BOT模式在我國城鎮(zhèn)水廠建設(shè)中的應(yīng)用研究

張 敏，梁 濤

（黑龍江工程學(xué)院市政與環(huán)境工程系，哈爾濱150050）

BOT模式在我國城鎮(zhèn)水廠建設(shè)中的應(yīng)用研究

張 敏，梁 濤

（黑龍江工程學(xué)院市政與環(huán)境工程系，哈爾濱150050）

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)水廠建設(shè)成為城市基礎(chǔ)建設(shè)中重要的部分。BOT模式建設(shè)和運(yùn)營水廠緩解了政府財政投資難題，通過融資方式引進(jìn)了先進(jìn)的工藝技術(shù)和成熟的運(yùn)營制度，它是我國水務(wù)市場運(yùn)營的一種雙贏的建設(shè)模式。BOT模式在投招標(biāo)過程、建設(shè)期和運(yùn)營期中會面臨一些風(fēng)險，應(yīng)完善招投標(biāo)全過程，實(shí)現(xiàn)公私雙贏；完善建設(shè)準(zhǔn)備工作，降低未知風(fēng)險；完善運(yùn)營管理制度，減少可控?fù)p失；完善建設(shè)法律法規(guī)，創(chuàng)造融資環(huán)境。

BOT模式；水廠；風(fēng)險分析

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對嚴(yán)重滯后，全國50%以上的城市供水能力不足，水處理設(shè)施不完善。單純依靠國家財政建設(shè)早已無法滿足與日俱增的需求，并且政府的高投入、高耗能、低回報已經(jīng)成為世界性難題。將企業(yè)投資引入新建公共基礎(chǔ)建設(shè)正是緩解這一問題的及時雨。在供水行業(yè)，采用BOT模式下建設(shè)和運(yùn)營水廠是一種雙贏的建設(shè)模式。

一、BOT模式的意義

BOT（BUILD-OPERATE-TRANSFER）是PPP項(xiàng)目融資模式中的一種，即“建設(shè)—運(yùn)營—移交”模式，政府把一定期限內(nèi)的水廠特許經(jīng)營權(quán)授予企業(yè)投資方，允許其進(jìn)行融資建設(shè)和經(jīng)營水廠設(shè)施，并通過向供水用戶收取水費(fèi)或出售產(chǎn)品來清償貸款、收回投資和獲得利潤，直至經(jīng)營權(quán)期滿，由企業(yè)投資方再把水廠無償移交給政府。BOT模式適宜城鎮(zhèn)水廠的建設(shè)、技術(shù)改造。在水廠建設(shè)期，由于有投資方貸款注入資金，政府不必一次性投入高額資金，降低了投資風(fēng)險，同時可高效合理地調(diào)配安排政府資金，大大提高政府資金的使用效率；在水廠運(yùn)營期，政府補(bǔ)貼部分資金即可保證城鎮(zhèn)水廠的正常運(yùn)行，獲得的寶貴管理經(jīng)驗(yàn)還可供后續(xù)項(xiàng)目參考。BOT模式還能有效地推動政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府從項(xiàng)目投資建設(shè)者的角色轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃和發(fā)展的建造師。同時，企業(yè)投資方為了降低投資風(fēng)險、獲得較高收益，必然會主動全程參與水廠建設(shè)和運(yùn)營，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量、有效監(jiān)控建設(shè)進(jìn)度和成本，盡可能提高水廠的管理和運(yùn)營效率。

二、我國BOT模式建設(shè)水廠現(xiàn)狀

從上世紀(jì)90年代至今，我國已有三十年開展BOT模式建設(shè)城鎮(zhèn)水廠的經(jīng)驗(yàn)，期間取得多項(xiàng)成功案例（見表1.1）。

采用BOT建設(shè)水廠，一般都能按期竣工并高效投入運(yùn)營，工程質(zhì)量的有點(diǎn)顯而易見。凈水廠經(jīng)調(diào)試運(yùn)行后，能保證出廠水的水質(zhì)和水量，滿足了合同的基本要求，保障了城市的飲用水完全性。水廠的自動控制等系統(tǒng)能自如運(yùn)行，廠內(nèi)生產(chǎn)構(gòu)筑物和輔助構(gòu)筑物建設(shè)實(shí)用、結(jié)構(gòu)合理，廠區(qū)環(huán)境優(yōu)美。通過BOT模式建設(shè)項(xiàng)目，我國探索出了諸多建設(shè)新思路和新方法，提出了高效運(yùn)行模式，取得了顯著的社會效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，建立了良好的國際聲譽(yù)。

表1.1 我國BOT模式建設(shè)水廠情況

2008年之后，我國開始大量采用BOT模式進(jìn)行水務(wù)建設(shè)，北京桑德集團(tuán)將國際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面常用的融資方式BOT模式運(yùn)用到給水及城市污水處理等工程項(xiàng)目中，以BOT模式每年承建20個城市污水處理廠或給水廠。2009年至今，云南省安寧草鋪片區(qū)生產(chǎn)用水水廠項(xiàng)目、桂林市蘇橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理工程等紛紛開展BOT模式，成為我國BOT模式建設(shè)的新案例。

三、BOT模式的風(fēng)險分析

（一）政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

現(xiàn)今，一些地方政府部門為了完成GDP任務(wù)，急功近利，盲目進(jìn)行招商引資，對項(xiàng)目的目的性和風(fēng)險認(rèn)識不夠，違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。又忽視了項(xiàng)目審核工作的必要性，導(dǎo)致項(xiàng)目沒有產(chǎn)生應(yīng)有的正面效應(yīng)。或者項(xiàng)目雖然簽約成功，卻由于準(zhǔn)備不周，受到投資方的各種制約，甚至被迫讓步，項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。例如由于沒有按照國際慣例建立規(guī)范的招投標(biāo)程序，吸引不到有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目投資方，有時只能與唯一的投標(biāo)人進(jìn)行談判，沒有新的替換建議做參考；或者由于資產(chǎn)評估的專業(yè)性和規(guī)范性不足，導(dǎo)致建設(shè)用地和取水河流等自然資源被低估；或者由于匯率問題導(dǎo)致原材料價格上漲，從而提高成本，使得項(xiàng)目收益遭受損失。

在與外資進(jìn)行合作中，也要注意國際關(guān)系對項(xiàng)目的影響。例如與國際金融組織、外國金融貸款機(jī)構(gòu)或外國政府發(fā)生爭端，導(dǎo)致制裁、禁運(yùn)等，對供水項(xiàng)目產(chǎn)生巨大的不良影響甚至流產(chǎn)，從而使項(xiàng)目各方蒙受損失。

（二）建設(shè)過程風(fēng)險

由于項(xiàng)目建設(shè)周期長，規(guī)模大，建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，各種不可控因素都會對項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生影響。例如通貨膨脹可能導(dǎo)致建材成本增加；技術(shù)不夠規(guī)范，施工工藝水平較低，建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，都會導(dǎo)致成本費(fèi)用的提高；各種不可抗因素、政府審批、法規(guī)變動、設(shè)備或勞動力不足等原因而導(dǎo)致工程延期，使項(xiàng)目公司蒙受損失。

（三）運(yùn)營過程風(fēng)險

項(xiàng)目運(yùn)營周期一般都在15年以上，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化比較大。各種影響因素的變動都會造成運(yùn)營費(fèi)用的變化。原水價格上漲、運(yùn)營管理效率低下等可導(dǎo)致供水成本提高，公司收益降低。或者由于水資源缺乏或政府同期建設(shè)多個水廠，導(dǎo)致供水能力不能達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力，導(dǎo)致公司減少收益。更多的原因是水源受到污染或水質(zhì)惡化，使得公司不得不改進(jìn)水處理設(shè)備。增加了給水成本，使得項(xiàng)目公司蒙受損失。

四、BOT模式的完善建議

（一）完善招投標(biāo)全過程，實(shí)現(xiàn)公私雙贏

政府和投資方都應(yīng)嚴(yán)格仔細(xì)審查建設(shè)項(xiàng)目的必要性和重要性，確定項(xiàng)目的必要性和可行性。政府可以通過建立符合國際慣例的合理的招投標(biāo)程序，吸引更多的、有經(jīng)驗(yàn)的投資商，為投資者創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，以降低風(fēng)險。在企業(yè)與地方政府簽訂的協(xié)議中，詳細(xì)明確各種權(quán)利和義務(wù)，把各種可能的因素盡量在協(xié)議中體現(xiàn)出來并制定各種責(zé)任分配方法，相互制約，把風(fēng)險最小化、分散或轉(zhuǎn)移，達(dá)到雙贏的目的。例如出現(xiàn)供水價格上漲、政府產(chǎn)業(yè)調(diào)整、稅收政策變化，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整供水價格或延長特許經(jīng)營期，以使項(xiàng)目公司增加收入，將風(fēng)險分配給地方政府承擔(dān)達(dá)到約束政府的目的。對于貸款利率變動頻繁，投資方可通過多種貨幣組合貸款方式構(gòu)建合理貸款結(jié)構(gòu)，與銀行合作降低風(fēng)險；或采用固定利率的貸款方式，使得借貸雙方共同承擔(dān)風(fēng)險，達(dá)到降低項(xiàng)目公司自身的風(fēng)險的目的。

（二）完善建設(shè)準(zhǔn)備工作，降低未知風(fēng)險

建設(shè)過程中出現(xiàn)的一些問題是正常的。我們可以提前做好充足準(zhǔn)備工作，在問題出現(xiàn)之前考慮好解決辦法，盡量降低可控風(fēng)險。

投資方可以選擇具有先進(jìn)施工經(jīng)驗(yàn)技術(shù)和豐富管理經(jīng)驗(yàn)的承包商作為合作對象，聘請高水平的項(xiàng)目經(jīng)理或顧問對項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督，完善施工組織計劃，控制建設(shè)進(jìn)度和成本。甚至可以與承包商簽訂“建設(shè)合同”，把各種要求明確列入合同中，并規(guī)定控制成本超支的懲罰性條款。一些承包商為了獲得參與國際招標(biāo)工程的經(jīng)驗(yàn)，也會心甘情愿地接受“建設(shè)合同”的錘煉。

各種不可抗因素、政府審批、法規(guī)變動、設(shè)備或勞動力不足等原因而導(dǎo)致工程延期的，政府可給予一定補(bǔ)貼、調(diào)整水價、或適當(dāng)延長特許經(jīng)營期，以彌補(bǔ)項(xiàng)目公司的損失。

（三）完善運(yùn)營管理制度，減少可控?fù)p失

運(yùn)營階段是投資方回收成本，創(chuàng)造效益的最佳時期。運(yùn)營期常出現(xiàn)的問題有原水價格上漲、電價浮動、水質(zhì)惡化，這些因素會導(dǎo)致水價上漲。因此，投資方需要提前與政府簽訂協(xié)議，提出及時調(diào)整供水價格或延長特許經(jīng)營期，保證投資方自身利益，把風(fēng)險分配給地方政府承擔(dān)。

在協(xié)議中還應(yīng)寫明，如果有相似的供水項(xiàng)目，政府必須執(zhí)行“購水協(xié)議”或進(jìn)行財政補(bǔ)貼；或者要求政府只有在供水量不足的情況下，才可以修建新的供水工程，且水費(fèi)應(yīng)不低于現(xiàn)有供水項(xiàng)目，保證現(xiàn)有投資方的正當(dāng)利益。

（四）完善建設(shè)法律法規(guī)，創(chuàng)造融資環(huán)境

雖然BOT建設(shè)模式在我國已經(jīng)有近三十年的發(fā)展歷史，但是BOT項(xiàng)目融資的發(fā)展在我國還處于初級階段。現(xiàn)有的法律法規(guī)，如《擔(dān)保法》《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資的有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》等，存在很多不足和漏洞，甚至是自相矛盾。通過已完成的BOT項(xiàng)目，可以不斷總結(jié)寶貴經(jīng)驗(yàn)，明確各項(xiàng)法律法規(guī)的地位和規(guī)范性，制定更詳盡的法律法規(guī)加以規(guī)范和引導(dǎo)建設(shè)市場。建議政府建立針對水處理設(shè)施建設(shè)的融資優(yōu)惠條件，在貸款利率、還貸條件、折舊等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，例如可通過財政資金、專項(xiàng)資金及其他資金對水廠建設(shè)項(xiàng)目給予補(bǔ)貼，或者采取優(yōu)惠的稅收政策。

隨著我國城鎮(zhèn)水務(wù)市場的不斷發(fā)展和完善，更多的水廠建設(shè)將面臨市場化建設(shè)與運(yùn)營。BOT模式的實(shí)踐為我國城鎮(zhèn)水廠的建設(shè)與運(yùn)營帶來了新的機(jī)遇與發(fā)展，在法律法規(guī)的持續(xù)完善、融資環(huán)境不斷改善、建設(shè)運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)積累、國家政策的大力執(zhí)行下，BOT模式將會得到持續(xù)健康的發(fā)展。

[1]孫宜迪.BOT項(xiàng)目的績效評價方法.中國財政[J].2014 (24)：57~58.

[2]周大農(nóng).北京市第十水廠處理工藝的選擇.中國給水排水[J].2015(6)：12~16.

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［責(zé)任編輯：方 曉］

Research on the Application of BOT Model in the Construction of Urban Waterworks in China

Zhang Min,Liang Tao
(Department of Municipal and Environmental Engineering, Heilongjiang Institute of Technology,Harbin 150050)

With the rapid development of China's economic construction,urban waterworks construction has become an important part of urban infrastructure.BOT modelsof the water plant on construction and operation alleviate the government’s financial investment problems,and introduce the advanced technology and mature operating system through financing.So it is a win-win construction model in China's water market operation.This paper puts forward some risks of BOT mode in bidding process,construction and operation, and gives the corresponding suggestions.

BOT model;water plant;risk analysis

F290

A

1005-913X（2017）07-0131-02

2017-06-19

張 敏(1979-)，女，天津人，講師，博士，研究方向：飲用水生物污染控制及水廠優(yōu)化管理。