鄉村基本公共服務設施使用狀況研究

王 勇

鄉村基本公共服務設施使用狀況研究

王 勇

為探究鄉村公共服務設施使用狀況，選取典型案例，從使用者的角度出發，采用交叉分析的方法對小學設施使用中出現的問題和問題產生的原因進行研究。研究表明：自上而下的鄉村基本公共服務設施配置缺乏需求角度的考量，設施使用過程中存在總量不足、布局不均的問題。究其原因，國家宏觀制度變遷塑造了鄉村公共服務設施配置的外部環境，公共服務設施配置主體基于自身的“利益考量”，回避或轉嫁相關義務和責任，造成設施配置的數量不足或者布局失衡，進而給設施使用者造成不便。

鄉村公共服務設施 | 使用狀況 | 小學

王 勇

上海市城市規劃設計研究院助理工程師，碩士

0 引言

2016年7月，《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》公布。該意見指出：義務教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業，是必須優先發展的基本公共事業，是脫貧攻堅的基礎性事業。該意見要求合理規劃城鄉義務教育學校布局建設，完善城鄉義務教育經費保障機制，統籌城鄉教育資源配置，向鄉村和城鄉結合部傾斜，大力提高鄉村教育質量，適度穩定鄉村生源，增加城鎮義務教育學位和鄉鎮學校寄宿床位，推進城鎮義務教育公共服務常住人口全覆蓋，著力解決“鄉村弱”和“城鎮擠”問題，鞏固和均衡發展九年義務教育，加快縮小縣域內城鄉教育差距，為到2020年教育現代化取得重要進展和全面建成小康社會奠定堅實基礎。

鄉村小學設施是縣域內城鄉義務教育設施的重要組成部分，也是推進城鎮義務教育公共服務常住人口全覆蓋的題中應有之義。在國家推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的大背景下，有必要對鄉村小學設施在配置之后的使用狀況進行回溯性研究。作者認為基于使用者的公共服務設施配置研究能夠對過往的規劃實踐進行反思，打破傳統的自上而下的配置供給思維，以期為當前農村小學設施的改善提出建議，進而為城鄉基本公共服務均等化理論內容的完善提供一定的補充。

1 基于使用者視角的鄉村公共服務設施（小學）研究

1.1 基于使用者視角的鄉村公共服務設施（小學）研究的基本假設

鄉村公共服務設施配置是根據鄉村需求，通過整合村莊內外資源，為鄉村健康發展提供必需的公共物品的過程[2]。目前在實踐中出現了很多以城市思維對待鄉村的現象，對于基本公共服務設施的配置，往往按照城市的做法來配建。這種自上而下的設施供給或者配置往往與實際的需求之間存在脫節或者錯位。具體來說，包括：（1）鄉村公共服務設施配置主體的重心逐步提高，但基層財政體制的扭曲造成了鄉村小學供給主體的錯位或缺失；（2）鄉村小學供給主體往往按照國家規范或地方標準來進行配置，缺乏對于實際需求者的調查和分析；（3）使用者在實際的設施使用過程中遇到了各類問題，因此，城鄉基本公共服務均等化的政策目標未必達到。

圖1 小學設施使用狀況研究框架

1.2 基于使用者視角的鄉村公共服務設施（小學）使用狀況研究

基于供給視角的研究強調宏觀的制度設計和相應的規范標準對于鄉村公共服務設施的配置，主張從宏觀層面來實現城鄉基本公共服務均等化，優化鄉村基本公共服務設施的配置格局。該類研究的實踐成效有待進一步實證，而且此類研究相對忽視需求層面，難以從使用者角度深入探究設施配置之后的實際使用效果。

從使用者角度對公共服務設施進行回溯性的研究多集中在城市領域，對于鄉村領域的研究相對較少，處于剛剛起步的階段。作者認為通過研究農村社區小學設施的使用狀況，能夠發現實際中存在的問題。由此，可以進一步反思哪里出了問題，哪里需要進一步完善。此外，該類研究能夠挖掘基層局部環境的實踐經驗，并向政府宏觀層面的制度變革傳遞信號。

圖2 諸城市區位圖

圖3 12個村莊的區位

圖4 不同農村社區人口數量對比

圖5 在學區范圍外就讀的學生的家庭住址

1.3 研究框架

本文研究框架以使用者視角為切入點，采用交叉分析法，對學生主體屬性和就學狀況兩個變量進行分析，來探究鄉村小學的使用狀況。最后，文章從宏觀和微觀兩個層面對小學設施的使用狀況進行解釋（圖1）。

2 實證：使用者視角下的諸城市12個村莊的小學設施使用狀況研究

諸城市隸屬濰坊（圖2），位于山東半島，總面積2 183 km2，轄13處鎮街，235個社區，其中農村社區208個，人口108.8萬。諸城是山東省縣域經濟10強，也是全國最早推動農村社區化發展的試點縣，被民政部表彰為首批7個“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”之一，同時也是“全國義務教育發展基本均衡縣”。

2007年，諸城市開展了農村社區化建設，即以2 000 m為半徑，把全市1 249個村莊規劃建設成為208個農村社區[3]。列入本次研究范圍的12個村莊（圖3，表1），隸屬于龍都街道3個農村社區（表2），配置有大七吉小學和譚家莊小學兩所小學。這些村莊受河流的分割，相對獨立，在人口規模、產業特征等方面具有當地傳統平原農村的典型性，是深入探究微觀層面小學設施配置的典型個案。作者主要通過統計數據收集分析、問卷分析，以及實地訪談等方式展開研究。研究樣本包括大七吉小學和譚家莊小學兩所學校學區范圍（12個村莊）內的三年級和五年級的全體291名學生。

2.1 在學區范圍外就讀學生的基本特征

圖6 不同年級學區內外的學生數量

圖7 各年級不同家庭人口數的比例

圖8 學生父母職業類型

2.1.1 學生的家庭住址

問卷統計顯示(圖4-圖5)，七吉社區、譚家莊社區和高相社區（2個村）在學區范圍外就讀的學生分別為51人、21人和14人。盡管七吉社區和譚家莊社區總人口規模接近，但七吉社區在學區范圍外就讀學生的總數遠超譚家莊社區，這是因為七吉社區小學教學用房不足，難以滿足學區內學生的需求，大量學生到學區外小學讀書。

2.1.2 學生的年級特征

問卷統計顯示（圖6），3個社區均表現為五年級學生比三年級學生在學區外就讀的數量多。訪談得知，這主要是因為高年級學生的家長更了解學校的教學和學生的學習狀況，學生家長為了追求更好的教學質量而“用腳投票”，選擇跨學區就讀。

2.2 在學區范圍內就讀學生的基本特征

2.2.1 學生家庭人口數量

問卷統計顯示（圖7），超過一半以上的學生家庭為四口之家（家中有2個小孩），近1/3的家庭是三口之家（家中有1個小孩），還有少量家庭人口數分別為5—6人（家中有老人）。

四口之家在農村占大多數，主要是因為當地執行的是“一孩半”的計劃生育政策。再加上農村地區 “多子多福”、“重男輕女”的生育觀念和生育氛圍，因此大部分農村家庭都有兩孩。對于這類家庭的學生家長來說，撫養壓力往往比較大。

2.2.2 學生家長的職業類型

表1 12個村莊及其行政劃分

表2 3個社區戶籍人口組成（2014年）

本次調研的農村地區，“離土不離鄉”的現象較為明顯。學生家長居住在農村，雙方至少一人到縣城和鎮區務工的比例占總量的70%（圖8），在地從事特種動物養殖的占15%，其他占15%。

2.2.3 學生家庭住址分布

按照學校“劃片招生、就近入學”的原則，七吉社區小學的生源分布在社區范圍內，譚家莊社區小學的生源除了包含本社區5個村莊，還包括了高相社區的高相村和漢車村。

按《山東省普通小學基本辦學條件標準（2008）》的規定，農村學生的走讀半徑一般為2 km。七吉社區和譚家莊社區在學校2 km合理服務半徑內的村莊分別有3個和4個（圖9）。問卷統計顯示，兩所小學一半以上的學生上學距離都在2 km以上（表3，圖10）。其中，七吉社區小學和譚家莊社區小學就學距離超過2 km的學生數量占比分別是50.8%和52.3%。2.2.4 就學交通方式構成

問卷統計顯示（圖11-圖12），學生上學主要的交通方式有4種：個人步行、個人騎自行車、家長接送和乘坐校車。其中，家長接送是學生上學的主要交通方式，其次是個人騎車、乘坐校車和步行。

家長接送這種交通方式的比例最高，是因為小學生自理能力比較弱，上學距離較遠，路況復雜，存在安全隱患。另外，雖然法定的騎車年齡是12周歲，但仍有超過1/5的學生騎自行車上學，這主要是因為很多學生家長外出打工的時間與學生上學時間沖突，無人接送學生上學。

圖9 兩所學校學區范圍內不同村莊到學校的距離

圖10 學校不同半徑范圍內學生比例

圖11 大七吉小學交通方式構成

圖12 譚家莊小學交通方式構成

圖13 家庭人口數與學生接送需要情況

表3 學生上學距離統計

2.3 學生主體屬性與就學情況交叉分析

2.3.1 家庭人口數量與學生接送需要的關系

交叉分析顯示（圖13），三年級和五年級學生家長接送的比例都比較高，五年級需要大人接送的情況比三年級減少的幅度不大。訪談得知，這主要是因為大部分學生上學距離遠，學生自理能力差，需要家長接送。可見距離因素比年齡因素對學生需要接送的影響更大。

分學校來看，譚家莊小學的接送比例整體比大七吉小學高，主要是因為譚家莊小學的學區范圍更大，學校2 000 m合理服務半徑之外的學生數量更多，而且學區跨越國道，交通安全隱患更大。

分家庭類型看，人口數為4人的家庭接送孩子的比例低于人口數為3人或者5—6人的家庭的比例，主要是因為此類家庭的子女養育任務重，父母雙方同時務工的比例高，當務工時間與學生上學時間沖突時，兩個孩子可以結伴上學而省去父母接送；人口數為5—6人的家庭，通常家中有老人專門負責接送孩子，而且在孩子進入高年級后將繼續接送，這也解釋了此類家庭五年級和三年級學生接送比例變化幅度不大的原因。

2.3.2 家長職業與學生接送需要的關系

學生家庭信息統計顯示（圖14），男女雙方至少一方務工的比例高達60%—70%。分類來看，約一半數量的家庭都是男工女農這種職業組合。男方外出打工，女方在家務農（在本地主要是種菜或者養貂），因此女方的自由時間比較充裕，可以承擔接送小孩上學的任務。一方面，在照顧子女上學方面，這種組合最大限度地發揮了整個家庭的分工協作，其比例也最高。另一方面，因為上學距離遠的牽制，造成了女方必須承擔接送小孩上學的任務，進而不能完全釋放女方的勞動力資源，實現家庭收益最大化。

在調研地區，雙方務農的家庭主要是指養貂，這種特種動物養殖在當地形成巨大產業規模，很多70后和80后甚至辭掉打工的崗位來從事養貂業。學生家長從事該行業，則男女雙方的時間可以比較自由地支配，因此接送小孩上學的比例也比較高，大約接近20%。

圖14 家長職業類型與學生接送需要情況

圖15 大七吉小學學生的交通方式構成

圖16 譚家莊小學學生的交通方式構成

男工女工這種職業組合意味著雙方都要忙于務工，其工作時間難免與學生上學時間沖突，所以這類職業組合的數量占比不高。另外，相對于打工家庭，在鄉兼業的家庭數量少，所以其占比也不高。

2.3.3 就學距離與就學交通方式的關系

從空間距離的角度看（圖15-圖16），在1 km范圍內，家長接送這種交通方式的比例最高。從兩所小學來看，該比例都在80%以上。在1—2 km和2—3 km兩種范圍內，主要有家長接送和個人騎自行車兩種交通方式。對比兩所小學的數據可以發現，家長接送這種方式所占的比例比個人騎自行車要高。在3 km以上范圍內，家長接送、個人騎自行車和乘坐校車3種交通方式并存，所占比例依次降低。值得注意的是，步行這種交通方式主要存在于1 km以內，乘坐校車主要存在于3 km以上的范圍。

從交通方式的角度看，隨著就學距離的增加，家長接送這種交通方式所占比例反而遞減。究其原因，當地很多家庭都有兩孩，而這類家庭學生家長的務工比例較高，當學生家長務工時間與學生上學時間發生沖突而接送距離又很遠的情況下，家長會采取讓兩個孩子結伴騎自行車的方式就學，這樣可以互相照料并在一定程度上保證交通安全。這是一種不得已的折衷選擇，并且與國家法定騎車年齡（12周歲）的規定相違背。即使學生年滿12周歲，其各方面自理能力也有限，騎車時也易在路況不好的村道上發生交通事故。實地訪談中，作者也發現七吉社區大化村某六年級學生騎車出現交通事故斷腿住院的例子。

正是騎自行車這種交通方式對家長接送的方式形成替代，所以在2 000 m的學校合理服務半徑之外，騎自行車的人數比例較高。在家長接送不便的情況下，相比于存在安全隱患的騎自行車的方式，學生還可以選擇乘坐校車就學，但是統計數據顯示，這種交通方式的比例很低。

訪談發現，校車這種交通方式比例很低的原因是校車收費越來越高，兩年間價格從每月180元/人漲到了每月220元/人，因此很多學生放棄乘坐校車，改為個人騎車或由家長接送。此外據學生家長反映，校車設計容量為45人，超載現象嚴重，“3個人的座位往往要坐5個人”，存在較多的安全問題。再者，校車在接送學生時只到村口或者村子的路上，學生還需步行一定的距離才能到家。如此種種，導致大量學生放棄乘坐校車。從校車提供主體的角度看，乘坐校車的人數變少，校車往往會提高價格來保證經濟收益，這樣便會陷入惡性循環，乘坐校車的人數越來越少。

3 兩個農村社區小學設施使用狀況的成因解釋

3.1 需求角度的解釋

通過對兩個農村社區小學的使用狀況研究得出，現狀小學使用過程中的突出矛盾是學生上學距離遠。學生上學距離遠一定程度上意味著學校資源數量的不足或者空間布局的失衡。

對于大七吉小學來說，學校2 000 m服務半徑內（包括在學區外就讀的人數）三年級學生共有34人，五年級學生共有34人，按照其現狀6個班的辦學規模，可以滿足山東省地方標準的規范，同時也符合該規范“小班化教學”的建議。學校2 000 m服務半徑之外大化村和毛家化村（包括在學區外就讀的人數）的三年級學生共有25人，五年級學生共有21人，這兩個村莊無小學，學生只能“長途跋涉”到大七吉小學讀書，造成學生上學距離過遠。

對于譚家莊小學來說，學校2 000 m服務半徑內（包括在學區外就讀的人數）三年級學生共有51人，五年級學生共有49人，按照其每個年級2個班的辦學規模，可以滿足山東省地方標準的規范，同時也符合該規范“小班化教學”的建議。學校2 000 m服務半徑之外（包括在學區外就讀的人數）的三年級學生共有36人，五年級學生共有30人，按照山東省地方標準，可以完全滿足小學的設置要求（每班人數不超過45人）。

譚家莊小學2 000 m服務半徑之內的學生主要來自譚家莊社區， 2 000 m服務半徑之外的學生主要來自高相社區的高相村和漢車村。在高相社區的漢車小學被撤掉后，該社區教學設施為空白，也無力建設新的小學，所以這兩個村的學生必須長距離到譚家莊小學讀書。

3.2 供給角度的解釋

3.2.1 宏觀層面

基于目前縣級政府是農村小學供給主體的現實，宏觀層面的分析主要著眼于諸城市級政府和龍都街道政府；微觀層面則落腳于農村社區及其內部村莊。

（1）縣級政府“公司化”，奉行“發展主義”，推行“撤并校”政策，鼓勵建設規模化小學。由于公共財政中的農村小學教育支出不足，導致存量小學被裁撤，新小學又無法全面及時地建成。

分稅制改革后，縣級行政單元政府事權與財權矛盾尤為突出。諸城市雖然是經濟百強縣，但是上級政府對本市政府“經濟考核”的壓力使得政府財政資源優先投入經濟建設，教育支出并不能完全得到保證，導致農村小學教育設施的撤并速度加快。

調研中發現，在推行農村社區小學標準化建設的過程中，市財政僅僅采取“以獎代補”的形式進行補貼。具體而言，農村社區自身籌措資金先期進行小學建設，學校建設標準達到山東省地方標準的要求后，市財政給予一定的財政補貼，而補貼的額度跟學校建設總費用相比無異于杯水車薪。這就造成了很多財力不足的農村社區無法建設新的農村小學，更無法享受財政補貼，只能沿用80和90年代簡陋的小學設施，而這些存量的小學設施也處在政府不斷地撤并過程中。最終的結果便是新的小學無法建成，存量小學又被撤并，教育資源嚴重不足，進而引起學生上學距離過遠、交通安全事故頻發等問題。

（2）鄉鎮（街道）政府在農村稅費改革之后財力捉襟見肘，難以保障農村小學的建設投入和運營費用[4]。

2000年之后，國家進行了農村稅費改革以減輕農民負擔，但保證農村教育支出的稅費也一并取消了。大部分以農業為主導的鄉鎮，缺乏鄉鎮企業的稅收或者反哺，只能依靠上級政府財政撥款以保證基礎教育的支出。由于各級政府間財政關系沒有完全理順，上級財政并不能完全保證鄉鎮基礎教育的開支。3.2.2 微觀層面

（1）在縣鎮二級政府 “制度內”教育供給不足的情況下，理論上“制度外”的農村社區“自我供給”可以作為農村小學建設的補充，然而事實卻是大部分農村社區都是負債的，沒有財力進行新的小學建設。

就諸城市而言，大部分農村社區都是負債的，沒有資金積累。自2000年左右農村稅費改革以來，國家取消了村提留，村級收入的主要來源被切斷。2006年，農業稅及其附加取消后，村級收入急劇減少。除了農業收入渠道被切斷外，大部分農村社區也缺乏村辦企業，難以享受到村辦企業對農村社區的反哺，所以村級收入更加捉襟見肘，已經嚴重影響了這些村級組織的正常運轉。在收入減少的情況下，村級支出卻不斷增加，支出方向主要是各類“村村通”工程、自來水工程、社區建設等，在村級資金不足的情況下，村集體只能借債完成上級下達的建設指標。

（2）在農村社區力量薄弱的情況下，“制度外”的社會力量供給成為一種替代的選擇。然而這種社會力量的供給極其不穩定，相對于巨量的農村小學建設需求來說，只能是杯水車薪。

“制度外”的社會力量供給主要是基于社會主體意愿來實現的，這就決定了它是極其不穩定的一種“制度外”供給補充，而且社區小學建設需要一次性幾百萬的資金投入，對于一般的社會力量來說數額巨大，難以承受。諸城本地采取了鼓勵各類大型企業和個人援助建設的措施。但是相對于全市205個農村社區來說，大型企業的數量是有限的，這些企業和個人的援助投入相對于數量巨大的農村社區小學來說只是杯水車薪。

4 結論與討論

本文的理論價值在于從使用者角度來考察鄉村基本公共服務設施（小學）的使用狀況，從供給和需求兩個角度對設施的使用狀況的成因進行解釋，進而豐富了鄉村公共服務設施的研究成果體系。得出的結論是：（1）鄉村基本公共服務設施配置應更加關注使用者的主體特征和需求，采取自上而下和自下而上相結合的思維與策略，因地制宜、因時制宜地布局基本公共服務設施，最終達到鄉村公共服務的“供需均衡”。（2）宏觀經濟轉型和制度變遷塑造了鄉村公共服務設施配置的外部環境，特別是分稅制改革重塑了不同政府間的財稅關系，造成基層政府“權責不對稱”，縣鎮二級政府難以負擔龐大的公共服務支出。（3）為了保證鄉村小學設施的有效供給，在實行“以縣為主”管理體制基礎上，需要厘清各級政府職責，加強省級政府財政統籌，強化公共財政的支撐，防止公共責任轉移到私人部門。

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Research on the Usage of Rural Basic Public Service Facilities

WANG Yong

In order to explore the usage of rural public service facilities,，this article selects rural community primary schools as typical cases to study from the user's point of view on issues arising from the use of the school and the cause of the problem. Studies have shown that we didn’t consider users’ needs in rural public service facilities supporting situation .The macro system changes have shaped the countryside public service facilities external environment, while the public service providers considered their own interests firstly and avoided or shifted the relevant obligations and responsibilities, then have led to the lack or the layout imbalance of rural public service facilities.

Rural public service facilities | Usage | Primary School

1673-8985（2017）03-0096-06

TU981

A

國家自然科學基金“城市規劃實施評價及方法研究（51178315）”資助項目。