模式，此種方式可從國家的層面對全國的海洋管理做出規定，使各地區、各部門明確海洋（海岸帶）管理的重要意義、發展方向和基本要求，促進各地政府采取配套行動加強對當地海洋（海岸帶）的管理。[10]我國沿海各省市尚未形成統一的海洋綜合管理模式，需要不斷摸索和學習先進國家的管理模式經驗，逐漸優化管理模式，確立適合的海洋開發管理體制與管理方式，從而優化資源配置，并形成長效機制。

其次，需要建立健全海洋經濟綜合協調機構。我國海洋經濟發展試點工作啟動后，江蘇、山東、廣東、浙江等省在健全海洋經濟綜合協調機制方面進行了積極的探索。如浙江省成立了由省長任組長的省海洋經濟工作領導小組。面對權力分散和責任分配不清的現實狀況，政府應通過持續改革或建立新的機構，以滿足海洋綜合管理中日益緊迫而復雜的協調需求。

第三，需要建立健全海洋綜合管理“共享型”機制，使海洋綜合管理主體之間形成密切的互動關系，使海洋管理政策準確反映出各利益相關方的訴求，也便于吸取各方力量進行海洋綜合管理。

海洋綜合管理模式選擇與文化、經濟和政治環境密切相關，而利益相關者的參與、科學支持以及詳細的管理計劃的是實施共享性、分權式海洋管理規劃的重要組成要素。[4]

有效的共享型的海洋綜合管理機制需要一個政府的職能與權力進行有力界定和實施。為實現共享型海洋綜合管理機制，政府應引導加快海洋公共服務體系、海洋信息服務體系的建設與共享，積極應對新時代海洋綜合管理的形勢與條件變化，實現內部職能轉變、管理機制優化。

（四）人才建設

在海洋綜合管理中，人才與科研能力的質量與持續性是決定升級轉型成功的關鍵要素。我國在此方面還比較薄弱，海洋科研與人才建設可從以下幾點著手。

首先，提高海洋可持續發展的科研能力，加強海洋科技研發，鼓勵新興海洋產業發展（海水淡化與綜合利用、海洋生物、海洋清潔能源裝備制造、海洋勘探開發），提高新興海洋科技在海洋經濟中的比率。

其次，加快科技成果的轉化，加快科研成果流通，制定海洋人才激勵措施與鼓勵政策，使海洋人才充分參與到政府政策制定，在政策制定與現實應用中充分肯定海洋研究的科研成果。將海洋科研成果與知識準確用來規劃和實施科學管理和可持續發展政策，使有用信息在從中央政府到地方政府的各種層次的政府機構中充分流通，實現學術研究成果有效地影響政府政策的制定，這就需要政府引導，提升人才在科技成果轉化中的地位與作用，充分實現人才在政策制定中的價值。

第三，根據本地區海洋經濟與海洋管理人才結構特點制定出適合本地區實際需求的海洋綜合管理模式，有利于解決地方海洋綜合管理技術與人才匱乏的矛盾。

綜合以上論述，本文初步對我國海洋綜合管理的升級轉型路徑進行了分解與設計：在海洋綜合管理的主要五個主要領域：港口、漁業、海洋旅游、海洋石油、灘涂等，即港、漁、景、油、涂，分析產業現狀、特征并發現其存在的問題。根據問題導向進行升級轉型路徑設計，經過問題預估、準備預防、啟動發展、實施采納、鞏固改進等幾個步驟對問題進行預估與解決，以資源整合、科技創新、技術優化、人才建設等四個維度進行建設與革新，實現升級轉型之路，四個維度環環相扣，相互促進，統一整合，實現可持續、有機循環。我國海洋綜合管理轉型升級路線示意圖見圖2。

當然，海洋綜合管理升級轉型進程并非一蹴而就，必定是漫長而不平衡，充滿曲折與困難，只有在充分借鑒和吸取國內外先進管理經驗和教訓的基礎上，結合現實狀況，有規劃、有目標、有次序地探索適合的轉型升級之路。

四、結 語

海洋強國戰略對海洋綜合管理提出了更高、更新的要求，海洋綜合管理升級轉型勢在必行。應在深刻認識海洋綜合管理的港、油、涂、景、漁等方面內容的現狀與特點的基礎上，結合自身現實條件，聚焦資源整合、機制優化革新，以理念、技術創新為驅動，人才與科研建設為支撐，探索穩健而適合的轉型升級之路，以實現海洋資源、生態環境的可持續發展，支撐海洋強國戰略建設需求。

作為海洋政策制定者與管理者，應不斷學習和適應海洋強國戰略的海洋經濟發展與海洋綜合管理的新特點、新趨勢及其優勢，順應時代發展需求，與海洋強國建設、“一帶一路”倡議等國家大戰略與重要發展規劃緊密結合，將其作為引導海洋綜合管理轉型升級的重要動力和突破口。

在內部管理中，我國海洋綜合管理的升級轉型發展需密切圍繞激發改革和創新兩大動力，全面深化改革、創新發展模式，積極發揮沿海地區產業特色與優勢，整合各相關部門海洋管理職能，完善政府管理服務和市場運作體系，努力構建統籌有力、權責明晰、結構合理、靈活高效的海洋行政管理體制，才能實現較為順利的轉型升級。

而在海洋管理的涉外領域，需堅持“主權屬我、擱置爭議、共同開發”的方針，堅持用和平方式、談判方式解決海洋權益爭端，努力維護地區和平穩定，爭取以更靈活的外交手段達成更多共識，實現與周邊國家在海洋資源開發、海洋合作機制建設、海洋防災減災及其他復雜的海洋事務應對等方面更多的交流與合作。

[注 釋]

① 圖表思路來自BilianaCicin-Sain，Robert W. Knecht，DosooJangetal.，Integrated Coastal and Ocean Management： Concepts and Practices，Washington： Island Press，1998：58.亦可參見周魯閩，盧昌：《東亞海區的海岸帶綜合管理經驗：從地方性示范到區域性合作》，《臺灣海峽》，2006年第3期，第454頁，東亞海域環境管理區域合作計劃（ Regional Programon Partnerships in EnvironmentalManagement for the Seas of East Asia， PEMSEA）海岸帶綜合管理實施框架。

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