寶山區房地產開發企業發展及資質管理研究

文/周春艷

寶山區房地產開發企業發展及資質管理研究

文/周春艷

一、資質管理中存在的問題

（一）資質管理執行力度不大

1．從房管部門自身工作看，存在重審批輕管理問題，需要進一步改變工作方式?？陀^上，1995年《公司法》、《城市房地產管理法》實施后，由房管部門“主動”的前置審批變為“被動”的經工商登記設立后備案、發放暫定資質證書，2004年《行政許可法》頒布后又取消了企業年檢制度，主觀上，對資質管理不夠重視，認為工商注冊登記管理較重要，資質管理作用不大。長期以來，比較注重一樁一件的公司備案和資質等級核定工作，忽視日常監督管理，對出現的新情況新問題分析研究主動性不夠，解決問題的對策措施不多，檔案、信息等基礎管理工作也比較薄弱。

2．違規處罰力度需要加大。一方面，目前資質管理對企業違法違規行為的處理停留在原則上，許多新情況、新問題都沒有涉及；另一方面，目前只有對違規企業的資質處理，沒有對違規企業法人代表和主要負責人的處罰，對當事人的約束不大（如果企業注銷，有關股東即可重新設立另一公司）。

（二）資質管理標準、方式等需要完善

1．資質標準需要動態調整。首先，企業的注冊資本要求較低，四級資質只需要100萬元。近年來房地產市場發展較快，100萬注冊資本顯然過低，不適應市場的發展，增加了房地產開發的資金風險，不利于企業履約，一旦發生糾紛，不利于維護購房人的合法權益?，F在稍有規模的開發項目投資就得以億元計，規定中的注冊資本顯然已遠不能保障項目的順利進行。

其次，對從業人員的要求標準簡單，除了職稱要求外，沒有對企業管理人員尤其是高級管理人員的素質與資格提出其他要求，對項目管理、法律等專業人員的配備也未作明確要求。實際上，開發企業的開發能力主要取決于企業的管理層及其開發團隊的素質，人員素質必須得到重視。而且隨著房地產項目開發工作的細化和延伸，企業的網絡技術、法律等專業人員的配備也顯得相當重要，但對企業在這方面未作出相應要求。

另外，國家提倡企業建立質量管理及認證體系，目前的資質標準對質量認證與管理方面也沒有提及。

2．兼營企業的資質管理較為薄弱。隨著土地管理制度的改革，招拍掛成為取得土地使用權的主要方式，一些非房地產專營企業在未取得房地產開發資質的情況下，也可以參與土地市場的競爭并獲得土地使用權。這些企業主要是兼營房地產開發業務的，而對于該類兼營企業的經營范圍和建設規模，沒有相關要求，現行資質管理程序也不完全適用于兼營企業。

3．資質管理方式較為單一，動態管理相對缺乏。目前，房屋管理部門主要通過信用檔案來管理開發企業，這屬于事后監督，它不利于發現和解決開發企業的現場問題。信用檔案管理難以與現場檢查、群眾投訴和拖欠工程款處理等工作有效結合，資質管理往往管不住、管不好開發企業。

（三）需要改革和完善項目公司開發方式

目前，已取得資質的房地產開發企業約三分之二系項目公司（由房地產開發企業投資設立從事專門地塊開發經營的公司，絕大部分為暫定資質），目前的財稅體制、開發模式決定了業內多以組建項目公司方式開發房地產項目。由于項目公司具有臨時性（一般項目結束后即解散），與房地產企業應當承擔的項目的質量保修、設施運行、物業管理等配套服務責任的長期性不相匹配。

（四）資質管理需要與其他相關法規相銜接

1．資質管理有待與土地招拍掛、工商登記管理進一步形成合力。一是資質管理與土地招拍掛脫節。根據國土部門規定，任何境內外自然人、法人都可參與土地招拍掛，這與國務院《城市房地產開發經營條例》中“房地產開發企業應當按照核定的資質等級，承擔相應的房地產開發項目”的規定不一致。二是資質管理與工商登記注冊管理銜接得不好。房管部門按規定注銷或吊銷房地產開發企業資質后，由于房地產開發企業資質不是房地產企業工商登記的前置性條件，造成營業執照仍難以吊銷或企業有機會變更其經營范圍。

2．資質管理需要進一步適應《行政許可法》的要求?！缎姓S可法》對行政許可的管理方式做出了具體的規定和要求，要求資質管理工作必須依法許可、公開透明、高效便民、加強監督。

根據這些要求，資質管理的許多具體細節規定和配套制度還需要制定和完善，比如建設部《房地產開發企業資質管理規定》（以下簡稱“77號令”）第六條規定：“房地產開發主管部門應當在收到備案申請后30日內向符合條件的企業核發《暫定資質證書》?！焙税l《暫定資質證書》是一種行政行為，《行政許可法》第四十二條規定：“除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規另有規定的，依照其規定?！币虼耍罁缎姓S可法》的規定，對于暫定資質證書的核發應當作出相應調整。

3.資質管理需要與《公司法》的相關規定相適應。2005年《公司法》修改后，對資質管理規定的許多內容需要重新界定。如明確“董事、監事、經理及其他高級管理人員”、“公司的控股股東”及“實際控制人”等稱謂。注冊資本的分期繳納等新規定都與房地產開發企業有著密切的聯系，因此，在資質管理規定中也應引入這些新修改的概念與規定，以更好地與《公司法》接軌，加強對房地產開發企業的規制，適應新時期房地產業發展的需要。

二、加強和完善資質管理的基本思路

（一）提高對加強資質管理重要性的認識

在房地產市場快速發展的過程中，房地產開發企業為盡快進入市場、申請更高資質等，經常會實施許多不規范行為，少數企業圈地不建、捂盤惜售、哄抬房價等違法違規行為時有發生；一些企業由于資質不夠，便采用化整為零、分期開發，或者使用借用資質、超越資質、資質造假等手段承攬房地產項目；少數中小房地產開發企業自有資金不足，就依靠銀行貸款、預售款、施工企業墊資、拖欠材料款和民工工資等進行房地產開發。這些行為擾亂了房地產市場秩序，影響了房地產市場健康發展，損害了以購房人為主的相關主體的利益，所以必須創新思路，綜合運用各種手段，加大對房地產開發企業的監管力度。

（二）資質管理從靜態管理變動態管理

現有的資質管理制度在規范企業開發行為上起到了一些作用，但資質標準只是對企業應具備條件的要求，而資質和開發過程的管理以及開發的質量并不一定相關，有企業為了提高資質采取許多與提高開發水平無關的手段，所以當前的資質管理相對而言是靜態的、簡單的。

資質管理應該從開發的資格管理逐步演化為開發的過程管理，也就是從“靜態管理”到“動態管理”。這里包括對資質標準的完善、對企業資質評定的及時跟蹤與調整，增加一些與房地產開發過程與質量控制直接聯系的指標，從而全面地、及時地評價每一個房地產開發企業。

（三）資質管理要注重近期與遠期相結合

做好資質管理工作，首先要從當前的突出問題入手，采取有效的措施，以規范企業經營行為，同時又要從制度入手，著眼長遠，適應市場經濟的要求，逐步變“形式管理”為“實質管理”，變“政府監督”為“社會監督”與“自我約束”，通過法規完善、制度建設，形成監管企業的長效機制。

（四）資質管理應建立多部門協調統一的機制

整個房地產開發過程，有前期、施工、預售、配套、竣工、出售、交付和售后等環節，其中每一個環節都會影響到房地產的質量和購房者的權利，哪一個環節出現了問題都會有較大影響。

承擔監督任務的有工商、建委、土地、規劃、發展改革、房管、財稅等眾多部門，但沒有哪個部門能完全履行房地產開發監督制約職責，房地產開發過程中缺乏統一有效的協調機制。需要改變管理中的多頭管理、重復管理、各自為政等現象，加強協調，共同促進房地產企業健康發展。

（五）政府監管、協會自律、社會監督和企業內控并重

政府管理部門在強化監督職能的同時，要指導和服務行業。要依法做好政府行政職能，同時可以有效發揮行業協會的作用。協會要適應行業發展和市場經濟的要求，提高自身管理能力，加強各項自律性管理制度的建設，建立完善有效的行業自律性管理約束機制。

除了發揮房地產行業組織的作用外，還應積極利用來自外部的輿論監督力量。比如建立有效可行的客戶反饋投訴體系，設立指定的投訴站或者是在網上開通投訴專欄，保證客戶和其他社會成員能及時安全地對房地產開發企業和從業人員進行監督，并及時對客戶的投訴進行查處，同時記入誠信檔案。

健全公司法人治理結構，完善企業內部的制衡機制。公司法人治理結構是協調所有者、經營者和其他利益相關者互相之間權利和義務的一種制度，這種結構應當對各利益相關者既有激勵又有約束，保持權力的制衡，以將企業的不規范行為有效控制在企業內部。

三、完善資質管理的政策措施

建議目前從以下幾個方面入手，強化動態監管，嚴格準入退出，將資質管理貫串于房地產開發經營全過程，完善資質管理。

（一）在土地出讓環節強化企業資質要求

可將土地出讓與房地產開發企業資質管理結合起來，從源頭上防止不規范企業進入房地產市場，防止有競拍資金卻無資質、無從業經驗的個人及投資者，進入房地產市場，從而杜絕炒賣土地、圈地不建等現象。

目前對保障性住房建設都有相應要求，經濟適用住房土地是協議出讓，動遷安置房采用邀標形式，大型居住社區建設只有經市政府批準的企業才能開發，因此目前對重大民生項目和保障性住房建設項目，已經考慮到了企業的資質情況，但對普通的住宅項目的建設資質規定還不明確。

1．結合土地出讓方式優化增加資信好的企業獲得土地開發的機會。目前凡商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等六類經營性項目用地都納入了公開招標、拍賣范圍。住宅用地目前主要是掛牌出讓，基本上價高者得，沒有與企業資質聯系起來。這種土地出讓方式在一定程度上對優化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度不利，存在一些非理性的企業過度炒高土地價格的現象。

所以可考慮在中小套型、中低價位普通商品住房土地出讓時，采用招標的方式，通過綜合評標，增加資信好的企業獲得土地的機會?！秶鴦赵宏P于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（以下簡稱“國務院10號文”）中規定：“堅持和完善土地招拍掛制度的同時，探索‘綜合評標’、‘一次競價’、‘雙向競價’等出讓方式?！比绻诮谝淮涡砸笤谥行√仔?、中低價位商品住房按招標方式有困難，可采用逐步增加招標出讓方式的比例，比如開始是30%，逐步增加到70%以上，綜合考慮企業的資質、建設方案、業績等情況，確定中標人。

在可能的情況下，將來在其他住宅項目逐步增加招標出讓方式的比例，并采用綜合評標的方式。

2．對重點監管企業實行土地受讓人資格限制。對一些存在違規操作、有不良記錄的企業，要在土地出讓中限制其受讓人資格?！蛾P于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發〔2010〕34號）規定：“嚴格土地競買人資格審查。對用地者欠繳土地出讓價款、閑置土地、囤地炒地、土地開發規模超過實際開發能力以及不履行土地使用合同的，市、縣國土資源管理部門要禁止其在一定期限內參加土地競買。”同時，要貫徹“國務院10號文”的要求，“加強對房地產開發企業購地的監管，包括限制有違法違規行為的企業新購置土地、嚴禁非房地產主業的國有及國有控股企業參與商業性土地開發和房地產經營業務?！?/p>

下一步可結合加強企業資質管理，對開發環節中出現不良行為的開發商，進一步限制其受讓土地使用權的資格。

（二）強化項目公司責任

房地產開發企業目前廣泛采用項目公司制進行房地產開發建設。這主要出于幾方面的原因：一是采取項目公司形式有利于開發企業母公司降低風險，一個開發項目設立一個由母公司全資控股或參股的項目公司，項目公司與母公司分立，有利于項目財務賬目清晰，便于理清成本及結算，實質上也可以為企業降低經營開發風險，減少后期責任；二是公司納稅的屬地性規定，各區為保證稅收收入，要求在本區內開發的房地產項目，必須在本區成立房地產開發企業，必須向所在區的稅務部門納稅。

但鑒于目前我國房地產開發已普遍采取項目公司模式，房地產開發企業運作起來比較熟悉，有一定的制度“慣性”，可考慮分步驟逐步改變項目公司模式的辦法。

1．強化項目公司投資人在開發項目質量保修等方面的責任。根據有關規定，有限責任公司在注冊時，需向注冊登記機關提供的資料包括公司股東的主體資格證明或者自然人身份證明復印件。股東為企業的，提交營業執照副本復印件，股東為自然人的，提交身份證復印件。為了加強對股東的追溯，工商行政管理部門根據營業執照調取該股東的工商檔案，一并歸檔、整理，為進一步了解房地產開發項目公司的實際控制公司，作好法律上的準備。

在此基礎上可規定，房地產開發項目結束、項目公司注銷后，由其母公司或投資人承擔后續責任與義務。在房地產項目中，可以由項目公司披露其股東，由其股東告知業主，項目公司注銷后，其所開發項目的保修責任由其股東全權接管，開發項目的所有責任和義務，由股東承擔。

2．鼓勵實行母公司直接開發模式。鼓勵母公司直接開發項目，減少項目公司開發模式，對于資質較高、實力較強的企業，要鼓勵從樹立企業品牌的角度，主動承擔后續責任。

從區縣稅收利益上看，目前財稅部門根據相關法律的規定，對營業稅分稅已有了相應的方案，可以在公司注冊地和勞務發生地之間作分稅處理，這有利于減小要求項目公司落戶本區的規定，即房地產開發企業的項目公司可以不必強制落戶本區，而由財稅部門統一協調，這也有利于控制房地產開發企業的數量和質量。但這一分稅處理主要涉及營業稅，而企業所得稅等仍按機構所在地征收，所以分稅處理并沒能起到實質性作用。

在分稅處理中，一般建議由母公司統一向市稅務部門納稅，市財稅部門進行分配測算，根據母公司的合并會計報表與項目公司的會計報表等信息，綜合測算由項目增加的稅收額，返還給項目所在地。這一方案的好處是所有分稅處理在財稅部門內部進行，便于協調與溝通，但要改變現有的稅收征管模式，會明顯增加市稅務部門的工作量。

3．創新項目公司資質管理。創新項目公司資質管理，可考慮對項目公司不設資質等級，只發專項資質證書，在證書上載明投資人及投資人具有的房地產企業資質等級，將投資人的資質作為房地產開發項目所需資質進行管理。

4．建立項目質量保險制度。項目公司以完成某個房地產開發項目為經營目的，則相應的房地產開發項目完成后可以解散，但因為房地產項目的特殊性，開發的項目公司一旦解散會對建筑的保修、保險責任造成接管空白。為保障業主的權益、維護社會穩定，在項目公司注銷之時，必須對其做出相應要求。

房屋保修可以借鑒國外的成熟做法，采用購買商業保險的形式來完成對房屋的質量保障。但目前我國保險市場尚缺少相應險種，可與保險管理部門協調增加這一險種。

（三）將資質管理與工商監管有效結合起來

1．建立房屋管理與工商管理信息共享平臺。由工商部門和房屋管理部門聯合建立房地產開發企業經濟戶口臺賬，將房地產資質信息與房地產企業的工商管理登記信息相連通，并定期交換數據，由雙方及時掌握行業中的重要現象或重點問題，將日常監管信息作為企業資信記錄的主要內容，并建立動態調整機制。將房地產開發企業納入基層工商所的日常巡查監管范圍，在專項巡查的同時強化日常巡查。要結合日常企業回訪工作，突出加強對房地產開發企業售樓部等現場的日常巡查，特別要加大對房地產展銷會的巡查力度?？蓮氖袌鰷嗜?、廣告發布、合同訂立、消費者權益保護、公平交易等多方面細化巡查指標。

2．建立重點監管企業名單。在信息及時溝通的基礎上，對于已注銷資質的開發企業、有其他違法違規行為的企業，建立內部“黑名單制度”，列入重點監管對象，并重點查處無照經營、掛靠經營、出租出借營業執照、超范圍經營等違法行為。平時監管主要圍繞這些企業，加大監管、信用檔案檢查力度，做到每月一次巡查，將檢查結果作為企業以后升級、降級、吊銷、注銷的主要依據。

在實踐中可能出現房地產開發企業已被注銷資質，卻不去工商部門注銷登記的現象。房管部門應定期將已被注銷資質的房地產開發企業名單，通報工商部門，對這類企業要列入黑名單，房屋與工商同時加大監督，一旦發現其有房地產開發經營行為，根據《城市房地產開發經營管理條例》（國務院令第248號）第三十五條規定，“違反本條例規定，未取得資質等級證書或者超越資質等級從事房地產開發經營的，由縣級以上人民政府房地產開發主管部門責令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款；逾期不改正的，由工商行政管理部門吊銷營業執照”，及時吊銷其營業執照。

3．將房地產開發企業資質狀況與工商監管分類監管企業類別相結合?？蓪⒎康禺a企業的日常巡查同房地產企業資質相掛鉤，對于三級以下資質企業加大日常巡查的力度，可探索制定不同等級資質不同巡查制度的辦法，將資信差、經營不規范的企業作為重點監管對象，比如將工商目前重點巡查對象列入B類或C類企業，加大日常巡查的力度。

同時，工商部門可結合日常管理，加強注冊資本監管。根據房地產開發企業資質等管理的規定。通過企業年檢，對照其資質等級，檢查其出資情況，嚴厲查處“兩虛一逃”違法行為，并通報房屋管理部門吊銷其資質證或降低其資質等級，對情節嚴重的，吊銷其營業執照。

加強房地產廣告的管理，探索建立房地產廣告備案登記制度。嚴格按照《房地產廣告發布暫行規定》監管廣告行為，建立動態監測制度，對不具備銷售條件而發布的廣告和含有虛假、浮夸內容的廣告實施重點監測，及時將廣告違法企業向社會曝光。

（四）提高準入門檻

1．提高注冊資本金要求。由房管、工商、發改等部門協商，通過地方立法或向國家有關部門反映，提高資質標準中注冊資本金要求。

一是提高最低資質資本金要求。最低資質的注冊資本金為100萬元，可根據上海的實際情況，將最低注冊資本金要求提高，比如規定最低注冊資本金為2000萬元以上。

二是將注冊資本金與項目投資額掛鉤。擬參照外商投資房地產企業的設立規定，將注冊資本金與項目投資額掛鉤?！蛾P于規范房地產市場外資準入和管理的意見》（建住房〔2006〕171號）作出具體規定：“外商投資設立房地產企業，投資總額超過1000萬美元（含1000萬美元）的，注冊資本金不得低于投資總額的50%。投資總額低于1000萬美元的，注冊資本金仍按現行規定執行。”

可規定新設立的房地產企業，項目投資總額超過7000萬元，注冊資本金不得低于投資總額的50%。具體投資額的設定，可進一步細化，依據房地產開發投資額的實際分布，分幾個檔次。

在實際操作中可考慮將二者結合起來，形成既提高最低注冊資本金要求，又對較大開發項目提出更高的比例要求的方案，如成立房地產開發企業最低注冊資金不低于2000萬元，項目投資總額超過7000萬元的，注冊資本金不得低于投資總額的50%。同時，嚴格執行房地產開發企業項目資本金占項目總投資的比例不得低于35%的規定，并加強監管，可和商品房預售資金監管結合起來，低于35%的，必須追加項目資本金。

2．提高實收資本金要求。根據我國《公司法》，股份有限公司和普通有限責任公司實行折中資本金制度，即首次出資不得低于注冊資本的20%，也不得低于法定資本金限額，其余部分由股東自公司成立之日起兩年內繳足，其中投資公司可以在五年內繳足。可考慮提高首次出資比例，如要求房地產開發企業首次出資不得低于注冊資本的50%。提高準入門檻，有利于提高企業實力、增加資本金、降低風險，但也會造成部分中小企業公司設立困難和企業資金周轉困難。

（作者單位：上海市房產經濟學會第四[寶山]分會）