特朗普“制造業回流”政策對我國產業的影響及應對

王昌林 盛朝迅 苑生龍

特朗普“制造業回流”政策對我國產業的影響及應對

王昌林 盛朝迅 苑生龍

特朗普推動制造業回流政策的特點是在主攻方向上從重視發展新興產業轉向現有產業，在政策措施選擇上從創新政策為主轉向扶持制造業回流，將加速制造業回流美國，深刻改變全球能源資源版圖和制造業分工格局。我國應揚長避短，充分發揮市場、人力資源、成本和產業配套齊全等優勢，分類施策，繼續加大吸引外商投資力度；加強對傳統制造業轉型升級的支持，在技術改造、產業創新體系和平臺建設等方面出臺有針對性的政策措施；抓住“一帶一路”建設契機，加強能源、基礎設施、高鐵、鋼鐵、建材、有色等重點行業國際合作，積極拓展新的國際發展空間，重塑制造業競爭優勢。

美國 制造業回流 創新政策 產業發展

盛朝迅，中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究室副主任、副研究員；

苑生龍，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所助理研究員、博士。

美國特朗普總統就職后提出了一系列推動制造業回流的政策措施，盡管其能否全部實施存在不確定性，但長期看，特朗普有關政策若能付諸實施，將加速制造業回流美國，深刻改變全球能源資源版圖和制造業分工格局。中美制造業競爭將加劇，我國應揚長避短，充分發揮市場、人力資源、成本和產業配套齊全等優勢，增強對跨國投資吸引力；同時要固本強基，深入推進供給側結構性改革和財稅體制改革，加大對先進制造業的政策扶持，加快向中高端發展，積極拓展新的國際發展空間，提高制造業競爭優勢。

一、特朗普“制造業回流”政策的特點與走向

(一)在主攻方向上從重視發展新興產業轉向現有產業

推動制造業回流和再工業化是奧巴馬政府時期的一項重大戰略。2008年奧巴馬政府上臺后，先后發布了《美國創新戰略：推動持續增長和高質量就業》《重振美國制造業：一個振興美國制造業的政策框架》《奧巴馬拜登新能源計劃》《國家寬帶計劃》《美國生物經濟藍圖》《材料基因組計劃》《國家機器人計劃》《先進制造伙伴計劃》《電動汽車普及計劃》《腦科學計劃》等報告和文件，推出了一系列“制造業復興”的政策措施。其主要思路是采取揚長避短、錯位競爭的策略，重點發展清潔能源、生物、納米技術等新興產業和先進制造業，并明確提出要發動一場清潔能源革命。其主要戰略意圖是，通過發動一場新的科技革命和產業變革，像20世紀80年代發動信息技術革命“打敗日本制造業”那樣，使制造業重振雄風。同時，通過跨太平洋伙伴關系協定(TPP)、跨大西洋伙伴關系協定(TTIP)等戰略推動制造業向越南等國家轉移，將我國排除出其構造的新的貿易體系之外，大幅減少我國的“全球化紅利”。

從實施情況看，這一戰略取得了一定效果。從全球看，美國“頁巖氣”革命推動了全球能源供需格局的重大調整，TPP、TTIP等戰略實施使得大量勞動密集型制造業轉移到越南、孟加拉國、印度等國家，初步改變了全球產業分工和能源資源格局。從美國國內看，奧巴馬任內美國制造業也呈現復蘇的態勢。制造業增加值占國內生產總值(GDP)比重結束了持續50年的下滑態勢，穩定在12%左右。制造業就業人數自2010年以來增加近90萬人，也結束了20世紀80年代以來的快速下降趨勢。

但總體看，奧巴馬“制造業復興”政策效果與預期目標存在差距，主要原因是當前新科技革命和產業變革整體上還處于孕育興起階段，與20世紀80年代末期信息技術革命即將進入爆發期不同。而且，新興產業發展投入高、周期長、風險大，短期內難以取得立竿見影的效果。鑒于此，特朗普政府對產業發展重點進行了調整，大力扶植已轉移到發展中國家的煤炭、石油和天然氣、汽車等成熟制造業領域，而不是像奧巴馬那樣重點支持新興產業發展。如特朗普在競爭時提出“讓美國重返工作”，上任后他積極堅定地落實這一口號，采取了六個方面的措施：一是徹底改革移民政策，減少移民對美國本土民眾就業的擠壓。二是通過降低國內稅收吸引制造業回流，為美國產業工人增加就業機會。三是實施能源改革，廢除多德-弗蘭克法案等積極促進經濟增長的政策，為美國民眾就業開拓新的渠道。四是推動基礎設施建設，刺激就業。五是通過教育改革，為全美國大約7000萬學齡兒童，2000萬中學生和1.5億工作中的成年人提供工作和創收機會。六是反全球化和貿易保護。特朗普認為全球化導致了美國制造業不斷外流，在美國金融、高科技等高端產業向全球不斷擴張的同時，美國鋼鐵、汽車、紡織等產業的就業損失慘重。特朗普宣揚的“讓美國重返工作”，促進制造業回流的重點也是這些就業損失嚴重的領域。由此可見，特朗普產業政策的重心已經由新興產業轉移到能夠給美國帶來就業和貿易出口的鋼鐵、汽車、紡織等傳統優勢產業。

(二)在政策措施選擇上從創新政策為主轉向扶持制造業回流

奧巴馬政府“制造業振興”政策主要以創新政策為主。其主要政策措施包括：加大教育投入，造就高素質勞動力隊伍；加大基礎研究投入，強化和拓展美國在基礎研究領域的領導地位；支持新技術研發和產業化，鼓勵創新型企業成長。

與奧巴馬政府不同，特朗普政府采取的政策更多指向現有產業，主要目的是吸引中高端制造業回流以及促進藍領工人就業。其主要政策主張包括：一是大幅度降低稅負，特朗普提出要將企業所得稅由35%降到15%；廢除“影響小企業和投資收入”的3.8%的奧巴馬醫保稅；將個人所得稅率從七級減少到三級，分別為10%、25%和35%。將個人所得稅免稅額度翻倍，提高扣除限額。廢除遺產稅和替代最低稅額；對海外留存的數萬億美元一次性征稅，對海外子公司利潤提取10%的所得稅，對海外利潤匯回美國征稅35%。二是推進監管制度改革，計劃“簡化或取消75%的監管法規”，目前正由商務部長羅斯負責前期工作。三是大規模推進基礎設施建設。采取公私合營模式重建美國道路、橋梁和機場，并尋求通過收費公路、稅收抵免及其他方式來刺激私人投資。若企業將不低于15%的現金儲備投資于基礎設施，稅率則降至零。四是加強招商引資。特朗普頻繁會見企業家，并通過自媒體等非官方渠道要求跨國企業回遷海外生產部門或增加對美投資。目前已有福特、豐田、現代、拜耳、LG、富士康等多家制造業企業宣布在美建廠。五是實行貿易保護主義，提出征收“邊境調節稅”，對出口商品免征稅，對進口商品征15%的稅。

二、特朗普“制造業回流”政策的主要影響

盡管大規模減稅和基礎設施建設等措施將加大美國聯邦政府財政壓力，但預計特朗普政府促進制造業回流的相關政策措施將得到部分實施，這將對全球經濟帶來重大影響。

(一)將深刻改變能源資源版圖和全球產業分工格局

特朗普能源新政將增加全球油氣資源供應，減少對中東地區油氣資源的依賴程度，沖擊現有能源定價體系，為美國在國際能源地緣政治戰略博弈中創造更大空間，并直接沖擊中東、俄羅斯等國家的經濟。制造業方面，特朗普政府大力發展汽車、通訊、電子信息、專用設備等技術資本密集型制造業，將加劇與日本、德國等國家制造業競爭，同時也會吸引部分發展中國家制造業赴美投資設廠。奧巴馬時期的制造業戰略主要是做“增量”，客觀上發展中國家還可以分一杯羹。而特朗普制造業回流政策主要是“調整存量”的分配，將會進一步改變“美國搞研發和創新、中國搞制造、中東和俄羅斯等國家提供能源”的全球“大三角”分工格局。

與此同時，美國作為世界創新的發動機和經濟全球化的火車頭，采取“調轉船頭”和“逆全球化”的策略，大幅削減對清潔能源與環保、生物技術等領域的研發投入，將會減緩新科技革命和產業變革進程，使全球科技創新在一定程度上失去方向。后發國家獲得技術創新溢出效應的難度加大，不利于全球經濟的復蘇。

表1 特朗普政府大幅削減科研經費

(二)將加速制造業回流美國

如果特朗普政府提出的政策措施得到全部或部分實施，加上美國的市場、技術、能源等優勢和良好的營商環境，以及機器人、大數據、物聯網等智能化技術的快速發展，吸引汽車、電子信息等中高端制造業乃至部分傳統制造業回流美國是可能的。比如，紡織工廠現在自動化水平很高，美國具有棉花和市場雙重優勢，可能吸引紡織工業部分環節回流。又如，汽車工業現在越來越自動化，美國具有較好的汽車工業基礎，吸引德國、日本等國汽車企業到美國建廠也是有可能的。另外，醫藥工業、集成電路等非勞動密集型制造業也有可能向美國轉移。

當然，美國在發展制造業方面也存在劣勢，主要是勞動力成本高、產業配套不完善、企業稅較高等。但這些條件是可以改變的。事實上，近年來中美制造業成本的差距正在縮小，而產業配套是可以逐步建立的。據有關機構預測，特朗普首任內制造業增加值占GDP比重最高將升至13.5%，較當前提高1.5個百分點，美國制造業最高將實現10%的年增長率。如果其政策措施保持穩定，美國制造業占GDP的比重將達到20%，接近日本、德國目前的水平。高盛預測，特朗普上任首年內美企利潤回流規模將達到2000億美元。綜合判斷，由于美國具有吸引制造業轉移的市場、技術等優勢，加上營商環境好、物流成本低、能源資源價格低等因素，特朗普政府很可能更接近“能源獨立”這一目標。特朗普曾經是一個企業家，深知企業家需要什么。其提出的制造業回流措施更具針對性，“特朗普新政”將加速制造業回流美國。

表2 特朗普企業稅改計劃政策效果預測

(三)將對我國實體經濟發展造成影響

如果特朗普政策措施得以實施，將會削弱我國對勞動密集型產業的吸引力。根據波士頓咨詢公司報告，我國制造業成本競爭力指數相對美國的優勢已經從2004年的13.5%縮小至2014年的4%，到2020年有可能被美國反超。美國商務部發布的報告也顯示，美國跨國公司海外子公司單位人工成本創造的增加值比母公司高29.4%。如果特朗普將美國公司所得稅從35%減至15%，再對從海外公司進口的產品征稅8.75%，則這一差距基本消失。事實上，隨著美國制造的綜合成本與我國日益接近，我國國內不少普通消費品制造企業，如蠟燭生產、高端工藝品生產等，已經開始向美國轉移。2016年，我國對美國直接投資出現激增態勢，投資額已超過100億美元，較2015年增長接近10倍。在吸引外國直接投資方面，近年來我國利用外資增速明顯趨緩，2017年一季度實際使用外資金額338.1億美元，同比下降4.5%。這一趨勢值得我們高度關注。

還要看到，與奧巴馬政府時期主要從戰略上包圍和遏制我國制造業發展不同，特朗普政府選擇的是直接發展現有中高端產業。雖然其矛頭不是完全針對我國，但我國作為世界工廠，所受影響無疑是很大的。尤其是在美元進入加息周期、當前我國實體經濟十分困難的背景下，特朗普制造業回流政策將直接影響我國制造業邁向中高端的進程。

在這方面，里根政府“搞垮”蘇聯油氣工業的教訓值得我們吸取。當時里根政府主要采取了“三招”：一是禁止對蘇聯實行石油和天然氣的高技術轉讓，1984年里根政府促使巴黎統籌委員會和北大西洋公約理事會各參加國就控制對蘇聯出口“新興技術”達成協議。二是對蘇聯實行信貸抵制，并促使西方國家在對蘇聯貸款問題上達成新的協議，把對蘇聯信貸利率從10.75%提高到11%～11.25%，還款期限從8年減少到5年。三是直接打擊蘇聯石油和天然氣工業，一方面限制美國和歐洲從蘇聯進口石油天然氣的數量，另一方面向沙特大量投資并提供當時最先進的石油生產和提煉技術，使沙特石油日產量由不足200萬桶猛增到900萬桶。進而導致國際油價全面下跌，重創了蘇聯石油和天然氣工業。

三、對策建議

特朗普“制造業復興”政策調整使我國面臨的營商環境、資本外流、出口增長、轉型升級等競爭壓力加大，同時也為我國提供了新的機遇。我國應順勢而為，揚長避短，固本強基，制定針對性更強的措施。

(一)分類施策，加大吸引外資力度

與發達國家相比，我國擁有吸引跨國投資的諸多優勢：一是國內市場需求規模和潛力巨大，二是勞動力資源豐富且成本較低，三是產業配套齊全。面對日趨激烈的競爭，要充分發揮并強化這些優勢，增強對跨國公司的吸引力。對市場指向型產業，應進一步強化和擴大我國的市場優勢，通過提高中低收入群體社保和醫保水平、推進城鎮化等措施，深度挖掘內需潛力，逐步成為內生性需求大國，實現從世界工廠向世界市場的轉變。同時，要進一步對外資開放市場，加大對發達國家節能環保、醫療健康等中小科技企業的招商引資。例如，目前發達國家大力發展清潔能源和環保技術，但該領域技術和產品的市場主要在我國。我國應充分利用市場優勢，加大對清潔能源和節能環保領域中小科技企業、人才、技術的吸引力度。對成本指向型產業，要大幅度降低企業稅費負擔。例如，可以考慮將企業所得稅由25%降到20%，將制造業增值稅率降低3個百分點至14%。同時，支持在中西部地區建設一批產業轉移示范區，給予稅收等優惠政策，加強對勞動力的技能培訓，完善供應鏈產業鏈，發展勞動密集型產業集群，努力打造新的對外開放高地和政策洼地。對資源指向型產業，要利用我國“新的人口紅利”，加大研發外包等服務業向我國轉移。例如，由于創新藥研發投入大、風險高、周期長，近年來跨國制藥公司紛紛將醫藥研發環節向發展中國家轉移，全球市場規模超過300億美元，且以年均10%以上的速度增長。我國具有發展醫藥合同研究(CRO)的人才、臨床實驗、市場等優勢，發展潛力很大，應針對全球生物醫藥產業分工和轉移特點，完善監管體制，積極吸引跨國公司研發環節向我國轉移。

(二)加大對傳統產業轉型升級的支持

適應國際產業分工格局的重大趨勢性變化，對我國產業發展主攻方向進行必要的調整，既要大力發展戰略性新興產業，也要加大對傳統產業轉型升級的支持。一是加大對傳統產業技術改造的支持。建議設立1000億元的技改專項資金，支持輕工、紡織、機械等傳統行業技術改造、共性技術研發和核心零部件國產化。特別是要發揮我國國內市場規模巨大的優勢，加強政府采購等政策對自主創新產品的支持。二是強化產業技術創新體系和平臺建設。圍繞產業升級所需的若干共性關鍵技術，由政府和企業共同出資組建國家級和行業級共性技術研發聯盟，鼓勵以新的機制建設一批制造業創新中心、工程實驗中心和研發實驗室。三是要切實解決脫實向虛問題。采取定向降準、貼息等措施，引導資金向實體經濟流動。發揮金融資本盤活存量資源功能，加大對企業兼并重組和市場化債轉股的金融支持，扶持實體企業“涅槃再造”。在新三板和創業板研究啟動注冊制改革試點，激發股市活力，提高直接融資比重。著力解決大城市房價過高抑制居民消費和影響實業投資等深層次問題，加快建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，抑制房地產泡沫，營造有利于實體經濟創新發展的環境。

(三)推進“一帶一路”建設，積極拓展新的國際發展空間

面對日趨激烈的國際競爭，我國制造業拓展新的國際空間顯得日趨緊迫。要積極推進“一帶一路”建設，加強與沿線國家在油氣勘探開發、油氣管網互聯互通等領域合作，打造區域能源命運共同體。加快周邊鐵路互聯互通，促進非洲鐵路重點區域網絡建設，實施境外高鐵、電力、通信等項目，帶動相關領域產能和投資合作。與“一帶一路”沿線國家共建經貿合作園區，發展多種形式的境外投資基金，建立金融資本和產業資本聯合走出去機制，促進鋼鐵、建材、有色等重點行業投資合作，助力去產能和國內產業結構調整。

1.盧鋒：《特朗普的經濟主張》，《國際經濟評論》2017年第1期。

2.任澤平、盧亮亮：《特朗普政策效果展望——供給側改革之九十一》，http：//wallstreetcn.com/node/286123。

3.宋泓：《特朗普上臺后美國貿易及相關政策的變化和影響》，《國際經濟評論》2017年第1期。

4.王孝松、劉成豪：《特朗普的貿易政策立場及其對中美貿易發展前景展望》，中國人民大學國發院系列報告，2017年1月。

5.王昌林等：《振興實體經濟走什么路？》，《調查研究建議》2017年第1期。

6.吳澗生等：《特朗普新經濟政策的特點、影響及對策建議》，《中國發展觀察》2017年第6期。

責任編輯：沈家文

王昌林，中國宏觀經濟研究院副院長、研究員；