集體土地征收中的兩重困境與對策探討

張娜

摘 要：多年來，集體土地征收過程中的違法違規亂象時現，這主要源于集體土地征收所面臨的公共利益困境和征收補償困境未得有效解決。而克服困境的重要的途徑就是完善行政征收決定的作出程序，保障公眾參與，實現科學決策、民主決策。

關鍵詞：集體土地征收；公共利益；補償范圍；補償標準

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5312（2017）21-0280-01

一、集體土地征收中的公共利益困境

（一）現行法律對“公共利益”界定

征收活動要合法，其所依之法首先應當明確政府征收權限和征收范圍。我國現行有關法律無不將“公共利益”作為土地征收的首要考量因素，但對“公共利益”的內涵與外延的界定卻不甚清晰。相較而言，規定得較為明確的或屬《國有土地上房屋征收與補償條例》，其采用了明確列舉與兜底條款并用的方法來對公共利益進行界定，實屬進步。但集體土地征收只能參照而不能完全依據該條例，這種法律適用的尷尬使得征收工作阻礙重重。

（二）“公共利益”困境之內涵界定

第一，“利益”的內涵。集體土地征收中的作為考量因素的“利益”究竟是何種利益？現行法律對此并未作出明確說明，這使得行政機關擁有過于寬泛的行政裁量權，實踐中亦常有行政機關通過征地賣地的方式牟取差價以滿足財政開支所需的濫權行為。

第二，“公共”的內涵。有人認為，特定區域內涉及大多數人的利益就是公共利益。這種觀點至少存在兩大缺陷：第一，以地域來限定“公共”的范圍明顯不當。一項行政征收決定完全可能影響到周邊地區居民的權益。第二，多數人的利益不能等同于公共利益，那些通過犧牲少數人的利益來滿足多數人利益的征收方案也絕不會合理。筆者認為只要不是專為某些特定人或特定團體所專享，而是不特定的多數人都可以從中受益，那就符合“公共性”的標準。

（三）“公共利益”困境之外延界定

“公共利益”的外延實指其與其他利益形式的界限該如何劃分。就政府利益而言，政府是集體土地的征收主體，其職責是維護公共利益。但政府僅僅是公共利益的代表而非公共利益本身，政府還有自己的私利益，也會有本級或本部門的利益追求。就商業利益而言，在我國推進城市化的過程中，很多地方政府通過征地開發來實現城市化的目標。這時，商業利益就與公共利益交叉在了一起。因此，公共利益并不排斥商業利益的存在，只要集體土地征收是出于公共利益需要，商業利益就能為公共利益所兼容，甚至可能轉化為公共利益。

二、集體土地征收中的征收補償困境

（一）征收補償困境之補償范圍的確定

我國法定征收補償范圍主要著眼于征地毀房所造成的直接利益損失，卻未對宅基地使用權、土地承包經營權等權利性損失予以足夠關注。以宅基地使用權為例，雖然其大多是無償取得，但初始取得的無償性并不能成為征收集體土地后徹底消滅宅基地使用權的無償性。在市場經濟時代，土地本身附帶的顯價值和潛價值不可估量。雖然法律規定了補償土地補償費、安置補助費等，但村民在遷居之后所獲得的安置房或者置換地的價值于宅基地使用權而言只能望其項背，因為在城鎮國有土地上所享有的70年居住用地使用權與具有可繼承特性的宅基地使用權的永久期限不可同日而語。

（二）征收補償困境之補償標準的確定

我國農民的財產形式單一，土地和房屋堪稱兩大支柱，村民對房地予以最大的重視。如果補償標準定得過低，失地農民與政府的矛盾便可能迅速演變為暴力沖突事件。我國目前仍主要是政府單方定價，利害關系人對決策的參與度不夠，導致最終確定的征收補償標準普遍過低。

三、走出困境的幾條建議

（一）健全相關法律，完善司法救濟

良法乃善治之前提，針對當前相關法律數量少、位階低且不成體系的窘況，作為民意代表的立法機關應當著力于通過立法和修法形式，使“公共利益”的內涵和外延法定化，使征收補償的范圍和標準更加符合民眾呼聲。同時，要完善司法救濟制度，及時審理受害人提起的行政訴訟，依法懲治違法征收行為，守好權利保障的最后一關。

（二）審慎規劃土地利用，全面考量征收計劃

為了避免盲目規劃、草率征收而導致方案不具可行性，政府在規劃土地利用時應審慎全面地考量公共利益、補償范圍和補償標準等因素，既要要考慮多方利益，又要兼顧多種影響，力求征收方案體現多元價值，合法合理合民意。同時，要建立監督與追責機制，對瀆職行為予以懲處。

（三）完善對“公共利益”和補償標準的論證程序

土地征收關乎百姓切身利益，應減少政府單方定價，完善聽證制度，將利害關系人吸納到決策過程中來。廣泛聽取民意，保障百姓的知情權、參與權和表達權。如此，可以減少征收方案實施過程中的效能損耗，提高決策認同度，達到實現公共利益與保障農民權益的目標。

參考文獻：

[1]陳曉芳.土地征收中的‘公共利益”界定[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2013（11）.