開放條件下農產品價格形成機制與價格政策選擇

文/倪洪興

開放條件下農產品價格形成機制與價格政策選擇

文/倪洪興

開放條件下農產品市場價格形成機制實際上是國內市場價格與國際市場價格的并軌，國內價格實際上取決于主要出口國的商業農場的生產成本。隨著我國經濟發生階段性變化，我國大宗農產品生產成本越來越高于主要出口國，在缺乏有效關稅保護的情況下，最低收購價和臨時收儲政策面臨難以持續的困境。因此，農產品價格政策改革勢在必行，既要保障種糧務農有效益、有積極性，又要保障生產的產品有市場競爭力。

近年來我國農產品內外價差擴大，糧食最低收購價政策和重要農產品臨時收儲政策面臨困境。對此的認識和觀點各不相同甚至相左，需要在更廣視野下進行更深入系統全面的思考。

一、開放條件下農產品價格形成機制

圖1 有效調控條件下國內供求與價格

圖2 供求發生階段性變化后的價格

就進口產品而言，開放條件下國內農產品價格很大程度上取決于進口稅后價格。進口稅后價又取決于兩大要素，一是國際農產品市場價格（具體而言進口到岸價），二是關稅水平。只要國內價格高于進口稅后價，進口就有動力，最終使得國內價格與國際價格趨于一致。進口價格對國內價格具有抑制和打壓作用，進口價格天花板效應（ceiling effect）構成了開放條件下國內農產品價格形成機制最重要的內容。

（一）在相對封閉和能夠有效調控條件下，國內農產品市場價格取決于國內生產（國內供給）與國內需求之間的均衡，取決于影響國內生產和需求的各種因素

供需兩方面力量相互作用，達到平衡形成國內市場均衡價格。國內市場均衡價格足以彌補生產成本，同時為消費者所能夠接受。當然，均衡是通過市場波動來實現的。當實際市場價格高于和低于均衡水平時，供給和需求將朝著均衡的方向作出相應調整。價格信號具有的市場調節作用，既調節消費和需求，也調節生產和供給。在宏觀經濟、農業生產成本和消費需求發生階段性變化時，國內市場均衡價格將發生階段性上漲。隨著經濟的持續增長，我國農業進入了成本快速上漲、需求不斷升級的階段，國內市場均衡價格必然呈現上漲趨勢。（圖1、圖2）

（二）在沒有關稅和其他貿易壁壘的開放條件下，國內農產品市場價格將取決于國際市場價格、取決于農產品進口到岸價格

市場開放意味著商品的自由流動。由資本逐利本性決定，只要國內價格高于國際市場價格，進口就有增長的動力，最終迫使國內價格降到與國際價格水平相當。進口價格對國內價格具有抑制、打壓和封頂作用。大國效應在短期內能有作用，但長期看作用效果有限。根據FAO全球農業生態區（GAEZ）數據庫統計，即使考慮環境保護、社會經濟等制約因素，主要出口國可開發潛在耕地面積達7億公頃，潛在糧食產量27.3億噸，全球糧食產量可在現有基礎上翻番。從實際情況看，國際市場能夠對需求增長作出有效反應。2001~2014年，中國大豆進口量增長了5746萬噸，中國之外的其他國家進口量僅增長1269萬噸，同期世界大豆貿易量由5354萬噸增長到12369萬噸，增長了7015萬噸，世界大豆貿易量的增長主要是對中國進口需求增長作出的反應。中國大豆進口增長拉動了國際供給的增加，但對國際市場價格的影響（大國效應）非常有限。（圖3、圖4）

（三）各國農業基礎競爭力存在比工業更加難以克服的差距，國際市場價格與特定國家的國內市場均衡價格差異巨大

農業是高度依賴自然資源的產業，養殖業的基礎是種植業，種植業的基礎是水土資源，土地經營規模決定了農業特別是大宗農產品的基礎競爭力。耕地和勞動力不能跨國自由流動，這造成了不同國家農業規模、生產成本和基礎競爭力的巨大差異。日、韓、瑞士的大宗農產品生產成本和價格必然大幅高于美、加、澳和巴西。

美國用70公頃耕地、歐盟用10公頃、日本用2公頃耕地來支撐和保障1個農民的生活和生計，我國用1/4公頃耕地支撐一個人的生計，而按各國當前的人均收入計算，不同國家每公頃耕地所要負擔的生計成本差異巨大。根據我國統計的農村人均收入水平以及世界銀行人均國民收入數據計算，中國、美國、歐盟和日本每公頃需要負擔的生計成本分別為50000元、4800元、22000元、156000元。

當國際市場均衡價格低于特定國家大多數生產者的國內生產成本（成本價）時，其國內農業將基本失去競爭力，存在被配置掉的風險。這是完全開放和市場規律作用的必然、是開放條件下根據比較優勢配置資源的必然結果。

我國農業小規模特性難以改變，大宗農產品生產缺乏基礎競爭力。我國農業戶均規模只有0.5公頃，如果農村人口減少到3~4億，農業戶均經營規模也只有1公頃，這需要很長的過程。盡管我國在勞動力密集型產品上有一定比較優勢，通過適度規模經營、社會化服務科技進步等措施提高農業競爭力仍有一定余地，但從整體看，我國農業特別是大宗農產品基礎競爭力先天不足。隨著經濟發展的階段性變化，我國農業基礎競爭力缺乏、生產成本高的問題將越來越凸顯。

我國農業規模小不僅受制于人均農業資源，還受制于自然條件。云南、貴州、廣西的耕地多為山地、梯田、山坡地，難以實現連片大規模作業和技術、農機應用，生產成本也難以降低。農業基礎競爭力弱也不僅僅是經營土地面積大小的問題，關鍵是土地上面承擔的生計成本和多種功能成本。農業多功能的實現是以犧牲效率為代價的。我國每公頃耕地平均要支撐兩戶農民的生計，通過合作社和土地流轉等方式實現規模經營，并不能減少每公頃耕地所要承擔的生計成本和其他多功能成本。土地流轉費一定程度上是這些成本的貨幣化。

圖3 開放條件下國內市場供求與價格 圖4 國際市場供求與價格

（四）關稅是開放條件下確保國內市場價格保持合理水平的最有效最重要的手段

農業作為基礎產業不僅僅具有提供農產品供給的功能，而且對農民就業增收和生計保障至關重要。不論發達國家還是發展中國家，不論農業基礎競爭力如何，各國都高度重視保護和發展國內農業。通過關稅保護來彌補基礎競爭力差距、保證國內農產品具有合理的價格水平、確保國內產業健康發展，是國際通行的做法。在具有關稅保護的情況下，國內農產品市場價格則取決于進口稅后價。進口關稅直接影響進口稅后價格水平，決定著價格“天花板”的高低。日本之所以能夠保持國內大米價格高于國際市場8倍的價差，是因為日本可以對其進口大米征收800%以上的關稅，而且這一關稅是從量稅，不會因為進口價格下降而減少征稅的額度。關稅具有防火墻保護作用，各國在多雙邊貿易談判中都十分重視關稅政策空間的保護。即使美國這樣的農業競爭力強國也在美國-澳大利亞自貿區談判和TPP談判中對其食糖和乳制品進行了例外處理，保留了必要的關稅。目前世界農產品平均關稅水平為60%，重要農產品的關稅水平都非常高。挪威、瑞士、日本、美國、歐盟、巴西、印度農產品平均關稅水平分別為71%、85%、42%、11%、23%、36%和114%，最高關稅水平分別達1062%、1909%、1706%、440%、408%、55%和300%。美國、歐盟、日本和韓國等39個成員對部分農產品進口保有采取特殊保障機制權力，在這些產品進口增加和進口價格下跌達到一定幅度時，自動提高關稅以保證國內市場穩定。

除關稅保護外，克服農業基礎競爭力差異、彌補國內基礎生產成本過高、保證國內生產具有必要競爭力的另一個有效措施是國內農業支持補貼。世界上發達國家農業支持水平都非常高，越是競爭力缺乏的國家農業國內支持水平越高。

圖5 征收關稅條件下國內市場供求與價格

二、最低收購價和臨時收儲政策的作用與面臨的困境

糧食最低收購價政策和重要農產品臨時收儲政策是我國最重要的農產品價格政策，這些政策本身就是市場化改革的結果，目的是為了在推進市場化進程中保障市場穩定和生產者最基本收益。這些政策在現實中確實發揮了重要作用。但是，隨著我國經濟發生階段性變化，我國大宗農產品生產成本越來越高于主要出口國，在缺乏有效關稅保護的情況下，最低收購價和臨時收儲政策失去了賴以運營的條件、面臨難以持續的困境。

（一）最低收購價和臨時收儲政策與市場經濟和發揮市場決定性作用并不矛盾

價格支持政策是美歐西方國家普遍使用的政策。價格政策包括價格支持政策（Price Support Policy）和基于價格的支持政策(Price Based Support Policy)兩類，目標是為了減少價格波動、保證國內市場穩定、保障農民基本收益。這類政策是美歐西方國家普遍使用的政策，其運用有相當長的歷史，現在仍在使用，盡管使用的范圍、數量、力度呈不斷下降的趨勢，具體形式也在不斷變化。美國的貸款價格政策、反周期支付政策、價格損失保障政策，歐盟的干預價格政策均屬于此類。根據2013年歐盟共同農業政策改革方案，2014~2020年歐盟繼續對谷物、乳制品、牛肉3大類8個產品實施價格公共干預政策，對食糖、豬肉、脫脂奶粉等產品通過特定條件下補貼私人儲備進行價格干預。在我國歷史上，吞吐儲存、平抑價格的做法也是“古已有之”。農產品需求彈性缺乏，相對穩定的市場無論對消費者還是對生產者都有利。價格政策作為有形之手，很大程度上是對“市場失靈”的彌補和糾正，指責價格支持政策有違市場經濟、有違“發揮市場在資源配置中的決定性作用”、“扭曲市場價格”的觀點是站不住腳的。

最低收購價政策和臨時收儲政策出臺的本意是為了彌補市場失靈、更好地推進市場化改革。政策設計目的是為了在國內生產過剩、糧價過低的情況下，通過最低價收購和臨時收儲拉高國內市場價格、保障種糧收益、避免谷賤傷農；在國內市場供需趨緊價格高漲時，通過順價銷售來穩定市場和價格。糧食最低收購價政策可追溯到2004年。當時國務院發布了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定全面放開糧食收購市場，實現糧食購銷市場化，明確“一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成”，但是“當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格”。改革的指導思想是走市場化道路，“充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用”。據此，2004年出臺了稻谷最低收購價政策，2006年出臺小麥最低收購價政策。從歷年出臺的稻谷和小麥最低收購價執行預案看，有明確的價格、地區、時間要求。

臨時收儲政策是為了解決部分重要農產品價格下跌和“賣難”問題、保障農民基本收益而出臺的。2007年、2008年和2009年，國家先后對東北主產區的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽實行臨時收儲政策。2011年至2013年，國家連續三年對全國棉花主產區的棉花實行了臨時收儲政策。2011/2012年榨季開始對糖料主產區食糖實行臨時收儲和收儲貼息。臨儲政策由中央財政承擔費用、臨儲價在即將收獲時公布、收購量有限定并自上而下分配。

在實際中，最低收購價政策和臨時收儲政策在保障農民最基本收益和國內市場穩定方面發揮了重要作用。在國內市場均衡價格低于國際市場的情況下，對于確保國內生產、供給和市場穩定價，價格政策是執行成本最低、最有效的工具。在實際中，在特定的階段，在調動農民糧食生產積極性、穩定市場、保障糧食生產方面，這些政策確實發揮了重要的作用，確保了糧食生產“十二連增”、農民收入增長“十二連快”，這為整個社會經濟發展提供了重要的基礎支撐。在2008年以價格大幅上漲為特征的全球糧食危機中、以及隨之而來的2010年、2012年、2014年三次大幅震蕩中，國際市場價格波動幅度超過40%，而國內糧食價格始終保持平穩態勢，最主要的原因就是我國實行了農產品價格支持政策。

（二）最低收購價和臨時收儲價政策與價差擴大和庫存積壓沒有必然聯系

內外價差擴大問題本質上是成本問題。糧食最低收購價和臨時收儲價是根據國內“生產成本加合理利潤”或“生產成本加基本收益”的原則確定的，實際上是保證種糧務農者最基本效益的一個托底價格。近年來，隨著勞動力、土地、環境保護、質量安全成本的顯性化和不斷提高，我國農業進入了成本快速上漲時期，大宗農產品生產成本與瑞士、日本和韓國的水平日趨接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大。這是發展階段變化帶來的必然結果。入世時我國主要農產品成本普遍低于美國，到2014年我國每公斤稻谷、小麥、玉米、大豆生產成本比美國高40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6~25倍，土地成本高10%~130%。成本上升必然推動價格上漲，基于成本之上的國內市場價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉。

在成本不斷攀升的情況下，要保證糧食和重要農產品生產的穩定和發展，最低收購價和臨時收儲價必須相應提高。2008年至2014年，稻谷最低收購價連續7年提高，累計提價幅度達到早秈稻93%、中晚秈稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麥最低收購價連續6年提高，累計提價幅度達到白小麥64%、紅小麥和混合麥71%。但是，我國糧食生產成本上漲幅度更大。2006~2014年，我國水稻、小麥、玉米的生產成本年均增長率分別為9.5%、9%、10.4%，同期這些產品的國內價格年均增長率分別為7.2%、6.7%、7.4%。

糧食價格漲幅低于成本漲幅，價格提高沒能完全消化成本的上漲。把農產品價格上漲和內外價差擴大歸因于最低收購價、臨時收政策，這是沒有道理的。如果問題僅僅是收儲價格政策推高了國內價格，那么解決辦法也很簡單，調減收儲價格即可解決所有問題。

當然，國內價格和內外價差還受國際市場波動影響。當國際市場價格處于谷底時，國內價格下行壓力加大；當國際市場價格處于高峰時，國內價格面臨上漲的拉力。2008年發生世界糧食危機，國際市場價格大幅上漲，由于糧食進口有限和糧食價格政策的作用，國內糧食供給充裕價格穩定；但大豆由于進口量大，價格隨國際市場波動而大幅上漲，僅2008年一年進口成本增加500億元人民幣，而當時用于大豆振興計劃的財政支持只有1億元。進口成本一年增加數額可以用來實施大豆振興計劃500年。2010年以來，國際市場價格進入下行周期。2015年全球谷物價格跌至2010年以來的最低點，基本上回調至本輪糧食危機前的水平，成為內外價差擴大的加劇性因素。值得注意的是，2008年以來世界糧食生產能力得到了較大的提高，但需求增長因生物質能源發展放緩而減緩，預計未來5年國際農產品市場價格將繼續保持低位，這一價格水平與2008年國際糧食危機前3年的水平相當。人民幣升值對內外價差的擴大也有很大的影響，但人民幣匯率變化本身是我國比較優勢和競爭力變化的結果，在貿易整體順差形勢下，人民幣缺乏持續貶值的基礎。

庫存積壓主要是因為價差驅動下的進口失控。當前農業面臨的突出問題是大宗農產品供給過剩，大宗農產品庫存大量積壓，糧食庫存數量之多“前所未有”，棉花、食糖、菜籽油和奶粉庫存積壓也都比較嚴重。有些專家把當前供給過剩和庫存積壓歸因于最低收購價和臨時收儲價政策、歸因于價格政策對國內生產造成的過度激勵，也不是完全有道理的。與以往不同，此次大宗農產品庫存積壓和“賣糧難”是在國內產需存在缺口、國內生產總量沒有超過需求總量的背景下發生的。就總量而言，不存在或者說沒有顯著存在價格支持政策對國內生產過度激勵的問題。造成這一問題最重要的原因是進口過度，即超過正常產需缺口之上的“非必需進口”大量增加。2012~2014年我國糧食產需缺口每年在5000萬噸左右，而同期糧食凈進口分別為8043、8837、10429萬噸，3年累計過度進口1億多噸。棉花和食糖常年產需缺口在200萬噸左右，但2011~2014年累計進口棉花和食糖1616萬噸和1470萬噸，超出正常產需缺口之上的進口為800萬噸和670萬噸。油籽和乳制品也存在進口過度問題。近年來收儲加工的菜籽油大部分積壓在庫。2014年乳制品進口折合鮮奶1000多萬噸，占國內原奶產量的1/4。2015年，過度進口問題繼續加劇。考慮可釋放庫存，就總量而言，2015年我國糧食供需基本不存在缺口，但全年進口1.25億噸。綜合考慮品種調劑需要和具體產品存在的硬缺口以及糧食產品間的替代性，估計進口中有一半以上為“非必需進口”。在高庫存水平下，2015年食糖進口485萬噸，占國內生產量的46%。棉花進口176萬噸，但作為棉花替代性產品的棉紗進口235萬噸，棉花棉紗合計進口411萬噸，占國內生產量的70%以上。

從產需分析，大宗農產品生產過剩具有結構性特征，在玉米大量過剩的同時，大豆產需缺口巨大。但從供需分析，大宗農產品生產過剩是普遍性的，即使是大豆也存在賣難的問題。大豆產需有硬缺口，但進口量已超出了合理需求量。入世以來，大豆進口不僅占據了全部大豆需求新增市場，抑制了國內生產在資源承載能力以內的應有增長，而且擠占了國內生產既有份額。受入世后市場開放影響，盡管實施了大豆振興計劃，大豆生產仍徘徊下滑，由最高1800萬噸減少到目前的1100萬噸，大豆自給率不足20%。因此，從生產結構性過剩分析，玉米過剩主要是因為玉米和替代品的進口，包括豆粕一定程度上對飼用玉米的替代；大豆不合理產需缺口的形成不是因為對糧食過度激勵引發生產轉移，而是因為對大豆關稅保護不夠和過度進口對國內生產的擠壓。

（三）價格政策面臨困境的原因在于缺乏與內外成本差距相適應的關稅政策配套

關稅水平與基礎競爭力差距不相適應，導致國內成本價高于進口稅后價。在基礎競爭力缺乏和國際國內價格差距擴大的情況下，如果有足夠的關稅保護空間，使進口農產品稅后價格高于國內成本價并在公平的基礎上與國內產品進行競爭，國內價格水平就可以保持在合理區間，國內價格支持政策可以繼續發揮托底和穩定市場的作用。但是由于受入世承諾制約，我國農產品關稅水平不能提高，難以與國內農業生產階段性變化相適應，導致進口稅后價大幅低于國內成本價，即基于成本之上的托底收儲價格高于進口天花板價格。

我國對大米、小麥、玉米、棉花和食糖實行關稅配額管理，這些產品相當于有兩層天花板，配額內稅后價為第一層，配額外稅后價為第二層。由于承諾的配額內外關稅有限，目前棉花和食糖國內價格高于第一、第二層天花板以成常態；三大谷物國內價格都已頂破第一層天花板，玉米在特定時段已頂破第二層天花板，小麥大米價格離第二層天花板還有距離，但非常有限。我國對大豆、大麥、高粱、木薯、DDGS實行單一關稅，關稅只有2%~5%；對其他油籽和植物油進口實行9%的單一關稅；主要乳制品關稅為10%。對于這些產品，只有一層天花板，而且天花板很低。目前的國內價格均已頂破了天花板。由于農產品使用上具有很強的替代性，天花板效應不僅來自同類產品，而且來自替代品進口。因此玉米價格不僅受進口玉米價格影響，而且受到大麥、高粱、干木薯、DDGS等替代品進口價格天花板效應的影響（表1）。

進口稅后價低于政策性收儲價，給現行政策的可持續帶來了挑戰。國內生產成本和價格發生了階段性變化，同時又缺乏市場開放必需的關稅政策空間，使國內市場價格低于政策性收儲價格成為常態，價格支持政策失去了“低吸高出、吞吐儲備、穩定市場、發揮托底作用”的運作環境，特殊情況下才啟動的政策變成了永久實施的政策，庫存變成了只進難出的“貔貅”，這是難以持續的。

在政策性收儲價格經常性高于進口稅后價，要保證收儲農產品順價銷售，必然的結果是“邊收儲、邊進口” “洋貨入市、國貨入庫”，庫存積壓日趨嚴重。任何一個國家不可能對全世界的產品進行保護價收購和收儲，這使得最低收購價和臨時收儲政策面臨兩難選擇。如果要保持目前收儲價格水平，庫存將進一步增加，財政負擔和庫存損失進一步加重。過度進口和庫存積壓使得最低保護價收購和臨時收儲政策的執行成本巨大，這一成本不僅包括了收儲價與市場價的差價費用，還包括庫存費用、收儲企業因缺乏經營動力而造成的效率損失費用、庫存時間過長造成糧食損失費用。最低收購價和臨時收儲價實際上具有托底作用的成本價。市場價格信號既調節消費和需求，也調節生產和供給。如果降低目前收儲價格水平，特別是如果收儲價格降低到成本價之下，這將影響到產業安全的基礎。

表1 2015年我國玉米替代品進口稅后價單位：元/噸

三、未來價格政策調整需要注意的問題

收儲價格政策在現實條件下不可持續，必須進行調整。近兩年國家對價格政策已開始采取一些改革措施，食糖臨時收儲辦法不再實行國家收儲，改由制糖企業自主儲存、自負盈虧，國家僅對企業儲存補貼半年利息；油菜籽臨時收儲政策改為地方自主決策，中央財政給予一定補助；對棉花和大豆實施了目標價格補貼改革試點；對玉米收儲實施了“市場化收購+補貼”的新機制。這些調整和試點的效果有待實踐的進一步驗證，但取得的經驗毫無疑問有助于三大主糧價格政策的改革。糧食價格政策調整既要保障種糧務農有效益、有積極性，又要保障生產的產品有市場競爭力、能實現價值。目前糧食價格政策調整的原則也已經明確，即市場定價、價補分離、價補統籌，但在具體落實中，需要注意把握以下幾個問題。

（一）去庫存與保產能、穩產量的協調問題

當前糧棉油糖大宗農產品過剩和庫存積壓嚴重，需要逐步將庫存減少到合理水平。這就意味著當年供給（包括國內生產和凈進口）不僅要在現有水平有所減少、不能超過當年消費總量，而且要騰出部分空間用來吸納釋放的庫存。就糧食總量平衡而言，2015年我國糧食產量為6.2億噸、凈進口量1.3億噸，總供給量7.5億噸，而總消費量約為6.5億噸。假如今后5 年每年平均釋放庫存4000~5000萬噸，每年糧食消費量增加1500萬噸，那么“十三五”期間我國糧食年平均供給總量（生產量加進口量）需在目前的基礎上減少1億噸。減少供給量需要在調減國內產量和減少進口量之間進行平衡。如果進口難以控制而繼續增長，今后5年國內年平均產量需要在2015年基礎上調減1億噸以上。這一數量遠遠大于資源環境承載能力限制下的需要退出的邊際產量。如果考慮科技進步等內涵增長因素帶來的產量增加，1億噸的調減幅度和調減任務是非常巨大的。調減產量的方法一是減少播種面積如休耕；二是高產作物調向低產作物如糧改豆；三是糧食作物調向非糧作物如糧改飼。“十三五”期間能否控制進口，對去庫存、調結構能否成功十分重要。

從中長期來看，我國大宗農產品特別是糧食的基本供給必須立足國內，必須確保必要的國內產能。假定到2020年我國糧食產量穩定在目前6.2億噸，需求量增加到7.25億噸，我國糧食自給率為85% 。如果糧食產量下降到5.2億噸，糧食自給率就只有75%。從糧食安全的角度分析，保持與目前產量水平相當的產能，對確保我國糧食最基本供給和糧食安全十分重要。統籌考慮保障基本供給、確保農民就業增收、適應資源環境承載能力、滿足氣候生態多樣性和合理農作制度需要等方面的因素，到2020年我國糧食產量應穩定在目前的水平，保持6.0~6.2億噸的產量。這是一個比較合理、可行、可持續的，而且是必需的產量目標。

在當前去庫存壓力下，強調保產能是必需的，但產能與產量不能過度偏離。上世紀糧食產量在1998年達到歷史最高點，達5.13億噸，后來糧食產量連續五年滑坡，下降到2003年的4.32億噸，2004年開始在國家高度重視和政策支持下，經過5年才恢復到1998年的水平，整個周期是10年。從潛在的產能變成現實產量并非易事。近年來，由于價格支持政策的作用，進口對國內生產影響表現為國產農產品從市場轉入庫存，如果不能有效消除進口影響，價格支持政策調整有可能導致對國內產能的削減。因此，在去庫存的同時必須避免對國內產能的削弱，避免對我國保障大宗農產品基本供給能力的削弱。價格政策的調整要考慮如何兼顧好近期和長遠的需要。

（二）價補分離與價補統籌的結合問題

糧食價格政策調整的原則是市場定價、價補分離。根據開放條件下農產品市場價格形成機制，市場定價實際上是國內市場價格與國際市場價格的并軌，國內價格實際上取決于主要出口國的商業農場的生產成本。在內外價差擴大的形勢下，市場定價實際就是降價，這有助于增強國內農產品的市場價格競爭力，有助于減少庫存壓力、減小進口動力。但市場定價將使得國內價格低于目前的平均生產成本，這導致生產虧損和不可持續。要保基本生產，調價帶來的損失需要財政補貼來彌補。

根據市場定價、價補分離原則進行改革，成功的關鍵在于價補統籌。首先要區分價補統籌不同的目標和性質。最低收購價政策既是為了保障農民最基本的收益，更是為了保障生產的穩定和發展。執行市場定價后，市場價格將在很大程度上由進口稅后價決定，因而將較大幅度低于國內生產成本，或者說較大幅度低于國內大多數生產者的生產成本。因此，基于世界主要出口國生產成本上的市場價格對國內生產主要具有下調作用，國內生產穩定和發展將主要靠財政補貼來調節。因此，價補統籌目的和性質主要有三，一是保障糧食基本產量和基本產能，價補統籌的目的主要是保證糧食生產有效益、農民種糧有動力。二是在產需結構性過剩問題突出的情況下，調整結構，價補統籌的目的主要是保證結構調整的經濟合理性。例如“糧改豆”，要保證種豆的效益與原來種植玉米的效益相當；“糧改飼”，要保證種植青貯玉米與種植籽粒玉米的效益相當。三是在當前去庫存壓力下，合理調減產量，價補統籌的目的主要是保障產量調減后的農民收益。如開展耕地重金屬污染治理、地表水過度開發與地下水超采區治理、新一輪退耕還林、濕地恢復與保護、農牧交錯帶已墾草原治理、東北黑土地保護等農業環境突出問題治理需要退出的邊際產量。

其次要選擇好補貼與生產的掛鉤方式。市場定價后的財政補貼不僅僅是為彌補農民的損失保障農民收益，而且必須保基本生產和基本產能。補貼掛鉤方式主要有三種，一是與生產量掛鉤，這對保障生產最為有效；二是與生產面積掛鉤，由于價格低于成本，生產意味著虧損，這將導致重種不重收；三是不掛鉤或單純與耕地面積掛鉤，補貼純粹是收入保障，在大宗農產品全面過剩的情況下農民要尋找新的產業支撐十分困難。

再次要確保補貼水平與價格損失相當。任何一個產業要保持健康發展，必須具有合理的利潤，其產品必須具有高于成本之上的合理價格。根據世貿組織（WTO）規則，通過承諾的約束關稅水平之內的關稅保護，來保持較高的國內價格水平以支持農業，這不算入國內支持政策。但根據經合組織（OECD）方法，關稅保護形成的價格支持也列入國內支持范疇并計入市場價格支持（MPS）。由于中國承諾的關稅水平低，關稅保護空間非常有限，中國國內支持比其他缺乏基礎競爭力的國家具有更重要的意義。由于進口稅后價與國內生產成本差異很大，要保障國內基本生產，必須加大財政支持力度，確保補貼水平與市場定價后生產者收益相當。

我國目前玉米、棉花、大豆、糖料甘蔗的成本分別為2077元/噸、19074元/噸、4564元/噸、436元/噸。美國玉米、高粱、大豆的參考價分別為918元/噸、980元/噸和1944元/噸，棉花目標價為9893元/噸；巴西和泰國甘蔗收購價分別為196元/噸和181元/噸，這實際上是其保障農業基本收益的成本價，也是主要出口商能接受的底價。按目前運費和我國配額外關稅折合，主要出口國玉米、高粱、大豆、棉花、糖料甘蔗折合到岸稅后價的底線水平分別為2217元/噸、1442元/噸、2642元/噸、16677元/噸和389元/噸，除玉米外，成本均低于我國。

（三）利用現有糧食購銷主體與培育發展新主體

糧食最低收購價政策和臨時收購政策具體實施形式包括順價銷售的要求，不僅導致糧食收儲企業缺乏經營動力和具有儲存偏好，而且導致了階段性變化過程中其他市場主體的在這一領域的進入、發育和成長。實施市場定價政策后，面對千家萬戶的生產者，補貼政策的落實、糧食生產的保障和糧食市場的有效運營離不開現有購銷主體作用的發揮和新的主體的成長。統籌考慮保障種糧務農效益、保障產品市場競爭力、發揮新老市場主體作用，可在繼續目標價政策試點的同時，探索采取“穩定一頭、放開一端”的思路改革糧食價格政策。基于保障基本產量，以高于國內生產本的價格對三大主糧進行收購，保障種糧農民收益和種糧積極性；引入競爭機制擴大收儲企業范圍，在發揮現有購銷主體作用的同時吸納、培育、發展新的主體，提高企業經營活力和效益；放開收儲企業收儲糧銷售，由市場決定價格，與進口同類產品和替代產品在市場上開展競爭；根據市場價格與收購價格的價差以及收購數量，財政對收儲企業進行價差補貼或市場價格損失保險補貼。

價格政策改革必須與其他政策措施配套。在內外競爭力和成本差距凸顯、正常的關稅等政策空間缺乏的情況下，應更加積極有效應用貿易救濟等應急措施，有效控制進口增長。

（作者系農業部農業貿易促進中心主任）