人性化導向的中心區營造
——以深圳前海為例

邱凱付 呂曉蓓

人性化導向的中心區營造
——以深圳前海為例

邱凱付 呂曉蓓

城市CBD的規劃設計歷來是規劃實踐探索的焦點和難點。以前海中心區為研究對象，通過深入探討國內外主要CBD規劃建設的經驗和教訓，并借助市場調查手段進行實證，提出前海人性化中心區的營造策略。首先，對當前學術界關于CBD規劃建設中存在問題的反思進行綜述。其次，通過對成功個案和市場需求的調查，明確提出CBD功能和空間組織需要回歸從業人群的需求特征和行為規律，并借鑒國際大都市中心區的經驗，梳理出人性化中心區營造的3個維度。最后，從內部空間組織、開發機制和管制體系等方面提出基于人性化行為特征的前海開發建設和實施策略。

城市中心區 | 人性化 | 前海

邱凱付

中國城市規劃設計研究院深圳分院規劃師，碩士

呂曉蓓

中國城市規劃設計研究院深圳分院研究中心主任，教授級高級規劃師，碩士

0 引言

近年來，隨著經濟全球化和國際資本的流動，以吸引跨國公司和國際金融機構入駐、塑造現代化國際大都市形象為核心的金融商務區深刻地改變著上海、北京、深圳等國際化大都市的城市面貌。但是，對經濟的逐利性和對人性化需求的忽視也導致了其在空間品質和使用方面的諸多問題而深受詬病[1-3]。

前海作為深圳未來的中心區，在規劃建設之初也面臨著諸多爭論，如一種觀點認為，前海作為現代服務業集聚區，以產業為主，應盡可能利用有限的空間發展現代服務業，為此，前海的生活及服務設施配套應尋求區外解決，以最大限度地騰挪空間發展現代產業。

從規劃師的角度來看，以上觀點毫無疑問是有問題的，甚至有些滑稽可笑，但對于政府決策者而言，在GDP導向的背景下，面對承載著深圳未來希望、2020年目標GDP要達到1500億的前海來說，以上觀點卻又是可以理解的。

隨著以人為本理念的深入人心和各界對城市空間組織的人性化反思，前海規劃建設管理部門也意識到，原有的以單一功能為主導、只注重城市形象和效率的中心區規劃建設模式亟需改變。從早期的人民南—蔡屋圍、21世紀初的福田中心區，到現在的前海中心區，中心區的變遷已成為深圳發展的重要縮影，目前深圳各主要中心區都面臨著功能轉型和發展模式的調整，前海作為深圳第三代中心區，應在發展模式上進行創新，以更好地吸引新經濟和現代服務業集聚，成為未來中心區發展轉型的引領。

近年來，國內的主要金融中心區如陸家嘴也開始自發地進行空間重構，其中，對“宜居性”的關注成為新階段空間營造的重點內容[3]，但目前各地還依然停留在自發性探索階段，尚未形成統一的框架，且大部分新興的CBD和各類新城新區依然沿用原有的規劃建設模式。在這一背景下，探討和總結人性化中心區的營造策略，將有助于更好地推進中心區的轉型。

圖1 前海與世界主要金融城空間尺度對比

1 反思：國內主要城市中心區（CBD）規劃建設的經驗與啟示

以國內較為成功的陸家嘴和福田中心區為例，與欣欣向榮的經濟氣候相比，陸家嘴、福田中心區在城市空間品質方面依然存在諸多“宜人性”不足的問題。在陸家嘴，高端豪華的城市空間擠占日常生活所需的空間，公共空間和公共活動有效供給不足、商業設施對外缺乏吸引力、步行環境不友善以及空間尺度過大等問題突出[1-3]。福田中心區則于1985年開始規劃，1996年開始建設，號稱完全按照規劃設計藍圖建設和實施，目前建設已初具規模，但仍然以單一商務功能為主，城市空間綜合功能和多樣性仍顯不足，相關配套不夠完善[4]。

隨著城市中心區（CBD）各種問題的凸顯，學術界也開始對原有城市規劃和空間組織方式進行反思，傳統的規劃理念開始受到質疑，矛頭主要指向于早期為降低不同功能、行業混合可能產生的負外部效應而提出的功能分區理念，以及建立在此理念基礎上對CBD功能、用地地塊的分割[5]。以功能分區為主導的規劃建設理念，以簡潔與快捷的地塊劃分和就地塊而論的控制指標作為核心的空間管制體系，缺乏對整個地區尤其是從城市公共空間角度出發對建筑和用地進行組織和考慮，各地塊之間通過以汽車為主的交通相互隔離，建筑之間缺乏功能聯系[2,5-6]。簡?雅各布斯是第一個呼吁在建造城市的方式上要有決定性轉變的人。她認為，現代主義的城市規劃思想（分離城市功能且強調獨立的單體建筑）將城市空間與城市生活置于一端而不顧，從而導致缺乏人氣而無活力，并提出“多樣化”的觀點，認為功能的多樣化可以很好地解決這一問題[7]。

也有觀點認為，控制性詳細規劃的基本思想及所確立的控制方法，需要進行全面審視。解決的方向一是要加強城市土地利用和功能的混合，另一方面，城市設計對城市品質的提升和公共空間的營造具有有效的引導作用，應將城市設計考慮的內容有效地融入CBD管制體系中[2]。從管理的角度加強公共空間管制、探索綜合性開發的市場化實施機制是另一個共識。大型公共空間利用率往往不高，而中小型公共空間對于提高城市的人性化和宜居性具有更為重要的作用，為此，張庭偉、于洋提出通過建立多元化投資渠道完善城市公共空間體系，從原有主要由政府出資建造、維護和管理向引導私人資本進行公共空間的投資生產、鼓勵非政府機構參與公共空間管理等進行轉變[8]。

此外，除了規劃理念和實施機制外，作者認為，當前CBD存在問題的一個重要原因在于傳統CBD規劃往往自上而下地進行，缺乏公眾、市場主體的廣泛參與，對自下而上的人的需求考慮不夠，甚至存在著過分規劃的嫌疑，結果往往使得CBD出現“效率有余、活力不足”、“白天鬧城、晚上鬼城”的特征，與現代服務業人群對于人性化空間組織愈發強烈的需求相背離。

為此，作者結合在前海開展的業態需求調查課題，基于對國內主要金融區及相關企業、從業人群的實地調研和訪談，嘗試探討人性化導向的CBD規劃建設模式和管理機制，試圖通過工作方法的創新，尋求“自上而下”的政府宏愿與“自下而上”的市場需求相結合，為前海的開發和物質環境建設提供參考。

2 回歸：人的需求和行為特征

適應以人為本理念的轉變和城市空間組織的人性化反思，CBD的規劃設計要從關注功能形態的經驗模式轉向關注人的行為特征和需求。在前海中心區規劃建設之初，作者就提出，前海雖定位為以金融、現代物流、信息服務、科技服務4大產業為主導的現代服務業集聚區，但為企業和從業人員提供支撐的各類設施配套也至關重要。從國際經驗來看，即使是紐約、倫敦這樣的大都市，CBD并不都用作產業發展，商務辦公空間只是其中很小一部分，大部分都是圍繞金融等產業的其他配套。根據經驗，國外中心區的商務金融等核心產業一般以高層建筑群的形式高度集聚于很小的區域，形成面積約0.5—1 km2的金融城，而在金融城周邊則配套金融從業人員工作、生活、居住所必需的設施，并在較小的范圍內實現各類功能的有效組織，形成一個充滿活力的區域（圖1）。

可以說，吸引現代服務業企業及其從業人群的集聚，除了優惠政策、政府管理、人才扶持等軟環境之外，在設施配套、開發模式、工作生活環境等硬環境方面也具有至關重要的作用，其重要性甚至超過前者。

香港中環和西九龍的案例進一步證實了這一點。有調查發現，作為香港新興的CBD之一，西九龍擁有超一流的商務品質和服務配套，但其對現代服務業的吸引力卻始終不如中環，發展效果一直不盡如人意，原因就在于其空間尺度和設施配置缺乏人性化考慮，調查發現，金融商務從業人員的出行習慣和消費半徑大約為15 min，即需在15 min半徑范圍內實現工作、生活、休閑娛樂等需求的有效組織，而西九龍在這一方面卻無法很好地解決和適應從業人員的行為特征，成為西九龍對外吸引力不如中環的重要原因。

圖2 住房選址各因素重要程度

圖3 企業員工居住區域

圖4 個人消費習慣模式

圖5 工作期間一般消費區域選擇

為進一步了解現代服務業從業人群的空間需求特征和規律，作者在《前海合作區業態需求專題調查》中對深圳各主要中心區及上海陸家嘴金融區進行了走訪和問卷調查，調查對象以金融業及其他中高端服務業從業人員為主，調查結果顯示，在被調查對象中，居住在CBD或CBD周邊區域的比例超過了70%，是否接近工作地是其考慮住房選址的重要因素（圖2-圖3）。此外，所調查的CBD從業人員日常的生活和商務消費一般選擇公司所在街區，以就近為主，15 min出行距離為佳（圖4-圖5）?？梢姡贑BD布局相關的配套設施特別是多樣化功能，對于增強其吸引力和活力至關重要。

3 國際經驗：人性化中心區營造的3個維度

從國際經驗來看，基于人性化特征的CBD主要從行為方式、行為尺度和行為交往3個維度進行調整和優化。

3.1 促進多種城市行為方式的交混

國際上也提出了中央活動區（CAZ）的概念和規劃建設理念，試圖重塑中心區的魅力和吸引力。CAZ概念最早出現在2004年發布的《倫敦規劃》中。在《倫敦規劃》中，CAZ的面積比傳統CBD有所擴大，功能也大大增加了，并指出“CAZ包括一批具有特殊重要性的功能活動，中央政府的辦公機構、企業總部和外交使館、倫敦最集中的金融和商業服務部門及貿易辦事機構、專業服務部門、各種組織機構、通訊、出版、廣告和媒體。除商務活動外，CAZ內具有的世界知名的商業設施（如牛津街）、旅游設施、國際機構及活動，對保持倫敦作為世界級經濟中心城市的地位也十分重要”[5]。

可以說，與CBD相比，CAZ在功能構成、與周邊區域的關系、空間尺度等方面都具有本質性的內涵差異。

從關注重點來看，CBD主要關注商務辦公的規模、商務活動的效率，以及城市當前的競爭力，而CAZ則更多關注商務活動的質量、相關配套服務設施的支撐與完善、城市的活力與持續競爭力。從功能構成來看，CBD功能相對純粹，以單一商務功能為主，CAZ功能則更加綜合，往往形成“金融商務+國際交往+國際消費+國際旅游”的完整功能體系。其中，國際交往和國際消費等功能的發展，極大地發揮了CBD潛在的經濟效益，促進了CBD乃至整個城市的均衡發展，而旅游和觀光的引入，也在很大程度上提升了CBD的活力[9]。同時，居住也是CAZ的重要內容之一[5]。從與周邊區域關系來看，CBD往往呈現“內部性孤立”狀態，與周邊地區缺乏聯系，而CAZ則兼顧周邊區域和當地市民訴求，以營造內外和諧共享的活力區?？傊珻AZ的提出也使得CBD的內涵和發展模式呈現出不斷升級和演進的過程。

3.2 建立適宜人步行的城市尺度

建立適宜人步行的城市尺度，就是要在人的行為習慣范圍內配置相關的商務、生活、休閑設施。參考可持續發展研究對人性化出行尺度的量化標準，國際經驗一般認為，CBD的空間尺度和人的出行范圍具有“15 min法則”和“1 km2市中心面積公式”兩個特征。

3.2.1 15 min法則

也即前文所述，商務從業人員的出行習慣和消費半徑大約為15 min，即需在15 min范圍內實現工作、生活、休閑娛樂等需求的有效組織。

淮河防總和沿淮各省要根據治淮工程建設進展情況，按照國家制訂的預案編制要求，充分考慮當地的具體實際，繼續制訂和完善各類防洪應急預案。要進一步明確行蓄洪區、入海水道、臨淮崗和重點大型水庫等工程的調度運用條件和相關工作程序，提高方案的實用性和操作性。要進一步細化預案啟動條件、啟動后的組織協調和各相關部門協調配合工作。

3.2.2 1 km2市中心面積公式

與“15 min法則”相對應的是，丹麥的建筑師揚?蓋爾發現，國外大多數城市市中心面積都在1 km2左右，也就是1 kmh 1 km左右的區域，這意味著，只需走不超過1 km的距離，就能夠到達大多數的城市設施；像倫敦、紐約這樣的大城市，也有類似的模式，因為這些城市可劃分為多個“市中心”及其他區域，所以即使在這些城市里，也能找到“1 km2市中心面積公式”，可接受的步行距離并不會因城市大而變化（圖6）[10]。

基于上述原則，CBD規劃建設需要在地塊劃分、公共設施配套等方面充分考慮人的出行習慣和出行半徑，盡可能地在可接受的步行距離內實現工作、生活、休閑娛樂等需求的有效組織，建設適宜人步行的城市。

圖6 國際主要城市中心區空間尺度

圖7 前?！巴暾鐓^”與單元平衡示意圖

3.3 推動人性化交往的行為需求

除了在城市功能和空間尺度上適應人的行為特征外，促進CBD的活力和吸引力，關鍵在于為核心商務功能及其他城市活動提供人性化交往的條件。

一是要有以良好的人車關系為基礎的立體化交通體系，如空中連廊和慢行系統[9]。香港中環地區通過建設空中走廊，極大地提高了CBD區域步行行為的舒適性，減少了車與人的相互干擾。哥本哈根一直致力于建立人性化、網絡化的城市慢行交通系統，步行街、步行優先的街道，加上小巷構成了CBD的核心步行網絡，80%經過市中心的交通是步行交通，同時市區中心的18個廣場完全取消了停車位，并將其返還給市民作為休閑活動的場所，哥本哈根也成為了步行者的天堂。

二是要有整合城市多元功能的一體化公共空間體系[9]。高品質的公共空間可以極大地活化城市氣氛，吸引積極的城市公共活動，促進人際交往。巴塞羅那市政府為恢復市中心的活力，從小型公共空間入手，采用“針灸療法”，改建和創建了多個小公園，改造近百個不同類型的廣場，進而徹底改善了城市環境，有效活化了城市公共生活。斯特拉斯堡則著重于提倡公共交通的整合，通過公共交通條件的改善與城市管理，最終完全封閉了市中心的機動車交通，沿主要輕軌線路發展帶狀城市公共空間，使得市中心成為一個步行者的天堂，狹長彎曲的街道、歷史遺跡、傳統建筑無一不散發著迷人的中世紀風情。

4 探索：人性化導向的CBD規劃建設與管理

4.1 開發模式: “完整社區”培育與單元平衡

改變當前CBD普遍存在的城市空間相互割裂、非人性化的大街塊、不斷加大的通行距離以及不適宜人步行交流等問題，需要重構以社區為基本單元的城市空間組織體系，構建一個更加適合人與人之間相互交流、有利于公共服務設施組織的社區結構?？紤]到15 min及1 km的“可接受步行距離”特征，作者提出可以這一“可接受的步行距離”為基礎構建“完整社區”，形成一個與其他社區相互獨立且內部相對平衡的發展單元，塑造一個基于人性化尺度的領域圈，建設綠色、活力、開放、高效的完整社區。

以前海為例，根據規劃，前?！巴暾鐓^”可分成以生活為主導和以生產為主導兩類，即生活單元、生產單元（圖7）。其中，生活單元以半徑1 km（15 min出行）為范圍整合相關配套設施，以步行、自行車系統連接核心公共設施、開放空間和公交站點，塑造生活領域圈。在生活領域圈內，重點配置國際社區、國際學校、國際醫院以及其他國際化標準的生活、休閑設施，吸引國際精英人士集聚。

依托前海的創新金融、信息科技、專業服務、現代物流4大主導產業分別構建產業單元，形成4座商務主題城，包括創新金融城、信息智能城、國際智慧城和現代物流城，根據不同產業所需的環境條件和設施配置，在每個生產單元內，重點配置適合于該類產業發展的生產設施和商務、工作環境，形成相對獨立且富于特色的專業化設施配置和空間形態。

4.2 實施機制: 探索綜合性開發的市場化實施機制

我國的規劃與開發在運行機制上是相對分離的，規劃管理主要針對開發項目，缺乏對城市公共空間和環境的有效管制，而針對開發項目的管理，則往往簡化為地塊劃分和若干控制指標，結果往往導致城市空間形象和功能的單一[11]。為營造一個功能更加多樣化、空間更加宜人化的CBD，作者提出，前海需要創新土地管理、規劃建設管理和投融資管理模式，構建一套精細化的管理制度和實施保障機制。

比如，在土地管理方面，應制定前海土地出讓計劃，科學預測不同階段各類用地比例，控制出讓總量，及時掌握市場情況并調整用地出讓構成。要均衡土地出讓對象，為中小企業提供發展機會，通過多元化市場主體的引入，實現CBD土地利用從單一功能到多元化混合使用的目標。此外，為營造街區空間，應控制土地出讓地塊面積，居住地塊原則上不超過200 mh 200 m，基本路網間距減少至200—250 m。

在規劃建設管理方面，當前以控制性詳細規劃為依托的開發控制管理方式，對用地類型、功能以及建筑密度、建筑退界等都提出了較為嚴格的限制要求，但過于剛性和缺乏彈性的管控機制往往無法表達綜合性開發的發展目標，統一的指標控制也往往導致建筑形體和空間形體的呆板[2,11]。為加強開發的靈活性，達到業態理想的組合效果，前海中心區經營性用地在土地出讓和開發管理階段應明確用大類土地進行表達和開發管理，或借鑒新加坡“白地”管控經驗，增加現有用地分類的兼容性要求，特殊功能地區還可以采用用地功能負面清單的形式，強化規劃用地彈性，給予發展商更加自由靈活的建設發展空間。

在公共空間的建設管理方面，中小型公共空間對于提高城市的人性化和宜居性具有重要的作用，但由于公共空間的公益性和非排他性，使得市場往往忽視了城市公共空間建設或被排除在公共空間的建設主體之外。前海管理部門應轉變計劃經濟思路，通過完善公私合營建設模式（PPP），引導私人資本進入前海進行公共空間的投資和建設，以實現公共空間開發和管理的社會化、市場化。目前，上海新天地、深圳華僑城、杭州錢江新城在城市公共空間的市場化實施機制方面均進行了有益探索[8,12]。

4.3 管制體系: 建立以“負面清單”為核心的管制體系

在推行相對靈活、綜合性的市場化實施機制中，為保證開發的品質和業態的高標準化，需要加強空間管制，探索適應于綜合性空間發展目標的管制方式創新，既不影響市場開發的靈活性和積極性，又能嚴格控制影響前海中心區品質的業態類型，有效保證空間發展質量。

為此，作者在前海業態需求調查課題中，重點對CBD各類功能的“不準入業態”門檻進行了“細線條化”規定，建立了不準入業態的門檻，明確哪些功能和業態類型不能要，形成“負面清單”。

如對于商務辦公功能，為加強綜合性開發，前海中心區應適度限制以單一地塊為主的獨立開發模式，倡導成片綜合性開發。對于零售商業功能，應避免發展攤位制批發、農貿市場，以及倉儲式會員店、大型家居店等占地規模較大的業態類型。對于酒店會展功能，也應限制大規模且獨立占地的會議會展中心，盡可能地選擇在酒店、辦公綜合體中尋找會議會展空間。對于居住，要限制大戶型住宅和其他低密度、單一化的居住形式，鼓勵增加定向政策性住房用地供給，即通過“限地價、競房價”或“限房價、競地價”方式出讓土地建設的安居型商品房、租住型公寓等，以及行政劃撥土地建設的定向政策性住房，以強化前海中心區人才住房保障。同時，明確提出前海中心區的戶型控制要求：商務公寓戶型面積控制在50 m2以下，居住社區定向政策性住房人均居住面積不超過30 m2。

5 結語

以人的需求和人性化行為特征為出發點推進公共空間設計，是未來建構城市空間的重要方向。目前，國內主要的金融中心區往往因人性化不足而為人詬病，面臨著功能轉型和發展模式調整的挑戰，前海作為深圳新一代CBD，代表著未來CBD的發展方向，探索人性化導向的CBD開發建設模式與管理機制，構建一個與人的行為特征相適應的空間形態，對國內金融中心區的建設必然具有示范和典型意義，同時將引領深圳未來的城市規劃建設。

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Exploring the Human-oriented Planning and Construction of Central Business District (CBD): A Case Study of Qianhai in Shenzhen

QIU Kaifu, LV Xiaobei

City CBD planning and design has always been the focus and difficulty of planning practices. In view of the current problems that exist in CBD planning and the reflection on a human scale of urban spatial organization, this paper firstly reviews literature related to current academic reflection on problems in the construction of CBD planning, using market empirical research method, and then puts forward construction and implementation strategies for Qianhai based on human behavior characteristics from the aspect of internal space organization, regional coordination, development mechanism and management system, etc., by drawing on experiences from the transformation practice in the CBD of world metropolis.

Central Business District | Humanity | Qianhai

1673-8985（2017）03-0135-05

TU981

A